Правовые основы и основные принципы деятельности муниципалитетов в Российской Федерации

Вид работы: Дипломная работа

Тема: Правовые основы и основные принципы деятельности муниципалитетов в Российской Федерации

ВУЗ: ЧОУ ВО Открытый институт – высшая профессиональная школа

Введение

Каждый орган или должностное лицо муниципального образования обладает конституционно значимыми полномочиями по решению вопросов местного значения, юридический смысл которых существенным образом отличается от реализации ими отдельных государственных полномочий.

В зависимости от выбранной модели устава муниципального образования возможны различные комбинации соотношения компетенции, механизмов избрания и прекращения полномочий, процедур деятельности глав муниципальных образований.

Данная область общественных отношений развивается наиболее динамично, что объясняет необходимость активного совершенствования теории, законодательства и правоприменительной практики. Указанными факторами предопределяется актуальность темы научного исследования, выбранной для анализа и адекватной научной оценки.

Актуальность темы исследования. Современный этап развития правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации происходит в весьма сложных и противоречивых условиях. С одной стороны, местное самоуправление на конституционном уровне определено в качестве самостоятельного элемента в структуре власти публичного характера, организационно обособленного от органов государства. Юридически это нашло свое выражение, в частности, в категории «вопросы местного значения».  С другой, – в правовой науке и практике продолжается активная дискуссия о допустимости термина «вопросы местного значения» и его содержательном наполнении. Применительно к государственной власти более применимы такие категории, как «предметы ведения», «компетенция», «полномочия», «функции», в то время как на местном уровне используется конструкция «предметов ведения муниципальных образований», включающая в себя вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которыми наделяются соответствующие органы муниципальных образований.

Основная проблема исследования в данной работе состоит в  постоянно возрастающем массиве законодательных новаций, что требует от муниципальных специалистов специальной юридической и экономической подготовки, которой большинство муниципальных служащих не обладают. Постоянно возрастающий контрольный фактор усугубляет ситуацию: бесчисленные проверки съедают массу рабочего времени у работников муниципалитетов.

Целью данной работы является исследование правовых основ и основных принципов деятельности муниципалитетов в Российской Федерации.

Исходя из поставленной цели в работе решены следующие задачи:

1 – изучение понятия, формы и видов муниципальной власти;

2 – исследование  состава правовой базы деятельности муниципалитетов в РФ;

3 – изучение нормативного порядка распределения полномочий между уровнями власти;

4 – анализ  организационной структуры муниципалитета внутригородского МО  Академическое г. Москва;

5 — анализ правовой базы деятельности муниципалитета внутригородского МО Академическое г. Москва;

6 — разработка направлений совершенствования нормативно-правовой базы деятельности муниципалитета внутригородского МО Академическое г. Москва.

Гипотеза исследования: предполагается, что исследование правовых основ деятельности муниципалитета позволит разработать направления по совершенствованию законодательной базы в направлении разграничения полномочий структурных элементов муниципалитетов.

Объектом исследования в работе выступает муниципалитет внутригородского муниципального образования Академическое г. Москва.

Предметом исследования в работе выступают правовые основы и принципы деятельности муниципалитетов в РФ.

Степень научной разработанности. Несмотря на значительный интерес к проблематике местного самоуправления в современной России, возросший после принятия Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и многочисленных поправок к данному нормативному правовому акту, теоретико-методологические и практически-прикладные аспекты правового регулирования деятельности глав муниципальных образований в механизме решения вопросов местного значения исследованы весьма фрагментарным образом.

Правовые основы местного самоуправления изучались в трудах С.А. Авакьяна, К.В. Арановского, Н.С. Бондаря, М.В. Глигич-Золотаревой, В.В. Гошуляка, И.Г. Дудко, В.Г. Ермакова, Т.В. Заметиной, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, В.В. Комаровой, И.А. Конюховой (Умновой), А.Н. Костюкова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, А.А. Ливеровского, С.В. Нарутто, В.В. Пылина, Ю.Н. Старилова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева и др. Категории «вопросы местного значения», «предметы ведения муниципальных образований», «отдельные государственные полномочия» освещались в исследованиях Л.В. Андриченко, Л.П. Волковой, К.Б. Гаджиевой, А.С. Демаковой, М.Ю. Дитятковского, А.Е. Закондырина, А.С. Коршуновой, С.П. Кузнецова, С.В. Макаркина, С.С. Непомнящих, Г.Ф. Скрипкина, Н.С. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, Ю.Н. Турова, Т.Я. Хабриевой, В.О. Хорганова, В.Е. Чиркина, Е.С. Шугриной, И.В. Юрьевой и др.

Практическая значимость и апробация результатов исследования. Положения и рекомендации исследования могут быть использованы при создании концепции муниципальной службы в Российской Федерации, в разработке и совершенствовании нормативных актов, регламентирующих вопросы муниципальной службы в различных субъектах Федерации, в ходе преподавания курса муниципального права, спецкурсах по проблемам муниципальной службы, практике органов местного самоуправления различных уровней.

Понятие, формы и виды муниципалитета

Муниципалитет — самоуправляемая государственная административно-территориальная единица с чётко определённой территорией и проживающим на этой территории населением (обычно группа населённых пунктов, город, посёлок или деревня).

Выборный орган ряда зарубежных стран.

Фактически в разных странах мира муниципалитетами называют два типа административных единиц:

Городские муниципалитеты — административные единицы, включающие в основном территорию (обычно крупного) города и сосуществующие с административными единицами того же уровня, включающими преимущественно сельские районы. В таком случае органами управления обычно являются мэр и городской совет (или муниципальный совет).

В современных условиях развития российского общества городской муниципалитет имеет особое значение в процессе становления и развития социального государства и гражданского общества. Городской муниципалитет позволяет распределить многие функции государственной власти на местном уровне, а также перенести принятие решений по многим вопросам местной жизни в территориальные сообщества, тем самым, стимулируя активность граждан и обеспечивая их постоянное и заинтересованное участие в решении местных проблем.

Опираясь на идеи классиков современной социологии К. Маркса, М. Вебера, Э. Дюркгейма, Ф. Тенниса автор приходит к выводу о том, что город – это не только поселение, но и носитель культуры, ценностей, традиций и сущностных особенностей организации жизнедеятельности современного общества. Города предполагают разнообразие потенциалов, человеческих ресурсов и знаний. В них концентрируются и наиболее четко проявляются многие проблемы качества жизни населения и развития экономики. В городе, как особой системе расселения, сформирована специфическая среда для удовлетворения большей части многообразных и, в значительной степени, индивидуальных потребностей людей. Многообразие этих потребностей превращает город, который, представляет собой социальный механизм для удовлетворения нужд людей, в сложную многоуровневую социально-экономическую территориальную систему, в пределах которой протекают многочисленные взаимосвязанные процессы внешнего и внутреннего обеспечения жизнедеятельности населения.

Назначение городского муниципалитета состоит в  обеспечении устойчивого и сбалансированного функционирования города в единстве всех его составляющих, обеспечивающих повышение уровня и качества жизни населения за счет создания, с одной стороны, благоприятных условий для жизнедеятельности людей, и с другой – благоприятных предпосылок для эффективного развития экономических (хозяйствующих) субъектов и размещения новых. Эта цель достигается слаженным функционированием подсистем города.

Городской муниципалитет, будучи формой организации местного самоуправления, состоит из следующих элементов: города, как территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление; выборных органов местного самоуправления, действующих на территории города; муниципальной собственности и бюджета, а так же зарегистрированного устава местного самоуправления.

В некоторых странах муниципалитет является единой административной единицей определённого уровня (обычно 2-го или 3-го), независимо от наличия и количества в них городов. Во многих из таких стран муниципалитет — наименьшая административная единица, управляемая выборными органами. В таком случае понятие муниципалитет является синонимом понятий община, коммуна и волость и используется в русском языке, лишь если в оригинальном языке используется аналогичное слово. При этом следует иметь в виду, что в некоторых языках соответствующее слово (например, англ. municipality) является основным словом для передачи административных единиц местного уровня и, в частности, для перевода слов «коммуна» и «община».

В России применяется термин муниципальное образование, что используется как общее слово для тех административных единиц, отличных от субъектов федерации (то есть 2-го или 3-го уровней), в которых существует самоуправление. В некоторых случаях (например, в Ярославле), муниципалитетом называется городской парламент.

Местное, или муниципальное, самоуправление – это такая система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны.

Принципы местного самоуправления:

1) участие граждан в управлении общественными делами самым непосредственным образом может быть реализовано именно на местном уровне;

2) органы местного самоуправления автономны по вопросам их компетенции, и по этим вопросам центральные органы не вправе давать указания, как органам самоуправления следует решить тот или иной вопрос (например, сколько средств отвести в местном бюджете на цели образования, возвести ли мост через ручеек или построить сельский клуб и т. д.).

Территория государства (в федерациях – территория субъектов федерации) делится на административно-территориальные единицы (такого деления нет в Арубе, Бахрейне, Мальте, Науру, Тувалу и др.). Бывает двухзвенное деление: области (губернии, округа, провинции) – общины (муниципии, коммуны); трехзвенное: области – районы – общины; четырехзвенное: регионы – области – районы – общины.

Системы осуществления публичной власти на местах:

1)  англосаксонская система – для решения местных вопросов в административно-территориальных единицах (графствах в Англии и Уэльсе, областях и округах в Шотландии и др.) жителями избирается совет (правление), обычно на 2–4 года. Он состоит из 3–7 членов, в крупнейших городах – из 35–50 человек. Наряду с советом (правлением) население непосредственно избирает некоторых должностных лиц – шерифа (в США это в основном начальник полиции), атторнея, являющегося представителем данной административно-территориальной единицы в суде (он избирается только в крупных единицах – графствах), казначея и др.;

2)  романо-германская (континентальная) система – присуща Франции, Италии, Польше, Болгарии. Строится на основе сочетания выборности и назначаемости местных органов;

3)  иберийская система – существует в Бразилии, во многих испаноговорящих государствах Латинской Америки, хотя в самой Испании ее теперь нет. Население административно-территориальных единиц (в том числе общин, муниципий) избирает совет и главное должностное лицо данной административной единицы (алькальда, регидора, префекта, мэра); иногда избирается коллегия должностных лиц. Он обладает правом контроля за деятельностью совета, т. е. сосредоточивает в своих руках основные рычаги местного руководства и обладает большой властью;

4)  система советов в странах тоталитарного социализма. Совет считается органом государственной власти и избирает другой государственный орган – исполнительный комитет – коллегиальный орган государственного управления в данной административно-территориальной единице. Члены исполкома являются руководителями отделов и управлений и при помощи подчиненных им государственных служащих управляют отдельными сферами местной жизни (образованием, здравоохранением, торговлей, местной промышленностью и т. д.).

Порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления включают: выборные муниципальные советы или комиссии и образуемые ими исполнительные органы.

Кандидаты в муниципальные органы выдвигаются чаще всего путем подачи петиции с подписями установленного законом числа жителей данного избирательного округа, обладающих полным объемом избирательных прав. Кандидаты могут баллотироваться по партийным спискам или выступать как независимые кандидаты. Выборы осуществляются как по одномандатным, так и по многомандатным округам. Для определения результатов голосования используются как пропорциональная, так и мажоритарная избирательные системы. На выборах в муниципальные органы запрещено введение императивного мандата. Депутаты муниципальных органов не связаны никакими наказами избирателей и не обязаны отчитываться перед избравшими их гражданами.

Муниципальные советы избираются на различные сроки. Численный состав органов местного самоуправления различен. В муниципальные советы столиц государств, как правило, избирается более 100 советников. Срок полномочий депутатского корпуса органов местного самоуправления различен.

Законодательством ряда стран предусмотрены особые требования к лицам, намеревающимся занять должности в органах местного самоуправления: годность к военной службе, обязательное проживание или место работы в пределах территории органа местного самоуправления, уплата местных налогов и т. д.

По структуре органы местного самоуправления, как правило, однопалатные. Двухпалатное построение редко (муниципальный совет Нью-Йорка).

Компетенция органов местного самоуправления (фактически они обладают полномочиями решать только местные дела):

1) руководство и развитие коммунального хозяйства, охрана окружающей среды, планирование размещения и строительства населенных пунктов, общий надзор за градостроительством, развитие системы местного транспорта и установление порядка регулирования его движения, местное дорожное строительство, канализация, водо– и газоснабжение, энергообеспечение, очистка улиц, борьба с загрязнением водоемов и т. д.;

2) в социальной сфере – меры по оказанию социальной помощи малоимущим за счет муниципальных доходов. Они включают в себя строительство и содержание домов для престарелых, ночлежек, больниц, родильных домов и т. д.;

3) управляют муниципальной собственностью;

4) осуществляют деятельность в сфере местного хозяйства (осуществляют выдачу разрешений на право открытия магазинов, предприятий и т. д.);

5) в области охраны общественного порядка, защиты прав и свобод граждан включают в себя установление правил поведения в общественных местах, выдачу разрешений или наложение запрета на проведение митингов и т. д.;

6) в бюджетно-финансовой сфере (имеют право в рамках экономической политики государства на собственные достаточные ресурсы);

7) имеют право устанавливать свои собственные налоги на недвижимость, доходы с капитала, строительство, рекламную деятельность, на владельцев собак и т. д.

Состав правовой базы деятельности муниципалитетов в РФ

Все отношения, возникающие в процессе организации и действие местных органов управления, регулируются муниципальным правом. Понятие муниципального права Российской Федерации характеризует вполне самостоятельное правовое образование в системе права, хотя и не относиться к числу его основных отраслей. Поэтому муниципальное право можно определить как право местного самоуправления.

В частности к муниципальному праву относится:

— выбор населением организационных форм самоуправления, его структуры, формирования соответствующих органов;

— управление муниципальной собственностью, хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета;

— осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательными и правовыми актами федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации;

— реализация органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных расходов, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.

Началом становления местного самоуправления в Российской Федерации считается принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, признавшей местное самоуправление одной из основ конституционного строя и установившей принципиальные положения о местном самоуправлении, соответствующие сложившимся общемировым традициям и Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Россией в 1999 г.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Государством гарантируется организационная обособленность органов муниципальной власти, признается и защищается муниципальная собственность. Участие граждан в осуществлении местного самоуправления гарантируется конституционными правами избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, обжаловать в суде решения и действия органов местного самоуправления, самостоятельно решать вопросы местного значения, самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

В Конституции Российской Федерации перечислены важнейшие вопросы местного значения:

1 — управление муниципальной собственностью;

2 — формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов;

3 — установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Положения Конституции Российской Федерации, определяющие основные принципы осуществления местного самоуправления, явились результатом осмысления отечественного опыта организации местной власти с учетом сформулированных в Европейской Хартии местного самоуправления принципов законности, децентрализации управления, самоорганизации граждан, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовывать, при максимальном приближении к потребителям услуг.

В развитие конституционных норм, заложивших правовую основу для самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения, а также для реализации коллективных интересов граждан, связанных с местом их проживания, были приняты федеральные законы по основным вопросам организации и деятельности местного самоуправления:

• «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
• «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»;
• «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»;
• «Об обеспечении гарантий конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления»;
• «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Также были внесены соответствующие изменения и дополнения в существующие законы, затрагивающие вопросы компетенции местного самоуправления («О милиции», «О пожарной безопасности», «О Государственной границе», «Об особенностях организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях»).

Основополагающие федеральные кодексы и законы (Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации и др.), содержат значительное количество норм муниципального права. В настоящее время общее количество федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы муниципального права, превышает 1300, в их числе 150 федеральных законов.

Так как по действующему законодательству значительная часть правового регулирования местного самоуправления должна осуществляться на региональном и муниципальном уровне власти, в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях идет активный процесс формирования нормативной правовой базы местного самоуправления.

Основные региональные законы, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления, действуют на территории практически всей страны.

В большинстве субъектов Федерации приняты законы об организации местного самоуправления, о муниципальной службе, о регистрации уставов муниципальных образований. Вместе с тем, лишь в нескольких субъектах Федерации приняты законы о финансово-экономических основах местного самоуправления, об осуществлении прав граждан на участие в местном самоуправлении. Подавляющее большинство муниципальных образований имеет принятые и зарегистрированные уставы.

Приходится констатировать, что в сфере правового регулирования местного самоуправления все еще существует ряд нерешенных проблем. Отсутствует государственная концепция или стратегия, систематизирующая вопросы, которые должны быть законодательно урегулированы. Некоторые из уже существующих норм, касающихся организации и деятельности местного самоуправления и относящихся к различным отраслям права, несогласованы между собой. Выявлено значительное количество случаев, когда законодательными органами субъектов Российской Федерации либо не принимаются необходимые законы, либо принимаются с существенными нарушениями федерального законодательства.

Развитие местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, среди которых следует выделить финансово-экономические трудности, недостаточную развитость нормативно-право-вой базы в вопросах практического функционирования муниципальных образований, а также проблемы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Слабость законодательства в сфере местного самоуправления обусловлена рядом причин, среди которых главное — отсутствие целостной системы государственного территориального управления, отсутствие четкого разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, внутренняя несогласованность и несистемность федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении. Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации. В результате был принят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во многом расплывчатый характер. Кроме того, следует учитывать, что к моменту разработки и принятия закона отсутствовал необходимый опыт функционирования и взаимодействия основных институтов власти в новом федеративном государстве. Надежды федеральных законодателей на то, что в рамках сформулированных на федеральном уровне общих принципов субъекты Федерации своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти, не оправдались, так как региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы. В результате федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит лишь основы и некоторые общие принципы разграничения полномочий.

Для эффективной работы каждый из уровней власти должен иметь четкое представление о круге своих полномочий и соответствующих им обязанностях, ответственности за состояние дел в той или иной области. Тем самым обеспечивается разграничение полномочий между всеми уровнями территориального управления в государстве. Вместе с тем, жестко закреплять за органами местного самоуправления определенный фиксированный объем полномочий нецелесообразно. Муниципальные образования имеют существенные различия по экономическому потенциалу, инфраструктуре, кадрам, поэтому объем полномочий по решению вопросов местного значения, который могут взять на себя те или иные органы местного самоуправления, всегда будет различным. При определении компетенции каждого муниципального образования необходимо обязательно учитывать местные условия.

Прикрепленные файлы:

4931c0f5ea75d3b1