2. ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ СЕМЕЙ, ИМЕЮЩИХ ДЕТЕЙ
2.1 Пенсионное обеспечение семей с детьми
Пенсия по случаю потери кормильца предусмотрена действующим законодательством РФ, а именно ФЗ № 173.
Основанием для назначения пенсии данного вида является потеря, то есть смерть кормильца, у которого при жизни на иждивении находились нетрудоспособные члены его семьи. Стоит отметить, что основанием для назначения,пенсии является не только факт смерти, но и факт признания человека безвестно отсутствующим или умершим.
Иждивение – это полное содержание указанных лиц умершим кормильцем и получение ими от него постоянной помощи, которая являлась для них основным источником средств к существованию.
Вопрос об установлении иждивенства представляется достаточно сложным, так как в тексте Закона не раскрыто понятие постоянной помощи и основного источника средств к существованию. По данным вопросам существуют различные точки зрения. Логически следует, что постоянной помощью является помощь, которая оказывалась регулярно на протяжении достаточно длительного периода времени. Основной такая помощь будет являться тогда, когда ее объем значительно превышает иные незначительные источники дохода иждивенца. К примеру, сын — студент, получающий небольшую стипендию, несомненно, является иждивенцем своего отца, имеющего высокий заработок.
Член семьи умершего кормильца может быть признан иждивенцем, даже если он никогда не проживал совместно с кормильцем, в том числе в одном городе, однако постоянно получал от него помощь, являющуюся основным источником средств к существованию. Законом также не предусмотрено, что для признания члена семьи иждивенцем постоянная помощь должна оказываться в период, непосредственно предшествовавший смерти кормильца. К примеру, мать, достигшая пенсионного возраста, на протяжении продолжительного времени получала от сына постоянную материальную помощь, которая при ее небольшой пенсии являлась ее основным источником средств к существованию.
Однако в последние годы лет сын по каким-либо причинам перестал оказывать ей материальную поддержку. После смерти сына его мать будет признана находящейся на его иждивении.
Доказывание факта нахождения на иждивении необходимо и происходит документально, то есть при предоставлении необходимых документов — справок о доходах всех членов семьи, справок о составе семьи и т.д.
Трудовая пенсия по случаю потери кормильца — супруга сохраняется при вступлении в новый брак.
В данном случае основное значение имеет последовательность происшедших событий — момент назначения пенсии по случаю потери кормильца и время вступления пережившим супругом в новый брак. Если право на получение трудовой пенсии по случаю потери кормильца было реализовано до вступления в новый брак, то право на получение данной пенсии сохраняется. В том случае, если обращение за пенсией имело место после вступления в брак, то право на получение пенсии является утраченным, даже в случае последующего расторжения нового брака или смерти нового супруга.
В зависимости от того, к какой категории граждан относился умерший (погибший) кормилец (из числа военнослужащих, из числа граждан, пострадавших в результате радиационных или техногенных катастроф, из числа космонавтов), могут понадобиться также иные документы, конкретный перечень которых указан в постановлении Минтруда РФ и ПФР № 16/19па[3].
Семьи умерших (погибших) граждан, проходивших военную службу по контракту, а также пенсионеров из числа граждан, уволенных с военной службы, приобретают право на пенсию по случаю потери кормильца при наличии условий, закрепленных законодательством Российской Федерации.
Такими условиями, определяющими право на пенсию по случаю потери кормильца, в соответствии с Законом РФ ст. 28 [4], являются:
- — смерть (гибель) военнослужащего (кормильца) во время прохождения службы (независимо от причины смерти (гибели));
- — смерть (гибель) кормильца, уволенного с военной службы, не позднее трех месяцев со дня увольнения со службы (независимо от причины смерти (гибели));
- — смерть (гибель) кормильца, уволенного с военной службы, позднее трех месяцев со дня увольнения со службы вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, полученных в период прохождения службы.
Перечисленные условия являются основанием для назначения пенсий по случаю потери кормильца семьям лиц, проходивших военную службу[5] .
При этом, семьи бывших военнослужащих, умерших во время пребывания в плену (при условии, что пленение не было добровольным и военнослужащий, находясь в плену, не совершил преступление против Родины), и семьи военнослужащих, пропавших без вести в период военных действий, приравниваются к семьям погибших на фронте.
Члены семьи умершего (погибшего) гражданина, проходившего военную службу, или пенсионера из числа лиц, уволенных с военной службы, имеют право на пенсию по случаю потери кормильца, если они соответствуют одновременно всем критериям, установленным Законом РФ № 4468 ст. 29[6]
Так, претендующие на назначение пенсии по случаю потери кормильца лица должны соответствовать двум условиям:
быть нетрудоспособными. Данное условие означает отсутствие у лица в силу объективных причин (т.е. в силу определенного возраста либо состояния здоровья (наличие инвалидности)) способности трудиться и иметь тем самым заработок, являющийся источником средств к существовании[7].
Пенсия по случаю потери кормильца оформляется на полный срок, в течение которого государство будет выплачивать пособие. Для несовершеннолетних существует несколько этапов получения пенсии. Достижение совершеннолетия и двадцатитрехлетнего возраста (в случае обучения). Гражданам с инвалидностью срок выплат будет устанавливаться на время действия инвалидности. В некоторых случаях пенсия по потере кормильца оформляется на всю жизнь.
2.2 Пособия и другие социальные выплаты в связи с материнством и детством
Пособия гражданам, имеющим детей, являются денежной помощью семье, компенсирующей часть ее расходов, связанных с рождением и воспитанием ребенка [8].
Впервые термин «социальные пособия» появился в российской науке права социального обеспечения: М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова [9] применяют его при рассмотрении всех тех видов пособий, которые другими российскими учеными рассматриваются как «государственные пособия».
В действующем законодательстве они именуются по-разному. В Конституции РФ говорится о социальных пособиях (ст. 39). Название Федерального закона № 81[10] говорит само за себя. О государственных единовременных пособиях говорится в Федеральном законе № 157 [11]. В Федеральном законе № 178[12] идет речь о социальном пособии малоимущим семьям (гражданам), а в Федеральном законе № 8[13]-ФЗ- о социальном пособии на погребение.
Несмотря на разницу в терминологии все вышеперечисленные пособия включаются всеми современными учеными в систему социальных (государственных) пособий, что свидетельствует о тождестве данных понятий. В этом смысле можно согласиться с Л.В. Сотниковой, которая отмечает, что «социальные пособия имеют в настоящее время более широкую смысловую нагрузку и применяются законодателем и в литературе как обобщенное понятие пособий, предназначенных гражданам в соответствии с действующим законодательством»[14]. Отсюда следует, что социальные пособия означают меру государственной поддержки.
Законодательством РФ предусмотрена система государственной поддержки граждан, имеющих детей, которой установлены следующие виды пособий и компенсаций: пособие по беременности и родам; единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; единовременное пособие при рождении ребенка; ежемесячное пособие по уходу за ребенком; ежемесячное пособие на ребенка; единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью; единовременное пособие беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву; ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву; пособие по временной нетрудоспособности при уходе за заболевшим ребенком; иные виды компенсационных выплат.
Так, согласно ст. 52.2. Закона РФ № 3266-1[15] родители вправе претендовать на получение компенсации за содержание ребенка в образовательных организациях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования.
Указом Президента РФ № 1110[16] и принятым в соответствии с ним постановлением Правительства РФ № 1206[17] в целях усиления социальной защищенности отдельных категорий граждан предусмотрено установление ежемесячных компенсационных выплат лицам, находящимся в отпуске по уходу за ребенком, до достижения ребенком возраста 3 лет.
Кроме этого, Законом о дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей, предусмотрено для женщин, родивших (усыновивших) второго ребенка, и некоторых других категорий граждан получение материнского (семейного) капитала в размере 250000 рублей. В 2017 году сумма материнского (семейного) капитала с учетом индексации установлена в сумме 453 026 руб.
Прежде всего, право на получение пособия по беременности и родам, а также пособия по временной нетрудоспособности имеют граждане, подлежащие обязательному социальному страхованию. Пособие по беременности и родам выплачивается застрахованным женщинам[18].
Пособие по беременности и родам выплачивается за весь период отпуска по беременности и родам. Продолжительность отпуска по беременности и родам составляет 140 календарных дней — 70 дней до родов и 70 дней после родов.
Отпуск по беременности и родам может быть увеличен на 16 дней в случае осложненных родов.
При рождении двух и более детей, при многоплодной беременности пособие выплачивается за 194 календарных дня — 84 дня до родов и 110 дней после подов. Этот отпуск также может быть увеличен на 16 дней в случае осложненных родов.
При усыновлении ребенка в возрасте до трех месяцев пособие выплачивается за весь период с момента усыновления ребенка до истечения 70 календарных дней со дня его рождения. При усыновлении двух и более детей пособие выдается до истечения 110 календарных дней со дня их рождения.
Согласно ст. 255 ТК РФ отпуск по беременности и родам исчисляется суммарно. Не важно, сколько дней до родов, а сколько после них сотрудница фактически не работала. Например, если работница до родов использовала не 70 дней, а 65 дней, то после родов она может находиться в отпуске 75 дней вместо 70.
Другая ситуации: женщина родила после ухода в отпуск через 80, а не через 70 дней. В этом случае ее пребывание в послеродовом отпуске может сократиться на 10 дней.
За назначением пособия следует обращаться не позднее шести месяцев со дня окончания отпуска по беременности и родам[19]
Если же женщина обратилась за пособием по истечении шестимесячного срока, ей придется доказывать, что причина пропуска обращения за пособием уважительная. Решение о назначении пособия будут принимать территориальные органы ФСС России. Перечень уважительных причин пропуска срока обращения за пособием определяется Минздравсоцразвитием РФ[20].
Однако если пособие было назначено, получить его можно в течение трех календарных лет с момента обращения за ним.
В случае, если в период нахождения матери в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет у нее наступает отпуск по беременности и родам, она имеет право выбора одного из двух видов пособий, выплачиваемых в периоды соответствующих отпусков [21].
Следует отметить, что размер пособия по беременности и родам не зависит от величины страхового стажа и выплачивается застрахованной женщине в размере 100% среднего заработка[22]. Застрахованной женщине, имеющей страховой стаж менее 6 месяцев, пособие по беременности и родам выплачивается в размере, не превышающем за полный календарный месяц МРОТ, установленного федеральным законом, а в районах и местностях, в которых в установленном порядке применяются районные коэффициенты к заработной плате, в размере, не превышающем МРОТ с учетом этих коэффициентов.
До 1 января 2011 г. пособие по беременности и родам исчислялось исходя из среднего заработка застрахованного лица, рассчитанного за последние 12 календарных месяцев работы (службы, иной деятельности) у данного страхователя, предшествующих месяцу наступления отпуска по беременности и родам.
С 1 января 2011 г. вступил в силу закон[23], в соответствии с которым пособие по беременности и родам исчисляется исходя из среднего заработка застрахованного лица, рассчитанного за 2 календарных года, предшествующих году наступления отпуска по беременности и родам, в том числе за время работы (службы, иной деятельности) у другого страхователя (других страхователей).
В связи с тем, что указанными нововведениями не были предусмотрены все возможные случаи расчета пособия по беременности и родам (также ежемесячного пособия по уходу за ребенком), было принято решение о внесении в ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» соответствующих поправок в этой части.
Федеральным законом № 21 утверждены изменения, суть которых сводится к следующему:
- 1) установлен двухлетний переходный период — с 1 января 2011 г. по 31 декабря 2012 г., в течение которого женщины сохранят право выбора на расчет пособия по любому из 2 возможных вариантов: по ранее действующим нормам (т.е. до 1 января 2011 г., исходя из среднего заработка за последние 12 месяцев перед уходом в отпуск по беременности и родам) или по новым нормам (т.е. с 1 января 2011 г., исходя из средней зарплаты за 2 предшествующих года);
- 2) в формулу расчета размера пособия внесено изменение в пользу женщин — из двухлетнего срока исключаются такие периоды в жизни женщины, как: время нахождения в предыдущем отпуске по беременности и родам, временной нетрудоспособности, отпуска по уходу за ребенком до 1,5 лет; дополнительные оплачиваемые дни для ухода за ребенком-инвалидом, а также освобождение от работы с полным или частичным сохранением зарплаты, если в соответствии с законодательством в этот период не взимались взносы на обязательное социальное страхование. Таким образом, в расчет не должны приниматься те периоды, когда женщина получала не полный заработок, а только ограниченные выплаты;
- 3) новый порядок расчета пособий (исходя из среднего заработка за 2 календарных года, предшествующих году наступления отпуска по беременности и родам) окончательно вводится начиная с 1 января 2013 г.[25] По общему правилу назначение и выплата пособия по беременности и родам осуществляется страхователем по месту работы (службы, иной деятельности) застрахованного лица.
Работающим (проходящим службу, обучающимся по очной форме обучения в образовательных учреждениях) женщинам пособие по беременности и родам назначается и выплачивается по месту работы (службы, учебы) [26].
Женщинам, уволенным в связи с ликвидацией организаций, прекращением физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, прекращением полномочий нотариусами, занимающимися частной практикой, и прекращением статуса адвоката, а также в связи с прекращением деятельности иными физическими лицами, чья профессиональная деятельность в соответствии с федеральными законами подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию, в течение 12-ти месяцев, предшествовавших дню признания их в установленном порядке безработными, пособие назначается и выплачивается органами социальной защиты населения по месту жительства (месту пребывания, месту фактического проживания).
Для назначения и выплаты пособий по беременности и родам застрахованное лицо представляет листок нетрудоспособности, выданный медицинской организацией, справку (справки) о сумме заработка, из которого должно быть исчислено пособие, с места (мест) работы (службы, иной деятельности) у другого страхователя (у других страхователей). В случае, если застрахованное лицо для назначения и выплаты пособия обращается в территориальный орган Фонда социального страхования РФ, предоставляются также справка (справки) о сумме заработка, из которого должно быть исчислено пособие, и документы, подтверждающие страховой стаж. Выплата данного пособия производится страхователем в порядке, установленном для выплаты заработной платы.
По общему правилу пособие по беременности и родам назначается и выплачивается не позднее 10 дней с даты приема (регистрации) заявления со всеми необходимыми документами по месту ее работы (службы, учебы).
Правом на единовременное пособие при рождении ребенка обладает один из родителей либо лицо, его заменяющее[27]. При рождении двух и более детей, пособие выплачивается на каждого ребенка. Размер единовременного пособия при рождении ребенка составляет 8 000 рублей[28]. Данная сумма подлежит индексации в соответствии со ст. 4.2. Закона о государственных пособиях гражданам, имеющим детей. С 1 феврвля 2016 г. данное пособие выплачивается в размере 15512,65 рублей.
В 2016 году при передаче ребенка в семью положено единовременное пособие 15512,65 руб., из которых 8000 руб.- это базовый размер 2007 года,остальное –ежегодная индексация. При усыновлении(оформлении опеки) над ребенком старше 7 лет или инвалидом, братьями\сестрами из одной семьи –на каждого из чад выплатят по .Право на это пособие возникает при передаче на воспитание в приемную семью детей, оставшихся без попечения родителей (усыновление, установление опеки (попечительства).
По общему правилу единовременное пособие при рождении ребенка назначается и выплачивается по месту работы (службы) родителя не позднее 10 дней с даты приема (регистрации) заявления со всеми необходимыми документами.
Лицам, не подлежащим обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, в том числе обучающимся по очной форме обучения на платной или бесплатной основе в образовательных учреждениях начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования и учреждениях послевузовского профессионального образования, единовременное пособие при рождении ребенка назначается не позднее 10 дней с даты приема (регистрации) заявления со всеми необходимыми документами. Выплата пособия осуществляется органами социальной защиты населения через организации федеральной почтовой связи либо кредитные организации, указанные получателями пособия, не позднее 26-го числа месяца, следующего за месяцем приема (регистрации) заявления.
В соответствии со ст. 256 ТК РФ[29], женщинам, временно прервавшим трудовую деятельность в связи с рождением (усыновлением) ребенка для ухода за ним, предоставляется отпуск по уходу за ребенком до 3 лет. Но пособие выплачивается только до достижения ребенком возраста 1,5 лет. Данный отпуск также может быть предоставлен отцу, бабушке, дедушке или любому другому члену семьи при условии, что его мать вышла на работу.
На период отпуска по уходу за ребенком за работником сохраняются место работы и должность. Уволить такого работника нельзя. Отпуска по уходу за ребенком засчитываются в общий и непрерывный трудовой стаж, а также в стаж работы по специальности (за исключением случаев досрочного назначения трудовой пенсии по старости).
Во время нахождения в отпуске по уходу за ребенком сотрудник на основании заявления может работать неполный рабочий день или на дому. В данном случае указанное пособие также начисляется и выплачивается.
Женщину, которая не берет отпуск по уходу за ребенком до 1,5 лет и выходит на работу, но не может выполнять свои прежние обязанности, на основании ее заявления необходимо перевести на другую работу с оплатой труда по выполняемой работе, но не ниже среднего заработка по прежней работе до достижения ребенком 1,5 лет[30].
Условно группы лиц, имеющих право на получение пособия по уходу за ребенком можно разделить на две группы: работающие (лица, подлежащие социальному страхованию) и неработающие. Лица, подлежащие социальному страхованию, получают пособие по месту работы. Пособие по уходу за ребенком неработающим гражданам выплачивают органы социальной защиты населения по месту жительства. К работающим гражданам, которые имеют право на получение пособия, относятся все лица, фактически ухаживающие за ребенком: мать, отец, другие родственники, опекуны. Работающие граждане могут брать отпуск по частям. Например, полгода за ребенком ухаживает один родитель, остальную часть отпуска — другой член семьи.
В случае, если уход за ребенком осуществляется одновременно несколькими лицами, право на получение ежемесячного пособия по уходу за ребенком предоставляется одному из указанных лиц.
Если мать оформила отпуск по уходу за ребенком до 1,5 лет, но до его окончания вышла на работу, а отпуск по уходу за ребенком взяла бабушка, то с момента оформления бабушкой такого отпуска она будет иметь право на получение указанного пособия.
Пособие выплачивается ежемесячно в сроки, установленные для выплаты зарплаты (стипендии и т.д.). Решение о выплате пособия принимается в 10-дневный срок со дня подачи заявления о назначении такого пособия.
Если в период отпуска по уходу за ребенком до достижения им 1,5 лет у женщины наступает отпуск по беременности и родам, она вправе самостоятельно выбрать один из двух видов пособий, которые ей положены.
Основанием для выплаты данного пособия является приказ работодателя о предоставлении отпуска по уходу за ребенком. Право на получение пособия возникает сразу после окончания отпуска мамы по беременности и родам.
Обычно отпуск по беременности и родам продолжается 140 календарных дней, в некоторых случаях, когда роды признаны осложненными, декретный отпуск продлевается на 16 дней, а при появлении на свет двух и более детей декретный отпуск после родов длится 110 дней. В связи с этим, пособие по уходу за ребенком необходимо выдавать с 71-го дня, с 87-го дня или 111-го дня после родов соответственно. То есть такое пособие начинают выплачивать сразу после окончания действия отпуска по беременности и родам.
В настоящее время минимальный размер пособия составляет 3065,69 рублей по уходу за первым ребенком и 6131,37 рублей по уходу за вторым ребенком и последующими детьми для всех категорий граждан, имеющих право на получение такого пособия. Для лиц, находящихся в отпуске по уходу за ребенком, размер пособия может быть больше указанной суммы — он должен составлять 40% среднего заработка (дохода, денежного довольствия) по месту работы (службы) (в отдельных случаях — за последние 12 календарных месяцев, предшествовавших месяцу наступления отпуска по уходу за ребенком).
При определении размера ежемесячного пособия по уходу за вторым ребенком и последующими детьми учитываются предыдущие дети, рожденные (усыновленные) матерью данного ребенка. В любом случае сумма ежемесячного пособия по уходу за ребенком не должна быть меньше 3065,69 рублей по уходу за первым ребенком и 6131,37 рублей по уходу за вторым ребенком и последующими детьми. Максимальный же размер пособия по уходу за ребенком в этом случае не может превышать 11634,50 рублей за полный календарный месяц .
Застрахованное лицо, занятое у нескольких страхователей, при обращении к одному из указанных страхователей по своему выбору за назначением и выплатой ежемесячного пособия по уходу за ребенком наряду с указанными выше документами, представляет справку (справки) с места работы (службы, иной деятельности) у другого страхователя (у других страхователей) о том, что назначение и выплата ежемесячного пособия по уходу за ребенком этим страхователем не осуществляются.
Кроме пособия по уходу за ребенком до полутора лет, сотрудницам, имеющим маленьких детей, также положена компенсация по уходу за ребенком до трех лет. Сумма компенсации установлена еще постановлением Правительства РФ № 1206[31]. Этот документ не утратил своей силы, и продолжает действовать.
Единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности, выплачивается на основании ст. 9 Федерального закона № 81[32]-ФЗ.
Ранним сроком считаются первые двенадцать недель беременности. Базовый размер пособия установлен ст. 10 Федерального закона № 81[33]. В 2017 году сумма пособия, с учетом индексации, составляет 613,14 руб. Его выплачивают на основании соответствующей справки, которую выдает женская консультация или другое медицинское учреждение, где женщина встала на учет .
Выплата носит разовый характер. Право на получение пособия сохраняется с момента постановки на учет и в течение 6 месяцев со дня окончания отпуска по беременности и родам.
На основании пункта 2 ст. 5 Закона об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством пособие по временной нетрудоспособности выплачивается в случае необходимости осуществления ухода за больным членом семьи.
Выплата пособия за заболевшим ребенком имеет ряд особенностей, в отличии от пособия по временной нетрудоспособности, когда болеет сам сотрудник. Но в общем порядок расчета одинаков .
Пособие по временной нетрудоспособности полагается тем лицам, которые работают по трудовым договорам, являются государственными гражданскими или муниципальными служащими, а также индивидуальным предпринимателям, адвокатам и др. лицам, которые добровольно вступили в отношения по социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и уплачивают страховые взносы в ФСС.
2.3 Государственная социальная помощь малоимущим семьям, имеющим детей
Российское законодательство предусматривает предоставление помощи семьям, которые по разным причинам находятся в сложном материальном положении. Такая помощь предполагает предоставление льгот и выплату пособий многодетным семьям, одиноким матерям и отцам, семьям, в которых воспитываются дети-инвалиды. Кроме того, на государственную поддержку может претендовать любая семья, если она является малоимущей.
Малоимущей считается семья, среднедушевой доход которой ниже прожиточного минимума, установленного в соответствующем регионе. Обязательным условием является тот факт, что в сложное материальное положение такая семья попала по независящим от нее обстоятельствам. Таким образом, из категории малоимущих автоматически исключаются семьи, в которых трудоспособные родители не работают из-за злоупотребления алкоголем, не пытаются найти работу и т.п.
Вопрос о том, кого именно считать семьей, остается неопределенным, так как четкого понятия семьи в законодательстве нет. Из положений Семейного кодекса РФ можно сделать однозначный вывод, что к членам семьи относятся супруги, родители и дети, а также усыновители и усыновленные. Таким образом, один родитель, воспитывающий ребенка, или бездетная супружеская пара также считаются семьей и могут претендовать на социальную помощь от государства. Также суды признают семьей бабушек, дедушек и внуков, пасынков (падчериц) и отчимов, мачех, опекунов (попечителей) и подопечных[34]. Аналогичные выводы следуют из Закона о порядке расчета доходов семьи, в котором дополнительно подчеркивается, что указанные лица должны проживать совместно и вести общее хозяйство. Таким образом, даже если брак официально зарегистрирован, но супруги живут раздельно и не ведут совместное хозяйство, они не могут считаться малоимущей семьей. В то же время лица, проживающие совместно, но не зарегистрировавшие брак, не считаются семьей, а значит, не имеют права на господдержку.
Таким образом, для получения права на помощь от государства необходимо соответствовать сразу нескольким критериям, одним из которых является уровень дохода семьи.
Чтобы определить, является ли семья малоимущей, нужно сравнить среднедушевой доход этой семьи (далее — доход семьи) и установленный в регионе прожиточный минимум. Уровень прожиточного минимума устанавливается в каждом регионе несколько раз в год.
Для расчета дохода семьи необходимо определить сумму всех денежных и натуральных доходов членов семьи за три месяца, предшествующие обращению за социальной помощью.
Правительством РФ утвержден перечень видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода. Учитывается не только заработная плата членов семьи, но и социальные выплаты, пособия, доходы от имущества (например, от сдачи внаем квартиры), авторские вознаграждения, доходы по акциям и т.д.
Полученную сумму нужно вначале разделить на три (количество расчетных месяцев), а затем на количество членов семьи. Например, если общая сумма доходов семьи из двух человек за три месяца составляет 9000 руб., то среднедушевой доход такой семьи будет 1500 руб. (9000 / 3 месяца / 2 человека).
Если полученный результат ниже уровня прожиточного минимума по региону, то семья считается малоимущей.
Социальная помощь может выражаться в денежных выплатах (социальные пособия, субсидии и др.) или в натуральной помощи (топливо, продукты питания, одежда, обувь, медикаменты и др.).
Кроме того, для малоимущих семей предусмотрено право на получение повышенных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, некоторые налоговые льготы, право на бесплатную юридическую помощь.
Следует отметить, что малоимущие семьи не утрачивают прав, присущих всем семьям с детьми. Поэтому они могут рассчитывать на получение единовременных выплат и ежемесячных пособий, связанных с беременностью, рождением и воспитанием детей, средств материнского капитала, а также компенсаций на оплату детских садов.
Малоимущие семьи могут получать материальную поддержку как на федеральном, так и на региональном уровне. Региональные меры социальной помощи разнообразны и различаются в зависимости от субъекта РФ, в котором проживает семья. Например, в Москве размеры пособий и единовременных выплат утверждаются каждый год. Поскольку региональные меры социальной помощи касаются только семей, проживающих в соответствующем субъекте РФ, целесообразно рассмотреть подробнее меры господдержки малоимущих семей, оказываемые на федеральном уровне.
Жилищный кодекс РФ[35] устанавливает право некоторых категорий граждан на получение помощи государства по оплате жилого помещения и коммунальных услуг (далее — жилищные субсидии). Это касается и собственников, и нанимателей жилья. Сегодня максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья составляет 22 процента от дохода семьи. Но для малоимущей семьи часть семейного бюджета, предназначенная для оплаты жилья, должна быть уменьшена. Для этого применяются специальные коэффициенты и формулы расчета. В результате выясняется, каков объем субсидии, предоставляемой такой семье. Жилищная субсидия предоставляется сроком на 6 месяцев.
Закон о бесплатной юридической помощи, вступивший в силу в январе 2012 г., предоставляет малоимущим семьям право получать бесплатную помощь профессиональных юристов. Такие семьи могут не только получить устную или письменную консультацию, но и рассчитывать на представление их интересов в суде или других госорганах.
Дети из малоимущих семей получают льготы при поступлении в высшие учебные заведения. Они имеют право быть принятыми вне конкурса в государственные и муниципальные вузы.
Помимо описанных общих правил существуют специальные нормы, обеспечивающие господдержку особым категориям малоимущих семей — вынужденным переселенцам и беженцам.
Право на некоторые виды государственной поддержки малоимущим семьям следует оформлять в других уполномоченных органах, причем могут потребоваться дополнительные документы. Например, для получения субсидии на оплату жилья нужно обращаться в орган исполнительной власти субъекта РФ и представить в числе прочего документы, подтверждающие отсутствие задолженности по квартплате. Для получения бесплатной юридической помощи, а также льгот, предусмотренных законодательством об образовании и Налоговым кодексом РФ, следует обратиться в соответствующие организации или органы госвласти, представив документы, подтверждающие статус малоимущей семьи [36]
В условиях формирования и развития института современной социальной защиты населения серьезной проблемой стала громоздкая, затратная и недостаточно эффективная система мер государственной социальной помощи в виде различных пособий, единовременных выплат, предоставляемых на основании федеральных и региональных социальных программ семьям и гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации.
Противоречие изначально заложено в социальном законодательстве, определившем систему государственной социальной помощи и передачу этих полномочий на уровень субъектов РФ.
Нормы Федерального закона «О государственной социальной помощи» прописывают социальную помощь как «предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в настоящем Федеральном законе, социальных пособий, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров. Государственная социальная помощь оказывается в целях: поддержания уровня жизни малоимущих семей, а также малоимущих одиноко проживающих граждан, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации». Однако следует отметить, что в данном Законе при определении степени нуждаемости в социальной помощи не берется за основу такая, например, важная категория, как «трудная жизненная ситуация».
Так, Ю.В. Васильева отмечает, что понятие трудной жизненной ситуации является оценочным, что серьезно затрудняет правоприменительную практику, поскольку требует конкретизации данной нормы с учетом обстоятельств дела. Это может повлечь злоупотребления со стороны органов социального развития, так как в условиях дефицита финансовых ресурсов нет гарантий того, что эта оценка не окажется субъективной .
Многие авторы отмечают, что нормативно-правовое обеспечение системы социальной помощи как одного из видов социальной защиты населения проводится бессистемно и противоречиво, не соответствует тенденциям развития российской и международной нормативной практики .
В условиях социальной дезадаптации общества и сужения возможностей самообеспечения активных социальных субъектов в региональном законодательстве значительную долю составили нормы, направленные на социальную защиту несамодостаточных слоев населения (пенсионеры, инвалиды, семьи с детьми). Нормативные документы были построены по единому образцу, они фиксировали право жителей регионов на получение разовой или постоянной помощи в случае, если совокупный душевой доход семьи ниже установленного на территории прожиточного минимума. Отмечалось, что получателями помощи являются лица, ставшие малообеспеченными по независящим от них обстоятельствам. В ряде законов ограничивается круг получателей помощи.
Во многом новые федеральные законы носили декларативный характер, отсылали к тем нормативным актам, которые еще не приняты, и, как следствие, не имели прямого действия. В конечном итоге такая практика снижала уровень социальной защищенности граждан.
Появилась потребность в новом механизме государственного правового регулирования в сфере социальной помощи населению, который позволил бы обеспечить баланс между федеральным и региональным законодательством. При этом важно активнее задействовать все уровни (федеральный, региональный), определить по каждому из них задачи, полномочия, механизмы реализации, источники финансирования.
2.4 Социальное обслуживание семей с детьми в системе государственных социальных служб
Система социального обслуживания семей с детьми служит профилактике детского и семейного неблагополучия, что, несомненно, должно быть востребовано в условиях роста социального сиротства, причиной которого чаще является не гибель родителей, а лишение детей родительского попечения в силу нежелания или невозможности родителей исполнять свои обязанности.
В то же время можно констатировать, что система профилактики социального сиротства в России пока развита недостаточно. Основной мерой защиты государством детей, права которых нарушаются родителями, является отобрание ребенка, а впоследствии ограничение или лишение родителей родительских прав. В результате чего проводимая социальная политика оказывается направленной не на профилактику, а на умножение социального сиротства, что является грубым нарушением права ребенка жить и воспитываться в семье, гарантированного международными актами. Реакцией на сложившуюся практику стало предложение о введении запрета на изъятие детей из семей без предварительного проведения социально-реабилитационной работы, сформулированное в Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 — 2017 годы, утвержденной Указом Президента Российской Федерации № 761[37], что актуализирует поиск форм социальной работы с семьей, выступающих средством ранней профилактики семейного и детского неблагополучия.
Для обозначения индивидуальной формы социального обслуживания семьи законодатель использует термины «социальное сопровождение», «социальный патронаж», «социальный патронат», которые нередко применяются как синонимы.
Несмотря на то, что термины «патронаж» и «патронат» имеют общее происхождение и производны от лат. «patronatus» — «покровительство», в современном российском законодательстве патронаж упоминается в ГК РФ как форма помощи дееспособным совершеннолетним гражданам в осуществлении принадлежащих им прав, а термин «патронат» обозначает одну из форм семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
Понятие социального патронажа содержится в ГОСТ Р 52495-2005[38] , где социальный патронаж определяется как систематическое наблюдение за клиентами для своевременного выявления степени их социальной дезадаптации, могущей усугубить трудную жизненную ситуацию, и оказания им при необходимости социально-правовой и иной помощи. Закон г. Москвы. № 60[39] устанавливает, что социальный патронаж — форма оказания услуг, которые предоставляются на длительной основе семьям с детьми и несовершеннолетним, попавшим в трудную жизненную ситуацию и не обладающим способностью или утратившим возможность самостоятельно ее преодолеть, на срок, необходимый для преодоления данной ситуации.
Если социальное сопровождение и социальный патронаж урегулированы законодательством о социальном обеспечении, то нормы о социальном патронате содержатся в семейном законодательстве. Неразвитость федерального законодательства о социальном обслуживании семей с детьми, передача полномочий по социальному обслуживанию на уровень регионов, а также пограничность отношений по социальному обслуживанию семей с детьми с семейными правоотношениями спровоцировали возникновение и дальнейшую эволюцию норм о социальном патронате в недрах регионального семейного законодательства.
Сопоставление положений регионального законодательства позволяет сделать вывод, что именно социальный патронат получил наибольшее распространение в законодательстве субъектов РФ. В то же время социальный патронат применяется далеко не во всех регионах Российской Федерации и даже в тех субъектах РФ, где приняты специальные законы о патронате, нередко отсутствуют нормы о социальном патронате либо введено понятие социального патроната, но отсутствует механизм его осуществления.
При определенном сходстве социального патроната с социальным сопровождением его особенностью является оформление договором (двух-, трех- или четырехсторонним), но эта характерная черта обусловлена генезисом правовых норм. Развитие социального патроната в недрах такого института семейного права, как патронатное воспитание, предполагающего оформление возмездных отношений договором между органами опеки и попечительства и патронатным воспитателем, по аналогии привело к распространению на социальный патронат договорных механизмов регулирования общественных отношений. Хотя специалисты в области семейного права считают, что внедрение возмездности и договорности в институт патронирования приводит к игнорированию специфики семейных отношений в правовом регулировании. Обратим внимание на то, что социальный и постинтернатный патронат принципиально отличаются от патронатного воспитания (патроната): они не являются формой устройства ребенка в семью, их сущностной характеристикой является оказание комплекса социальных услуг семье или ребенку. Даже использование договора не меняет содержания этих отношений, они имеют социально-обеспечительную природу.
Проблема определения отраслевой принадлежности отношений по социальному обслуживанию, возникающих из договора, имеет дискуссионный характер. Некоторые цивилисты предлагают рассматривать социальное обслуживание как деятельность, требующую договорного режима оказания социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых и других услуг лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации, вне зависимости от условий ее оказания и оплаты. А.В. Барков полагает, что в настоящее время в сфере социального обслуживания населения становится реальностью идея совмещения таких ценностей, как социальная справедливость и индивидуальная свобода, в частности благодаря востребованию договора как института гражданского права, и ставит вопрос о перераспределении сферы правового регулирования между правом социального обеспечения и гражданским правом [30, 8]. Исследователь настаивает на признании института социального обслуживания институтом частного права, обладающим некоторой спецификой, обусловленной пограничной близостью с правом социального обеспечения, требующим преимущественно дозволительного режима правового регулирования.
Полагаем, данный подход не учитывает общие тенденции развития современного российского права в целом и права социального обеспечения в частности. Ведь одной из тенденций развития российского права в условиях глобализации является активное вторжение публичного права в сферу частного права в целях построения социального государства. Этот процесс ведет к отходу от классических принципов договорного права: к ограничению свободы договоров, равенства сторон в договоре, к стандартизации их содержания. Таким образом, в русле тенденций развития российского права имеются достаточные основания предположить, что пограничный институт социального обслуживания будет развиваться как институт «материнской отрасли», что в полной мере соответствует его целевому предназначению — обеспечению социальной защиты граждан при наступлении социальных рисков.
Представляется, что при проведении научных исследований комплексных правовых институтов необходимо четко определить конечную цель предлагаемых преобразований. Полагаем, что цель в данном случае состоит не в «перетягивании одеяла» правового регулирования общественных отношений между различными отраслями права, а в максимальной гарантированности прав человека, в данном случае права на социальное обслуживание как компонента права на социальное обеспечение человека. Обоснование коммерциализации социальных услуг ведет к снижению социальных гарантий права на социальное обеспечение, позволяет государству уйти от ответственности за социальное благополучие граждан, что недопустимо.
Ю.В. Васильева отмечает, что причины спора об отраслевой принадлежности связаны не только с фактом наличия договорного регулирования, но и с возмездным характером отношений сторон договора[40]. Федеральный закон № 195[41] допускает предоставление социальных услуг как бесплатно, так и за плату, при этом платные социальные услуги предоставляются на основании договора. Статья 16 указанного Закона устанавливает, что для несовершеннолетних детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, социальное обслуживание является бесплатным и оказывается в государственной системе социальных служб в объемах, определенных государственными стандартами социального обслуживания. Следовательно, отношения по социальному обслуживанию ребенка в трудной жизненной ситуации не требуют договорного регулирования.
Обобщая опыт правового регулирования, можно сделать вывод о том, что и социальный патронат, и социальный патронаж, и социальное сопровождение представляют собой индивидуальную форму социального обслуживания семьи. По сути, за разнообразной терминологией, используемой законодателями, скрывается социальная услуга, а точнее их комплекс, подобранный в соответствии с индивидуальными потребностями семьи — получателя услуги. Социальная услуга обладает специфическими чертами, общими для общественных отношений, составляющих предмет права социального обеспечения. Р.Н. Жаворонков выделил сущностные признаки социальной услуги[42], с учетом которых представляется необходимым обосновать принадлежность отношений по социальному патронату к праву социального обеспечения.
Предоставление семье материальных благ в виде услуг достигается путем перераспределения валового внутреннего продукта с целью преодоления ситуации, нарушающей жизнедеятельность граждан, преодолеть которую самостоятельно они не могут. Социальный патронат предоставляется при наступлении социального риска — трудной жизненной ситуации. Правоотношения возникают между государственным органом и физическими лицами — родителями (законными представителями) ребенка. Объектом этих правоотношений является материальное благо в виде комплекса социально-бытовых, психолого-педагогических, социально-правовых и других услуг, адресованных семье. Объем и порядок предоставления социальных услуг, которые финансируются из бюджетных средств, законодательно закреплен. Наличие в правоотношениях социального патроната сущностных признаков отношений, составляющих предмет права социального обеспечения, позволяет сделать вывод о принадлежности этой группы отношений к праву социального обеспечения.
В то же время в русле изменений, происходящих в законодательстве, дальнейшее существование и распространение социального патроната поставлено под угрозу. О.Ю. Косова отмечает, что в связи с введением в действие Федерального закона. № 48[43] и корректировкой Семейного кодекса РФ в регулировании патроната произошли серьезные изменения: для субъектов РФ возможности правового регулирования в области устройства детей ограничены — теперь они вправе вводить на региональном уровне именно патронатную семью, это означает, что социальный, постинтернатный и гостевой патронат, которые устанавливались во многих субъектах РФ в качестве разновидностей патронатного воспитания, должны исключаться из системы патроната[44]. Этот факт повышает актуальность поиска «новой прописки» норм о социальном патронате. С учетом приведенной аргументации считаем необходимым урегулировать институт социального патроната в законодательстве о социальном обслуживании, что повысит эффективность этой формы социального обслуживания, в частности, за счет изменения требований к лицу, оказывающему социальные услуги. Тот факт, что социальную услугу по сопровождению семьи оказывает не социальный работник, а патронатный воспитатель, может негативно сказаться на эффективности социального обслуживания. По отношению к лицам, осуществляющим патронат, региональный законодатель устанавливает такие же требования, как к опекунам (попечителям), несмотря на иную, нежели у опекуна, функцию, которую им предстоит выполнять. При этом ни в одном регионе не предъявляются требования к профессионализму патронатного воспитателя, хотя без профессиональных навыков, руководствуясь только интуицией, вряд ли возможно вывести семью из кризисной ситуации .
Однако есть опасения, что развитие законодательства пойдет по иному сценарию. В 2012 г. в Государственную Думу Правительством РФ был внесен законопроект № 42197-6[45]. Этот законопроект определяет социальный патронат как форму осуществляемой органами опеки и попечительства индивидуальной профилактической работы, направленной на предотвращение утраты родительского попечения путем оказания семье, находящейся в социально опасном положении, социально-педагогической, медико-психологической помощи, помощи в воспитании, развитии, реализации и защите прав несовершеннолетнего. Несмотря на очевидный прогресс — отказ от договорного регулирования и перенос регулирования отношений по социальному патронату с регионального на федеральный уровень, ценный опыт предшествующего регионального нормотворчества оказался неучтенным. Настораживает и то, что интерпретация социального патроната, предложенная Правительством РФ, не позволит решить проблемы формирования полноценной системы социальных услуг семье в целях профилактики социального сиротства.
Главная роль в механизме социального патроната отводится органам опеки и попечительства за счет существенного расширения их полномочий. Предполагается, что органы опеки и попечительства будут проводить обследование условий жизни, воспитания и развития ребенка; издавать акты об установлении социального патроната; совместно с образовательными, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, составлять план организации социального патроната и утверждать его; во время осуществления социального патроната смогут предъявить иск о лишении или об ограничении родительских прав. Не умаляя роли органов опеки и попечительства, осуществляющих функцию защиты прав и интересов ребенка в семейно-правовой сфере, считаем, что в отношениях по социальному патронату решение судьбоносных вопросов необходимо делегировать межведомственной комиссии, что позволит основывать решения на объективной информации, полученной из различных источников. Такая модель позволит обеспечить одновременно должный контроль, предупреждающий злоупотребления, и баланс интересов всех участников отношений, который достигается за счет совместного планирования мер по развитию и воспитанию ребенка. В противном случае есть опасность, что социальный патронат превратится в механизм вторжения в семью и отобрания детей.
Законопроект предусматривает введение социального патроната в отношении семьи, находящейся в социально опасном положении. Несомненным преимуществом социального патроната является индивидуальный подход к решению проблем семьи. Социальный патронат служит профилактике социального сиротства, предотвращает оставление детей без родительского попечения, предусматривает оказание необходимых семье социальных услуг, создает необходимые условия для дальнейшей адаптации, социализации и развития ребенка. Учитывая, что цель социального патроната — защита прав и интересов детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, и реализация их права жить и воспитываться в семье, чего настоятельно требуют нормы международного права, считаем необходимым с учетом имеющегося опыта регионов урегулировать институт социального патроната в федеральном законодательстве о социальном обслуживании, что позволит в кратчайшие сроки внедрить этот механизм социального обслуживания семьи на всей территории Российской Федерации, а во избежание дальнейшей терминологической путаницы применять для обозначения этой формы социального обслуживания семьи термин «социальное сопровождение».
Таким образом, в качестве видов социального обеспечения, предоставляемых семьям с детьми, следует назвать пенсии по случаю потери кормильца, пособия и выплаты, полагающиеся семье в связи с рождением и воспитанием ребенка, социальную помощь малоимущим семьям, предоставляемую в виде денежных выплатах (социальные пособия, субсидии и др.) или в натуральной помощи, а также социальное обслуживание.
Все этим меры призваны поддержать семью, минимизировать отрицательные финансовые последствия появления в семье ещё одного иждивенца, а также стимулировать семьи к рождению детей.