Совершенствование методов оценки эффективности деятельности государственных служащих. Часть 2.

Страницы:   1   2   3

---

1.2. Виды методов и критерии оценки эффективности деятельности государственных служащих

В конце ХХ в. служащих начали рассматривать как основной ресурс организации, определяющий фактор успеха деятельности организации. Важное значение для повышения эффективности деятельности организации на сегодняшний день приобретает изучение соотношения отдельных категорий служащих, то есть его структуры.

В практики деятельности государственная служба ориентируется не только жесткими административными методами, но и на контроль исполнения функций и должностных обязанностей государственными служащими, при этом служащие фактически лишены свободы действий и не могут проявлять инициативу.

В рамках современных исследований эффективной организации деятельности государственной службы включают достижение поставленных целей, исполнение задач за счет применения гибких административно-управленческих механизмов.

Таблица 1.3. Концепции создания эффективной государственной службы.

 

В настоящее время в российской практике отсутствуют методы, определенные и четкие критерии и показатели эффективности и результативности деятельности государственных гражданских служащих, помимо этого отсутствуют методики оценки эффективности и результативности государственных гражданских служащих. В рамках непосредственной деятельности кадровых подразделений властных структур по сей день распространено довольно узкое понимание эффективности и результативности деятельности служащего.

Система оценки эффективности деятельности органов государственной власти должна быть связана с системой оценки эффективности деятельности служащих, поскольку эффективность деятельности государственных органов должна обеспечиваться специалистами, которые имеют профессиональное образование, характеристики, соответствующие требованиям и характеру выполняемой работы, опыт работы в области социального обслуживания и склонность по своим личным качествам к оказанию социальных услуг и выполнению функций государственного гражданского служащего.

Исходя из этого министерство труда и социальной защиты Российской Федерации в 2013 году разработало методический инструментарий по внедрению системы комплексной оценки профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих [6].

Разработанная методика предполагает проведение комплексной оценки соответствия государственного гражданского служащего (рис. 1.2) определенным критериям.

 

Методический инструментарий и содержащиеся в нем подходы были разработаны и апробированы в рамках реализации Министерством труда и социальной защиты в отдельных органах исполнительной власти, однако не были внедрены в практику деятельности управленческих структур государственных органов и не получили широкого распространения, оставшись лишь пилотным проектом. И, прежде всего, это связано с наличием значительных недостатков как теоретических, так и практических сторон данной методики, которые выражаются в значительной трудоемкости ее использования (включает целый набор оценочных процедур, технологий и методов), включает неоправданно большое количество показателей, которые характеризуют не столько деятельность конкретного служащего, сколько деятельность всего властного органа, и накладываются друг на друга, помимо этого, она не способствует установлению взаимопонимания между сотрудниками разных отделов и разных уровней.

Кроме аттестации, эффективными методами оценки на современной государственной службе, по нашему мнению, являются:

• Метод «360 градусов» — служащий одновременно оценивается своим руководителем, коллегами и подчиненными.
• Матричный метод — один из самых распространенных описательных методов. Его суть заключается в сравнении фактических качеств служащего с набором качеств, установленных на службе.
• Фотография рабочего дня — вид наблюдения, при котором измеряют все без исключения затраты времени исполнителя за определенный период работы. В результате получают информацию: чем именно и в течение какого времени занимался конкретный служащий.
• Компетенции — это навыки, знания, ценности, подходы и личностные качества, которые проявляются в поведении служащего и способствуют успешному достижению результатов деятельности.

Анализируя международный опыт оценки эффективности государственной службы, следует сказать, что первой реформирования государственной службы осуществила Франция (в конце 1940 года) [3, с. 448]. С целью координации действий Президента, Премьер-министра, каждого из министерств в пределах их компетенции, различных государственных служб, которые должны работать для проведения государственной реформы, направленной на обновление государственных услуг, декретами от 13 сентября 1995 и от 8 июля 1998 гг. во Франции был создан соответствующие административные структуры, в частности Межведомственный комитет по вопросам государственной реформы (CIRE) и Межведомственную комиссию по вопросам государственной реформы (DIRE) [12, с. 374].

Принятия на государственную службу осуществляется по конкурсу по двум возможным вариантам: сдачи экзаменов и проход ния тестов; сопоставление послужных списков кандидатов на должность. При создании нового корпуса, назначении на высшие должности (префекты, послы и др.), а также на некоторые низшие должности конкурс не проводится [2].

Концепция прохождения государственной службы Франции, включая отбор, назначение на должность, профессиональную карьеру, оценки эффективности работы служащего в течение профессиональной деятельности, основывается на том, что: государственная служба требует от работника специфических качеств и полной отдачи службе государству; государственная служба дает уверенность в том, что добросовестное выполнение работником его должностных обязанностей гарантирует ему стабильное материальное обеспечение, которое постепенно увеличивается; государственная служба выбирает и закрепляет в должности наиболее ценные кадры, которые обеспечивают ей высокий престиж в обществе [11, с.24].

Законодательство Германии достаточно подробно регулирует такую ​​процедуру прохождения государственной службы, как отбор на государственную службу. Отбор в органы государственной власти осуществляется как на основе нормативно-правовых актов (для чиновников), так и на основе служебного контракта (для служащих и обслуживающего служащих), а потому такие понятия публичной службы, как чиновник и служащий не совпадают [11, с. 26] Только после испытательного срока государственный служащий, возраст которого не превышает 27 лет, может быть назначен на должность. Испытательный срок может длиться от одного до пяти лет. В Германии эффективно действует карьерная (закрытая) модель государственной службы, а потому вступление на публичную службу возможен только на начальную должность в органе государственной власти [11, с.27].

Прохождения службы, а именно продвижение по ней из одной категории в другую возможно при успешной сдаче экзамена. Каждая категория должностей имеет свои особенности прохождения и перемещения на карьерной лестнице и основывается на компетентностного подхода. Предельный возраст пребывания на государственной службе 65 лет. Этот возраст может быть увеличен до 68 лет [11, с.27-28].

Основные реформы института государственной службы были проведены в США в конце 1970-х гг. XX в. Основной причиной реформирования стали неэффективность административно-государственного управления и чрезмерные расходы на обслуживание государственных служащих. Одним из самых значимых актов за последние годы был Закон о реформе государственной службы (1979 г.). Согласно этому закону было создано Бюро по управлению служащими и Совет по защите системы заслуг. Особого внимания заслуживает то, что в соответствии с Законом о реформе государственной службы в США была создана новая группа государственных служащих — Службу высших руководителей. В законе четко прописана карьерная иерархия, которую должен пройти каждый служащий для достижения высоких должностей и определено, что профессиональные государственные служащие занимают должности, распределенные в иерархическом порядке по 18 категориям Генеральной схемы должностей в зависимости от сложности и ответственности работы и степени участия каждой категории в процессе принятия решений и управления [2].

Особенностью прохождения государственной службы в США является то, что она делится на конкурсную и исключительную. Название «конкурсная» означает то, что все назначения на эту службу осуществляются в результате отбора кандидатов на должности на конкурсной основе. В результате такой процедуры более 90% всех государственных служащих проходят через конкурсную систему. Название «исключительная» отражает положение, согласно которому должности этой службы исключены из сферы действия Закона о реформе государственной службы. К таким относят должности в Агентстве по национальной безопасности, ЦРУ, ФБР, Госдепартаменте, представительстве США в международных организациях.

В США существует также система политических назначений. На сегодняшний день не более 5% назначений на особо важные должности осуществляются на основе «политического» метода. Это главы исполнительных ведомств и агентств, послы, консулы, которых назначает президент по формальному совету и с согласия сената.

Сущность аттестации в европейский странах заключается прежде всего в оценке деятельности государственных служащих, то есть, их успехов (или их отсутствия) при исполнении обязанностей за предыдущий период службы.

Оценка деятельности служащих, аттестуются, может предусматривать достаточно широкий круг показателей. Например, в Чехии аттестация государственного служащего включает оценку:

— соблюдение верности государству и воздержание от злоупотребления должностью государственного служащего;

— надлежащее выполнение службы относительно правильности, целесообразности и самостоятельности;

— соблюдение служебной дисциплины;

— результаты обучения.

Таким образом, оцениваются не только формальное выполнение должностных обязанностей, но и степень лояльности служащего, склонность (неподверженность) к коррупционным действиям, повышение квалификации.

В Чехии создания аттестационных комиссий не предусмотрено. Особую роль здесь играет непосредственный руководитель государственного служащего, который готовит проект заключения служебной аттестации.

В Дании, Германии и Финляндии дополнительным критерием оценки выступает социальное поведение служащего.

Периодичность проведения аттестаций отличается в зависимости от страны, а нередко — и от вида службы. Но в большинстве европейских государств аттестация чиновников осуществляется ежегодно, хотя и имеющиеся колебания от шести месяцев в Финляндии до двух лет в Бельгии. Таким образом, аттестация является постоянным мониторингом эффективности деятельности государственных служащих и средством управления служащими.

С целью обеспечения объективности аттестационной процедуры для ее проведения создаются специальные комиссии с участием руководителя учреждения, непосредственного руководителя служащих, аттестуются, представителя кадровой службы, профсоюзов, коллег по работе. В Эстонии возможно также привлечение в состав конкурсно-аттестационных комиссий ученых и независимых специалистов, согласно договоренности с ними.

Форма проведения аттестации: письменная или (и) устное, — является вопросом, испытывает перманентных изменений в европейских государствах. Письменная аттестация была довольно распространенной в прошлом веке в большинстве европейских государств, ее результатом

становились сложные рейтинги оценки государственных служащих. Но преобладающей тенденцией последних десятилетий стало предоставление устной интервью определяющей роли. Таким образом уменьшается формализм аттестационной процедуры и достигается одна из указанных целей проведения аттестации — улучшение взаимопонимания и психологического климата между руководителями и подчиненными служащими.

В то же время в правовых актах некоторых государств достаточно подробно освещается ожидаемый содержание устного интервью. Например, во Франции индивидуальное собеседование должна касаться результатов профессиональной деятельности в соответствии с поставленными перед служащим целей, а также потребностей в обучении, учитывающие задачи государственного служащего, перспективы профессионального роста для повышения по службе и осуществления ротации.

В Литве обязательным этапом аттестационной процедуры является оценка в конце каждого календарного года государственных служащих их прямыми начальниками. Если служащего на этом этапе оценены на «хорошо», то процедура на этом завершается. В случае же получения оценок «безупречно» или «неудовлетворительно» служащий подлежит дополнительной оценке специально созданной комиссией.

Относительно решений, принимаемых аттестационными комиссиями, наиболее привлекательно выглядит правовое регулирование, содержащееся в законодательстве Литвы: здесь подробно расписаны все возможные варианты:

— оценка «хорошо» — карьера государственного служащего продолжается, по сути, без изменений, а если такая оценка произведена в течение двух лет подряд, то аттестация в следующем году не происходит вообще или происходят только по просьбе служащего с целью продвижения по службе;

— оценка «безупречно» — комиссия предлагает лицу, наняла служащего на должность, повысить квалификационный класс (звание) или перевести на более высокую должность;

— оценка «неудовлетворительно» — комиссия предлагает лицу, наняла служащего на должность, усовершенствовать квалификацию служащего или снизить в классе, перевести на более низкую должность.

Если же служащего оценены неудовлетворительно два раза подряд, то его предлагается освободить со службы. Решения, принятые аттестационными комиссиями, могут иметь как рекомендательный, так и обязательный характер для руководителей учреждений, уполномоченных принимать решения по вопросам продвижения. Литовское законодательство предусматривает обязательность некоторых решений аттестационных комиссий, а именно: понижение или повышение в классе и освобождение в случае повторной неудовлетворительной аттестации [27].

Зарубежными исследователями определены признаки положительной аттестационной системы:

— простая по структуре, легкая в применении и не имеет высоких административных расходов;

— каждый руководитель или служащий, проходит аттестацию, должен быстро использовать систему и не тратить много времени на ознакомление с ней;

— гибкая, может быстро быть приспособлена к новым обстоятельствам;

— дополняется собеседованием;

— косвенно связана с системой оплаты и карьерой;

— увеличивает готовность всех участников достичь результатов;

— обеспечивает объективную процедуру, насколько возможно [26].

По мере приближения к этим признакам аттестации и оценки государственных служащих могут превратиться из бремени для них и способа сведения личных счетов на службе в эффективный инструмент управления служащими, учитывающий интересы как государства, так и самих государственных служащих.

В международной управленческой практике широко применяется термин «оценка результатов деятельности», что является формальной процедурой оценки работы сотрудника, осуществляется в целом путем сбора информации о выполнении поставленных задач.

Полученная оценочная информация является реальной базой для кадрового планирования, а именно:

— для расчета потребности в государственных служащих;

— составление программ подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;

— организации конкурсного замещения вакантных должностей;

— формирование кадрового резерва и стажировку тому подобное.

Таким образом, страны Центральной и Восточной Европы пытаются детально регламентировать процедуры проведения аттестаций государственных служащих. А вот в Западной Европе в последние десятилетия происходят постоянные реформирования в этой сфере, направленные на большую гибкость в отношении процедур и принятия решений для лиц, уполномоченных проводить аттестации. В частности, в Великобритании было решено ослабить существующие правила и предоставить администрациям больше автономии в этих вопросах [26].

Итак, сегодня предпочтение отдается более упрощенным технической точки зрения подходам к оценке, которые в основном опираются на развитие и укрепление сотрудничества, диалога служащего и его непосредственного руководителя на основе анализа достигнутых результатов, контекста, потребностей сторон для развития их компетенций и новых возможностей. Соответственно, формы для оценки становятся короче и более простыми. При этом акцентируется необходимость и важность адекватной подготовки тех, кто осуществляет оценки, лучшего информирования всех участников процесса и налаживания их сотрудничества.

1.3. Нормативно-правовые основы оценки эффективности деятельности государственных служащих

Результаты комплексной оценки учитываются при проведении аттестации гражданских служащих и принятии по ее результатам решений, предусмотренных статьей 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».Также результаты комплексной оценки могут учитываться при принятии кадровых решений при проведении разных конкурсов, например, на замещение вакантных должностей гражданской службы, включение в кадровый резерв государственного органа и организации работы с кадровым резервом.

Правовой основой для разработки и внедрения системы комплексной оценки профессиональной служебной деятельности гражданских служащих являются федеральные законы и указы, в которых установлены нормы, обязывающие осуществлять тот или иной вид оценки.

Именно в настоящее время стало возможным осуществить общественную оценку эффективности и результативности деятельности руководителей, представляющих федеральные органы исполнительной власти и отвечающих за качество предоставления государственных услуг. В этом случае правовой основой стало принятия соответствующего постановления Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2012 года №1284.Конкретизация процедур, входящих в систему комплексной оценки деятельности гражданских служащих, получает развитие в нормативных правовых документах, принимаемых в субъектах Российской Федерации.

Особый интерес представляет постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил установления показателей результативности профессиональной служебной деятельности федеральных государственных гражданских служащих, оплата труда которых производится в особом порядке, и методики оценки результатов профессиональной служебной деятельности федеральных государственных гражданских служащих, оплата труда которых производится в особом порядке», который был опубликован в 2011 году. В определенной степени в этом документе получает дальнейшее развитие методология оценки результатов деятельности федеральных государственных гражданских служащих. При этом соответствующие цели, задачи и показатели деятельности должны быть предусмотрены в докладах об основных направлениях деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Впервые в современной истории государственной гражданской службы было предложено нормативно закрепить необходимые показатели в срочном служебном контракте и должностном регламенте. Заметим, что и ранее показатели результативности также включались в эти документы, но инновационным явилось предложение по установлению особого порядка оплаты труда, то есть премирования по итогам оценки.

Согласно ст. 21 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», на гражданскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет, владеющие государственным языком и соответствующие квалификационным требованиям, установленным настоящим федеральным законом. Предельный возраст пребывания на гражданской службе составляет 65 лет. Профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа.

Помимо закона «О государственной гражданской службе РФ» процедуры отбора кадров на гражданскую службу регламентируются также Указом Президента РФ «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ», принятом 1 февраля 2005 г. №112. Поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещения гражданским служащим другой должности гражданской службы, согласно федеральному закону, осуществляется по результатам конкурса. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов, их соответствия установленным квалификационным требованиям по должности гражданской службы.

Оценка и изучение государственных служащих осуществляется на основании результатов аттестации и квалификационного экзамена. Аттестация гражданских служащих осуществляется на основе ст. 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» и Указа Президента РФ «О проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ» от 1 февраля 2005 г. №110. Она проводится в целях определения их соответствия замещаемым должностям гражданской службы.

На основании анализа нормативно-правовых документов можно выделить основные этапы проведения аттестации государственных служащих, реализуются сейчас в органах исполнительной власти.

Первым этапом аттестации государственного служащего является создание аттестационной комиссии, которая должна обеспечить объективное рассмотрение и профессиональную оценку его деятельности, принципиально подходить к подготовке рекомендаций государства

Государственная служба, служба в органах местного самоуправления государственному служащему для дальнейшего использования его опыта и знаний в работе органа исполнительной власти, устранения выявленных недоделок и недостатков.

На втором этапе составляются характеристики на каждого аттестованного государственного служащего, в которых отражаются как достижения в работе, так и отрицательные оценки, недостатки, слабые стороны и тому подобное. Следующий этап — оценка аттестационной комиссией степени выполнения работником своих основных обязанностей, его профессионального уровня и деловых качеств. Четвертый этап атестации- принятия комиссией решения о соотвествествии служащего должности, которую занимает; соответствия должности, что он занимает, при условии выполнения конкретных рекомендаций; не соотвествествии, что он занимает.

Последний (заключительный) этап аттестации государственного служащего — это издание приказа или распоряжения по результатам проведенной аттестации.

Хотя аттестация имеет палатке объективно оценить достижения и результаты работы государственного служащего, можно констатировать формальность проведения аттестации государственных служащих. Основными проблемами неэффективного применения этой кадровой технологии является, во-первых, неразработанность методик и тестов определения способностей и возможностей государственного служащего; во-вторых, отсутствие независимого оценивания личностных и профессиональных качеств кандидатов на должности государственной службы; в-третьих, отсутствие регламентированных норм в действующем законодательстве по оценке кадров государственной службы и зависимости от этой оценки прохождения государственной службы; в-четвертых, субъективизм в оценке; в-пятых, отсутствие методик оценки эффективности деятельности как отдельного государственного служащего, так и заведения, учреждения.

Указанная кадровая технология, по нашему мнению, имеет: выявлять недостатки и просчеты, допущенные в процессе реализации других кадровых технологий; скорректировать работу по формированию кадров государственной службы на различных уровнях органов власти с целью устранения выявленных недостатков; оказывать помощь в определении реальных перспектив дальнейшей работы; способствовать активизации поиска талантливой молодежи — нового поколения государственных служащих.

На основании анализа к основным недостаткам национальной системы оценки государственных служащих следует отнести:

• отсутствие регламентированных норм в действующем законодательстве по оценке кадров государственной службы и зависимости прохождения государственной службы, а также уровня заработной платы от этой оценки;
• недостаточные разработанность и определенность ключевых компетентностей;
• отсутствие методик оценки эффективности деятельности как отдельного государственного служащего, так и заведения, учреждения;
• доминирование самооценки и внутреннего оценивания, что, в свою очередь, предопределяет субъективизм и формализм результатов;
• отсутствие или недостаточная достоверность результатов оценки;
• отсутствие прозрачности и открытости;

— отсутствие анализа результатов оценки тамониторингу личностно-профессионального развития государственных служащих.

 

Глава 2. Разработка методики оценки эффективности деятельности государственных гражданских служащих

2.1. Применение результативно-компетентностного подхода при оценке эффективности деятельности государственных гражданских служащих

Успешная реализация национальной политики по развития государства, достижения поставленных стратегических целей и задач невозможно без наличия в аппарате государственной службы высококвалифицированных и компетентных государственных служащих.

Решением этой проблемы может стать введение компетентностного подхода к оценки служащих в государственных учреждениях. Реализация этого подхода на практике позволяет решить ряд вопросов эффективного отбора и расстановки кадров в органах государственной власти, планирование их карьеры, развития и максимального использования трудового потенциала, разработки системы мотивации труда, проведения прозрачного и результативного оценивания.

Сегодня компетентностный подход успешно применяется в государственном управлении развитых стран, в частности США, Германии, Великобритании, Австрии, Франции, поскольку позволяет специалистам по управлению служащими эффективно отбирать работников, на основе комплекса характеристик профессиональной пригодности (профили компетентности) для выполнения конкретных трудовых функций и задач (профили компетенции), что чрезвычайно важно в условиях динамичного функционирования организаций в любой профессиональной сфере.

В то же время у работников появляется возможность демонстрировать свою профессиональную состоятельность де-факто, независимо от того, каким способом (образованием или опытом) она приобретена.

Формируется институциональная база применение компетентностного подхода: создаются соответствующие профессиональные стандарты, методы обучения и процедуры оценивания не только на уровне организаций, профессиональных сообществ, но и в системе государственного управления служащими.

Так, в странах ЕС в рамках Европейской системы аккредитации мастерства вводится Карточка личностных умений (Personal Skills Card) с целью выявления и квалификации приобретенных профессиональных компетентностей, обеспечивает единый подход к профессиональной квалификации на европейском рынке труда.

Впервые компетентностный подход был применен в США в конце 50 — начале 60 гг. ХХ в. как стремление найти критерии для описания высоких результатов работы и противопоставление их господствующему в те годы тесту IQ, так как высокие показатели интеллекта не всегда были реализованы в профессиональной деятельности человека, поэтому возникала нужна в новых подходах к оценке эффективности труда.

Первые компетенции выявлялись в процессе наблюдения за наиболее успешными специалистами, бизнесменами, политиками, поэтому их основу в большинстве случаев составляли поведенческие характеристики. Итак, по мнению зарубежных исследователей, в США преобладающим подходом к оценке компетенций сотрудников является поведенческий подход, основанный на выявлении функциональных обязанностей каждой личности, описании основных зафиксированных действий, которые приводят к наиболее высоким результатам.

В Великобритании интерес к компетентностного подхода оказался в 80-х гг. ХХ в. в связи с нехваткой квалифицированных специалистов. В стране возникли условия для проведения реформы профессионального образования, для этого нужно было разработать квалификационные требования для каждой специальности. Профессиональные стандарты определяли ключевые роли, которые затем описывались в виде компетенций.

Далее для каждой компетенции выделялись субуровнями, а для каждого субуровнями, в свою очередь, — конкретные критерии работы, которые использовались в процедуре оценивания. Таким образом, в Великобритании превалировал функциональный подход, который предусматривал, что человек должен продемонстрировать способность выполнять работу в соответствии с определенными профессиональных стандартов.

При использовании компетентностного подхода четко выделяют ключевые компетенции (keyskills), сердцевинные (активные) компетенции (coreskills), основные компетенции (baseskills). При этом ключевые компетенции делятся на две группы: коммуникационные (работа с информационными технологиями) и базовые — компетенции широкого профиля (работа в группе, умение принимать решения).

---

Страницы:   1   2   3