1 2
ОГЛАВЛЕНИЕ
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ ПРИНЦИПОВ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ..
1.1.Теоретические основы понятия «принципы организации и деятельности прокуратуры».
1.2.Система, классификация принципов организации и деятельности прокуратур
ГЛАВА 2. ГЕНЕЗИС ПОНЯТИЯ «ПРИНЦИП ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ» В ИСТОРИЧЕСКОМ И СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОМ АСПЕКТАХ..
2.1.Исторический анализ возникновения и развития принципов организации и деятельности прокуратуры в РФ..
2.2.Принципы организации и деятельности прокуратуры в зарубежных странах
2.3.Содержание законодательно закрепленных принципов организации и деятельности российской прокуратуры..
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ.
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы выпускной квалификационной работы. Проблемы деятельности органов государственной власти, которые обеспечивают верховенство закона, а также единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина приобретают все больший интерес на современном этапе развития общества и построения российского государства.
Организация и деятельность всех органов государства, в том числе и прокуратуры Российской Федерации, основываются на определенных идейных основах (принципах), которые отражают отличительные черты правового положения каждого из этих органов и дают возможность тем самым индивидуализировать и обособить положение любого из них. Непосредственно в их основании обусловливается зона ответственности прокуратуры, компетенция прокурорских сотрудников, формируется законодательство о прокуратуре и прокурорском надзоре. Вытекая из чего, принципы являются базовыми элементами построения российской прокуратуры и направления ее деятельности.
Действующий Закон о прокуратуре не идеален в части, содержащей принципы организации и деятельности прокуратуры: в теории и практической деятельности возникают некоторые проблемы, которые связаны с содержанием и сферой действия указанных принципов. В отличие от принципов прокуратуры советского периода, содержание и направленность принципов, закрепленных в действующем Законе о прокуратуре, состоят на новой социально-экономической и политической основе, поэтому остается множество незакрытых вопросов, затрагивающих их новое содержание и новое направление их действия.
Помимо этого, окончательно не определен законодательные статус указанных принципов. В настоящий период времени принципы организации и деятельности российской прокуратуры до сих пор не закреплены в Конституции Российской Федерации, в которой всего лишь одна 129 статья посвящена прокуратуре Российской Федерации и помещена в главу 7 «Судебная власть». Данная ситуация соответственно порождает проблематику разграничения принципов организации и деятельности российской прокуратуры с принципами судопроизводства.
Описанные условия говорят об актуальности выбранной темы выпускной квалификационной работы и обуславливают ее непосредственный выбор.
Степень научной разработанности темы. До настоящего времени принципы организации и деятельности российской прокуратуры не получили достаточной проработанности с точки зрения науки.
В дореволюционной России некоторые аспекты, касающиеся исследуемой темы, пытались рассматривать такие известные авторы, как Буцковский Н., Викторский С.И., Градовский А.Д., Гредингер Ф., Ключевский В. О., Колмаков Н. М., Кони А. Ф., Муравьев Н. В. и другие.
Существенный вклад в формирование теоретических начал сущности принципов права в целом и принципов организации и деятельности российской прокуратуры в частности внесли труды таких советских и современных российских ученых как Алексеев С. С. , Аргунов В. Н., Басков В. И., Бессарабов В. Г., Винокуров Ю. Е., Гурвич М. А., Ергашев Е. Р., Звирбуль В. К., Кириллова Н. П., Кожевников О. А., Козлов А. Ф., Коробейников Б. В., Крюков В. Ф., Ломовский В. Д., Рохлин В. И., Савенков А. Н., Скуратов Ю. А., Смирнов А. Ф., Сухарев А. Я., Туйков В. И., Шалумов М. С., Шершеневич Г. Ф., Яковлев В. Ф, Ярков В . В. и др.
Признавая важность вышеназванных трудов в исследовании темы выпускной квалификационной работы, невозможно заявлять о том, что принципы организации и деятельности российской прокуратуры приобрели в настоящее время необходимую научную разработку, как основные идейные начала, азы, на которых основывается вся организация и деятельность прокуратуры Российской Федерации.
Цель выпускной квалификационной работы заключается во всестороннем анализе принципов организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации и направлена на выявление теоретических и практических проблем их реализации.
Для достижения названной цели в научной работе поставлены и решаются следующие основные задачи:
— определить теоретические основы понятия «принципы организации и деятельности прокуратуры»;
— раскрыть систему и классификацию принципов организации и деятельности прокуратуры;
— провести исторический анализ принципов организации и деятельности прокуратуры в РФ;
— изучить и проанализировать принципы организации и деятельности прокуратуры в зарубежных странах;
— исследовать содержание законодательно закрепленных принципов организации и деятельности российской прокуратуры.
В качестве объекта исследования выступают отношения, которые возникают в ходе реализации законодательных норм о прокуратуре Российский Федерации, фиксирующих главные идеологические основы (принципы) организации и деятельности российской прокуратуры.
Предметом исследования определены нормы действующего и ранее действующего российского законодательства, а также правовые нормы ряда зарубежных стран о прокуратуре.
Теоретическая и нормативная основа исследования. В процессе выполнения выпускной квалификационной работы были изучены и проанализированы научные труды (диссертации, монографии) многих российских и советских ученых, использован значительный объем периодических и иных печатных изданий по науке, теории и практике прокурорского надзора, материалов сети Интернет.
Нормативная основа исследования состоит из норм Конституции Российской Федерации и Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации», нормативных актов Генерального прокурора Российской Федерации, норм иных отраслей российского права. Также в работе были рассмотрены и использованы нормы ранее действующего законодательства о прокуратуре и прокурорском надзоре, в том числе современная судебная практика российских судов.
Теоретическая значимость заключается в сформулированных положениях о содержании и проблемах законодательного регулирования принципов организации и деятельности прокуратуры, что, безусловно, дополняет теорию прокурорского надзора.
Практическая значимость выпускной квалификационной работы состоит в том, что ее положения и выводы могут быть применены в законотворческой деятельности при совершенствовании действующего законодательства в рассматриваемой области права, а также в учебном процессе при преподавании прокурорского надзора и иных учебных дисциплин в образовательных учреждениях и соответствующих спецкурсов, применении в научно-исследовательской деятельности.
Научная новизна исследования определяется его объектом и предметом, целями и задачами, теоретической и нормативной основой и объясняется отсутствием углубленных теоретических и научных разработок по рассматриваемой теме. На сегодняшний день вопросы формирования принципов организации и деятельности прокуратуры недостаточно разработаны.
Структура определена целями и задами исследования и включает введение, две главы, которые объединяют пять параграфов, заключение и список использованных источников.
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ПРИНЦИПОВ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ
1.1.Теоретические основы понятия «принципы организации и деятельности прокуратуры»
Принципы организации и деятельности прокуратуры занимают существенное место среди основных положений теории прокурорского надзора. Такие ученные как Стуканов А. П., Лукичев Ю. А., называя данные принципы принципами прокурорского надзора, делают отметку и прерогативу в том, что «они в концентрированной форме выражают его природу, влияют на содержание правового регулирования в сфере прокурорско-надзорной деятельности». В связи с чем, по мнению вышеуказанных авторов, «проблема принципов прокурорского надзора постоянно привлекает внимание исследователей».[1] С указанным мнением можно согласиться частично, так как ошибочно отождествлять понятия «принципы организации и деятельности прокуратуры» и «принципы прокурорского надзора», исходя из того, что в статье 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 года № 2202-1[2] с внесением последующих изменений и дополнений представлена совершенно четкая дефиниция принципов организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации.
Понятию принципов организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации уделяется немалое внимания со стороны различных авторов, ученных, что воплощается в многообразии определений их понятий, а также роли в правоприменительной деятельности.
Например, по мнению Ю.Е. Винокурова и ряда других авторов, принципы организации и деятельности прокуратуры — это основополагающие, руководящие положения, определяющие наиболее существенные черты и признаки многогранной деятельности органов прокуратуры и основные предъявляемые к ней требования. Это принципы, которые реализуются и имеют свое воплощение в процессе организации и осуществления главной функции прокуратуры — прокурорского надзора.[3]
Ю.А. Лукичев и А.П. Стуканов в теоретическом положении называют принципы организации и деятельности прокуратуры в качестве «принципов деятельности прокуратуры и прокурорского надзора» и понимают под ними закрепленные в нормах права соответствующие положения, которые в свою очередь задают социальную сущность данного вида надзора и основные, искомые моменты в его организации и функционировании. Они отмечают, что принципы прокурорского надзора — это основные и наиболее общие положения, закрепленные в соответствующих правовых нормах. Однако не каждое, с их точки зрения, положение, в той или иной степени характеризующее организацию и деятельность прокуратуры, может быть признано принципом. Авторы самостоятельно выделяют несколько критериев, а также признаков принципов прокурорского надзора. С их точки зрения и обобщения, принципы прокурорского надзора должны состоять исходя из следующих положений:
а) быть нормой права, то есть получить свое закрепление в законе, поскольку никакие идеи сами по себе не могут регулировать правовые действия и правовые отношения до тех пор, пока не обретут государственно-властный, а поэтому и общеобязательный характер;
б) определять в организации прокуратуры и ее деятельности основные, исходные моменты, из которых следуют нормы более частного характера, поскольку принципами любой правовой деятельности могут быть лишь положения, определяющие основное социальное содержание соответствующих конкретных правовых норм и фактической деятельности, осуществляемой на их основе. Авторы справедливо обозначают роль принципов организации и деятельности российской прокуратуры. Исходя из мнений вышеуказанных авторов и их соответствующих выводов следует то, что принципы прокурорского надзора непосредственно закреплены в соответствующих правовых нормах и догмах, в связи с чем они получают возможность и приоритет стать действительной основой деятельности прокуратуры, а также организации прокурорского надзора и его осуществления, способность влиять на содержание и применение всех остальных норм и институтов прокурорского надзора.[4]
Указывается, что принципы осуществления прокурорского надзора невозможно отделить от принципов организации деятельности прокурора, так как организация и осуществление прокурорского надзора имеют общую тесную взаимосвязь и неразделимы. Особенно если рассматривать принципы организации и деятельности прокуратуры в системе, то они являются едиными, неделимыми структурными и функциональными началами прокурорского надзора.[5]
В.И. Басков определяет принципы организации и деятельности прокуратуры как закрепленные в Конституции Российской Федерации и в других законах основополагающие требования, которые выражают политическое и государственное назначение прокуратуры, определяют задачи и полномочия прокуроров, а также содержание и характер правовых средств и методов по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законов в государстве, а также содержат признаки и качества, определяющие отличие органов прокуратуры от иных государственных органов, в том числе и от правоохранительных.[6] Данное положение имеет некое противоречие, поскольку прокуратура по роду выполнения свох функций и роду деятельности является правоохранительным органом и входит в структуру правоохранительных органов.
По определению А.Н. Савенкова, принципы организации и деятельности прокуратуры — общие руководящие, исходные положения, определяющие наиболее существенные стороны организации органов прокуратуры, их деятельности, как в целом, так и в части осуществления надзорных функций. Это те основополагающие идеи, которые определяют сущность прокуратуры, ее цели, порядок организации системы прокурорских органов, ключевые положения, которыми руководствуется прокуратура при решении возложенных на нее задач.[7]
По мнению Н.П. Кирилловой, принципы организации и деятельности прокуратуры — это наиболее общие основные положения, закрепленные в соответствующих правовых нормах, определяющие сущность и содержание института прокуратуры как государственного органа, порядок его формирования, функционирования, а также природу правового регулирования прокурорско-надзорной и иной деятельности прокуратуры.[8]
О.А. Кожевников и В.В. Кравчук определяют принципы организации и деятельности прокуратуры как руководящие начала, взятые законодателем за основу правового регулирования организации и деятельности прокуратуры.[9]
Таким образом, налицо многообразие взглядов на трактовку понятия принципов организации и деятельности прокуратуры.
Выше было установлено, что принципы права — это идейно-политические и нормативно-руководящие азы, основы права, поэтому наиболее точным будет иметь представление следующего определения понятия принципов организации и деятельности прокуратуры, а именно: принципы организации и деятельности российской прокуратуры — это идейно-политические и нормативно-руководящие азы, основы прокурорского права, которые имеют свое закрепление и отображение в Конституции Российской Федерации, в Федеральном Законе «О прокуратуре российской Федерации», иных нормативно-правовых актах о прокуратуре Российской Федерации и прокурорском надзоре, которые составляют качественные особенности данной отрасли права и выражают закономерности становления, развития и осуществления прокурорского права.
Из данного определения устанавливаются две основные роли и функции, которые выражают принципы организации и деятельности прокуратуры:
- воздействие на общественные отношения и их регуляция (регулятивная роль, функция)
- оказывают влияние на развитие прокурорского права (нормообразующая роль, функция).
В свою очередь необходимо отличать принципы организации и деятельности прокуратуры от целей, задач и функций указанного ведомства. В теории и практике прокурорского надзора часто проводят отождествление данных категории, что вызывает в некой степени проблематичность. Следует определить соотношение принципов с целями, задачами и функциями прокуратуры.
Выше было дано определение понятию «принципы организации и деятельности российской прокуратуры», из которого следует, что принципы -это основные идеи, мысли, которые являются продуктом мыслительной деятельности человека, изначально возникают в процессе его сознания. Иначе говоря, принципы имеют в качестве предпосылки идеи, взгляды и теории народа, человека и законодателя. Цели прокуратуры — это определенный результат, на достижение которого направлены все функции прокуратуры, это вся ее деятельность в целом и, в частности, одна из ее главных функций -прокурорский надзор. Цели прокурорского надзора определяются статусом прокуратуры, ее местом и ролью в государстве, в то время как принципы, наоборот, определяют статус, место и роль прокуратуры в государстве. Наиболее конкретизированы цели прокуратуры в пункте 2 статьи 1 Федерального Закона о прокуратуре, где отображено: 1) обеспечение верховенства закона; 2) обеспечение единства и укрепления законности; 3) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина; 4) обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства. Для достижения поставленных целей органам прокуратуры приходится решать конкретные задачи, причем для их решения приходится выполнять различные функции.
Задачи прокуратуры — это категория, которая по сравнению с целями более частная, конкретная, ограниченная и многочисленная. Задачи значительно различаются между собой по содержанию, по средствам и способам их решения, по кругу субъектов — органов прокуратуры, ставящих и решающих их. Сам законодатель различает цели прокуратуры и принципы ее организации и деятельности, цели прокуратуры закреплены, как уже отмечалось, в пункте 2 статьи 1 Федерального Закона о прокуратуре, принципы — в статье 4 этого же Закона. Принципы, как было установлено ранее, выражают внутри отрасли две основные роли: регулятивную и нормообразующую. Цели, задачи и функции прокуратуры такие роли не выполняют.
1.2.Система и классификация принципов организации и деятельности прокуратур
Разные авторы предлагают множество различных классификаций принципов организации и деятельности российской прокуратуры.
Однако, ряд авторов вообще не предлагает никакой классификации принципов по каким-либо основаниям (Ю.Е. Винокуров, Ю.А. Лукичев и А.П. Стуканов, В.И. Басков, А.Н. Савенков и др.), а просто перечисляют их и раскрывают их сущность.
В.Г. Бессарабов предлагает следующую классификацию принципов организации и деятельности прокуратуры, разделяя их на две, с его точки зрения, основные группы: первая — конституционные принципы, то есть те, которые установлены Конституцией Российской Федерации (далее -Конституция РФ) или могут быть выведены на основе содержащихся в ней положений (законность, единство, централизация, гласность); вторая —принципы, установленные Федеральным Законом «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон) или выведенные теоретиками прокурорского надзора на основе содержащихся в нем норм (например, принцип руководящей роли прокурора в уголовном преследовании и в расследовании преступлений, принцип объективности и непредвзятости прокурора в его деятельности и другие). По мнению указанного автора, поскольку названный закон полностью воспроизводит конституционные принципы, под второй группой подразумеваются принципы, которые в Конституции РФ прямо не называются.[10]
Как видно, здесь классификация принципов проведена по характеру нормативного источника, в котором закреплены данные принципы, или по форме их нормативного выражения. Представляется, что приведенная классификация В.Г. Бессарабова недостаточно полная и не отражает четкой системы принципов организации и деятельности российской прокуратуры.
В.Ф. Крюков отмечает, что принципы организации и деятельности прокуратуры дифференцируются по различным признакам: в первую очередь —одновременно действующие принципы организационного построения прокуратуры и принципы прокурорской деятельности, то есть принципы универсального характера (универсальные принципы); принципы функционирования (функциональные), связанные только с деятельностью прокуратуры: организационные и процессуальные принципы деятельности органов прокуратуры и их кадрового аппарата. В связи с этим он предлагает такую классификацию: в зависимости от уровня установления — конституционные и отраслевые принципы; по предметной направленности — общие (базовые) и индивидуальные (характерные только для прокуратуры) принципы; в зависимости от характера — универсальные и специфические принципы. К группе конституционных, отраслевых принципов универсального характера автор относит принцип государственно-правового внесудебного порядка защиты и восстановления прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. К группе конституционных индивидуальных принципов универсального арактера — принцип единства и централизации прокуратуры РФ. К группе индивидуальных отраслевых — принцип независимости и самостоятельности органов прокуратуры; принцип обязательности исполнения требований прокурора. К группе общих отраслевых принципов универсального характера — принцип гласности. И наконец, к группе конституционных общих принципов универсального характера — принцип законности; принцип демократизма и гуманности.[11]
Представляется, что приведенная классификация В.Ф.Крюкова, хотя и имеет право на существование, тем не менее, достаточно сложна для усвоения. Кроме того, эта классификация также, как и предыдущая, не отражает четкой системы принципов организации и деятельности российской прокуратуры.
О.А. Кожевников и В.В. Кравчук подразделяют принципы организации и деятельности прокуратуры на три группы: 1) Общие (организационные) принципы (законности и гласности). Они поясняют, что прокуратура — часть государственного аппарата, поэтому для ее организации и деятельности характерны эти наиболее общие принципы, определяющие организацию и деятельность всего аппарата в целом; 2) Специфические (прокурорские) принципы (независимости, единства, централизации и единоначалия); З)1 Отраслевые принципы, заимствованные прокурорским надзором из различных отраслей процессуального права.[12]
Приведенная классификация представляется крайне спорной. В частности, неверно выделять отраслевые принципы организации и деятельности прокуратуры, так как принципы, прокуратуры должны быть закреплены в законодательстве о прокуратуре, однако ни в Конституции Российской Федерации, ни в Федеральном Законе о прокуратуре не выделяются отраслевые принципы.
Необходимо отметить, что принципы организации и деятельности прокуратуры неправильно классифицировать по общим целям их формирования, поскольку они имеют свое содержание и направленность влияния на развитие права, на появление новых норм. Но важно при этом то, что принципы, как уже было установлено, раньше, не только регулируют, но и развивают, и образуют новые нормы.
Некоторые авторы выделяют еще одну группу принципов — внутриорганизационные принципы. В.Т. Бессарабов относит к внутриорганизационным принципам зональный, предметный и предметно-зональный принципы, в соответствии с которыми обычно осуществляется распределение обязанностей в структурных подразделениях органов прокуратуры различных уровней.[13] А.А. Чувилев выделяет зональный и предметный принципы.[14]
Однако надо полагать, что отнесение внутриорганизационных принципов к принципам организации и деятельности российской прокуратуры ошибочно, поскольку внутриорганизационные принципы, касаются организации работы прокуратуры, а не ее организации с точки, зрения ее структуры, как. это подразумевается в Законе.
Как видно, все приведенные выше классификации принципов организации и деятельности прокуратуры представляют собой некую систему. Согласно толковому словарю русского языка С.И: Ожегова система — это определенный порядок в расположении и связи действий, нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей.[15] Поэтому, как уже отмечалось выше, с этой точки зрения принципы организации и деятельности прокуратуры являются едиными, неделимыми структурными и функциональными началами прокурорского надзора.
Таким образом, изложенное явное многообразие суждений различных теоретиков прокурорского надзора относительно классификации принципов организации и деятельности российской прокуратуры показывает, что эта классификация принципов может быть различной в зависимости от выбранных оснований.
Бесспорно, вопрос о системе принципов организации и деятельности российской прокуратуры является одним из важных вопросов в науке прокурорского надзора, решению которого препятствует ряд проблем.
Одной из таких проблем можно считать отсутствие в науке прокурорского надзора по настоящее время единой системы принципов организации и деятельности российской прокуратуры. Это мнение разделяют, например, Ю.А. Лукичев и А.П. Стуканов, отмечая, что отсутствие единой системы принципов вряд ли способствует познанию природы и содержания прокурорского надзора.
По мнению указанных авторов, «при отнесении того или иного положения к принципам прокурорского надзора следует учитывать, что их система — это не сумма хотя и важных, но взятых произвольно положений, оценка которых в качестве принципов прокурорского надзора зависит от усмотрения исследователя».[16]
Безоговорочным видится то, что сущность организации и деятельности российской прокуратуры, ее целей, задач и функций проявляется во всей системе принципов, которая основана на полноценной взаимосвязи. Речь идет о том, что принципы организации и деятельности прокуратуры, закрепленные в Конституции Российской Федерации и Федеральном Законе «О прокуратуре Российской Федерации», взаимообусловлены и тесно и взаимосвязаны. Они неразрывны и лишь в совокупности могут обеспечить организацию и деятельность прокуратуры.
Разнообразная взаимосвязь принципов организации и деятельности российской прокуратуры позволяет систематизировать их по двум важным основаниям:
I. По сфере действия в одной или нескольких отраслях права:
- общеправовые принципы,
- межотраслевые принципы,
- специфические отраслевые (специфические прокурорские) принципы,
- принципы отдельных институтов (направлений) прокурорского надзора;
II. По характеру нормативного источника, в котором закреплены принципы (по форме нормативного выражения):
- конституционные принципы,
- принципы, закрепленные в отраслевом законодательстве (то есть в Федеральном Законе «О прокуратуре Российской Федерации» и в других нормативно-правовых актах, касающихся прокурорского надзора).
Как следует из анализа указанных выше оснований классификации принципов организации и деятельности российской прокуратуры, поскольку каждое из этих оснований имеет самостоятельное значение, то допускается классифицировать рассматриваемые принципы по другим основаниям.
ГЛАВА 2. ГЕНЕЗИС ПОНЯТИЯ «ПРИНЦИП ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ» В ИСТОРИЧЕСКОМ И СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОМ АСПЕКТАХ
2.1.Исторический анализ возникновения и развития принципов организации и деятельности прокуратуры в РФ
Для более правильного понимания и толкования сущности и назначения принципов организации и деятельности отечественной прокуратуры на современном этапе развития государственности, а также определения проблемных моментов, связанных с ними, необходимо обязательно обратиться к истории зарождения данных принципов, а именно выявить, исследовать и понять причины, условия и особенности их возникновения, причины и условия их изменения на том или ином этапе истории, особенности понимания людьми разных исторических периодов сущности и назначения этих принципов.
Изучая историю возникновения и развития принципов организации и деятельности российской прокуратуры, мы увидим, что одновременно с этим процессом происходит становление и развитие науки прокурорского надзора, которая проявляет всеобщий масштабный интерес к указанным принципам. Доказательством этому является появление не только многочисленных нормативно-правовых актов о прокуратуре и прокурорском надзоре, но и множества научных трудов, литературы, по этому вопросу различных государственных, политических и научных деятелей разных исторических эпох, которые пытаются, каждый со своей точки зрения, определить место и роль прокуратуры и прокурорского надзора в обществе и государстве, их цели, задачи и функции, полномочия работников органов прокуратуры, и решить иные проблемы в этой сфере, в том числе относительно принципов организации и деятельности прокуратуры и прокурорского надзора. Возникают споры вокруг сформированных проблем, что в свою очередь влечет появление различных точек зрения, взглядов, мнений. Вырабатываются различные концепции, теории, подходы касательно становления и развития института прокуратуры, прокурорского надзора и принципов, на которых они обосновываются.
Таким образом, научно-исторический аспект занимает одно из важнейших мест при изучении принципов организации и деятельности российской прокуратуры.
История возникновения принципов организации и деятельности российской прокуратуры берет свое начало со времен царствования Императора Петра I, учредившего в России специализированный государственный орган — прокуратуру, и заложившего основы современного прокурорского надзора. Конечно, это были еще не те принципы, на которых базируется организация и деятельность современной российской прокуратуры, но признаки этих принципов были уже налицо.
В указах Петра I целесообразно подчеркнуть, во-первых, черты принципа законности. Так, из Указов от 12 января 1722 года о создании прокуратуры, в Российской империи[17] и от 27 апреля 1722 года «О должности Генерал прокурора» следует, что «прокуратура учреждалась с целью осуществления гласного контроля (надзора) за соблюдением законности в деятельности центральных и местных органов государственной власти».[18] Также, согласно названному выше Указу «О должности Генерал-прокурора» Генерал-прокурор в качестве «ока государева» и «стряпчего о делах государственных» осуществлял надзор непосредственно за законностью деятельности высшего государственного органа страны — Сената, который должен был действовать в строгом соответствии со своим регламентом и указами императора. Кроме того, прокуроры должны были осуществлять надзор и за законностью в деятельности других государственных органов, а также вели наблюдение за интересами казны, осуществляли надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей. Прокуроры были вправе опротестовать незаконные решения государственных органов и вносить предложения по устранению иных нарушений законов.
Таким образом, прокуроры преимущественно в рамках своей компетенции осуществляли надзор за соблюдением законности в деятельности нескольких государственных органов, в том числе и высшего государственного органа — Сената, а также должностных лиц и издаваемых ими правовых актов.
Осуществляя надзор за законностью в деятельности указанных выше органов и должностных лиц, прокуроры должны были самостоятельно действовать на основании законов (указов императора) и не нарушать их. Петр I также придавал этому моменту существенное значение. 18 января 1722 года Император назначил на эту должность генерал-прокурора Павла Ивановича Ягужинского, а его помощником, обер-прокурором, Григория Григорьевича Скорнякова-Писарева. Представляя Сенату первого генерал-прокурора, Петр I обратил внимание на законность в действиях самого генерал-прокурора: «…А хоть бы вам показалось, что он поступает противно моим государственным выгодам, вы однако ж их выполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления».[19] В случае, если сами прокуроры нарушали принцип законности, они подлежали суду. В пункте 1 статьи III Указа от 27 апреля 1722 года «О должности генерал-прокурора»[20] сказано: «Должен смотреть над всеми прокуроры, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали». И далее — в пункте 2: «А ежели кто в чем преступит, то оных ссудить в Сенате». И в пункте 4: «Таюке, ежели на прокураторов будет доношения, что они званий своих истинно и ревностно не исполняют, то их в суде представлять Сенату ж».[21]
Таким образом, изначально, с момента создания, прокуратура намечалась не столь как орган обвинительный, а главным образом как орган надзора за соблюдением законов. При этом на первом месте стоял принцип законности: с одной стороны, прокуроры надзирали за соблюдением законов Российского государства всеми поднадзорными субъектами, с другой стороны, сами были обязаны соблюдать эти законы в своей правовой деятельности. Таким образом, принцип законности петровского времени имеет все черты принципа законности в современном понимании специалистов в области прокурорского надзора.
Во-вторых, уже также имеются и черты принципа гласности. Это отмечают в своих работах разные авторы. Так, Ю.Е. Винокуров отмечает: «Прокуратура учреждалась с целью осуществления гласного контроля (надзора) за соблюдением законности.»[22]
Говоря о гласности как об одной из идейных основ организации и деятельности российской прокуратуры, вытекающей из названных выше Указов Петра I, В.И. Басков отмечает: «В отличие от службы фискалов прокуроры осуществляли надзор за исполнением законов гласно».[23]
В-третьих, налицо признаки принципа централизации, подтверждение чего находим у ряда авторов. Например, В.И. Рохлин, говоря о прокуратуре петровского времени, утверждает, что «основным принципом ее организации был признан принцип строгой централизации и подотчетности, подчиненности верховной власти». В упомянутом учебнике Ю:Е. Винокурова отмечается, что «прокуратура в России учреждалась как надзорный орган и строилась как единая система на основах принципа централизации».[24]
В-четвертых, в петровское время можно увидеть и признаки принципа единоначалия. Так, объясняя возникновение должности Генерал-прокурора и прокуратуры при Петре I, один из теоретиков прокурорского надзора дореволюционной России А.Д. Градовский видит главную причину этого возникновения в борьбе двух начал в государственном строительстве: коллегиальности и единоначалия. В связи с этим он пишет: «Должность Генерал-прокурора воплотила и резюмировала личное начало, подобно тому, как Сенат начало коллегиальное».[25]
В-пятых, надо полагать, что имелись также и элементы принципа единства организации и деятельности прокуратуры того времени. Уже в тот период, как было установлено выше, прокуратура представляла собой некоторую единую централизованную систему органов. Едины были цели и задачи прокурорского надзора: защита интересов самодержавия, обеспечение единства и укрепления законности, обеспечение верховенства императорских указов и других издаваемых им устных и письменных распоряжений, обеспечение защиты прав и свобод граждан (вспомнить хотя бы Указ Петра I от 17 апреля 1722 года «О хранении прав гражданских», в котором было провозглашено: «Понеже ничто так к управлению государством есть как крепкое хранение прав гражданских, понеже всуе законы писать, когда их не хранить…»[26]). Известно, что надзор за исполнением этого указа, как и других законов, также был возложен на прокуратуру. Уже тогда, при создании прокуратуры как органа надзора, Петр Великий одной из задач видел надзор за соблюдением прав, которые он предоставлял своим подданным) и т.д.
При Екатерине I государственная власть сосредоточилась в руках аристократии, что сказалось сначала на положении Генерал-прокурора, а затем — и всей прокуратуры в целом вместе с ее принципами организации и деятельности.
В 1730 году возникла такая уникальная ситуация, что вообще исчезли должности и Генерал-прокурора, и прокурора при Синоде, и обычных прокуроров при коллегиях. Перестала существовать прокуратура вообще как государственный орган надзора. Следовательно, о принципах организации и деятельности российской прокуратуры в этот исторический период не может быть и речи.[27]
2 октября 1730 года манифестом[28] императрицы Анны Иоанновны восстанавливается прокуратура вместе с принципами ее организации и деятельности («каким указом оный чин по кончине дяди нашего оставлен, и кем отрешен, того нам не известно»). Восстанавливается должность Генерал-прокурора и прокуроров в коллегиях и надворных судах. В Манифесте также отмечалось, что состояние законности в стране ниже всякого уровня, поэтому прокуратура восстанавливалась на тех же принципах и во имя тех же благородных целей, что и при Петре I.
Вторично прокуратура вместе со всеми принципами была отменена в регентство Анны Леопольдовны. 17 ноября 1740 года Генерал-прокурор князь Н.Ю. Трубецкой неожиданно был отстранен от должности. Вновь встал вопрос о существовании прокуратуры как государственного органа вообще. Указом от 15 декабря 1740 года утверждались должности обер-прокуроров в Сенате и Святейшем Синоде. Следовательно, упразднялась должность Генерал-прокурора, а обер-прокуроры оставались без подчиненных.[29]
В период царствования Елизаветы Петровны, как известно, Указом Императрицы от 12 декабря 1741 года «О восстановлении всех прав Сената и подтверждении прав Генерал-прокурора»[30] прокуратура вместе со всеми петровскими принципами ее организации и деятельности была восстановлена в своих прежних прерогативах в рамках указов Петра I. Например, в этот период прокуратуре был придан ряд полномочий по осуществлению надзора за проведением в жизнь действующих и вновь принимаемых законов, что говорит о возрождении принципа законности в деятельности органов прокуратуры.
При Екатерине II возникает некоторая парадоксальная ситуация относительно принципов организации и деятельности прокуратуры. С одной стороны, возрастает роль прокурора, идет некоторая тенденция укрепления принципов прокурорского надзора и самой прокуратуры как органа надзора, но с другой стороны, в то же время возникает ряд проблем на пути развития названной тенденции, в том числе проблема ослабления некоторых принципов организации и деятельности российской прокуратуры.[31]
В одном из важнейших документов, регулирующих деятельность прокуратуры при Екатерине Ш — «Учреждениях для управления губерний Всероссийской Империи», — содержалась специальная, отдельная глава «О прокурорской и стряпческой должности». В статье 404 указанного документа важное значение придается? принципу законности: «Вообще губернский’ прокурор и губернские.стряпчие смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самих дел. Они сохраняют целостность власти установленной и интересов императорского величества, наблюдают, чтобы запрещенных сборов с народа никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки»[32]. Еще один важнейший документ — «Свод законов Российской империи» — возлагал в губерниях и уездах на прокуроров надзор за правильным применением законов всеми государственными органами («присутственными местами»), в том числе судами. В судах прокуроры были обязаны охранять интересы «лиц: 28 беспомощных», таких как: глухонемые, несовершеннолетние и другие. Прокуроры участвовали в заседаниях поднадзорных органов или истребовали рассматриваемые ими дела, проверяли на предмет соответствия законам их постановления и опротестовывали незаконные акты.
Таким образом, прокуроры стояли на страже принципа законности, потому что на них возлагалось предупреждение нарушений законов, принятие мер к пресечению нарушений, в том числе путем опротестования незаконных правовых актов. В таком виде принцип законности екатерининского времени приобретал черты принципа законности, на котором основывается деятельность современной российской прокуратуры.
После губернской реформы 1775 года изменяется принцип независимости прокуратуры. Российская империя была разделена на 40 губерний (к концу XVIII века их стало 50). В каждой из губерний были должности и учреждения губернских прокуроров. В новом аппарате губернии прокурору и его помощникам (губернским и уездным стряпчим) отводится значительная и независимая от местных властей роль. Так, наместники, поставленные во главе губерний и наделенные широкими полномочиями, не подчинялись коллегиям и могли назначать, поощрять и увольнять всех чиновников губернии, кроме членов наместнического правления и прокурорских должностей.[33] Укрепляется власть Обер-прокурора в Синоде.
Тем не менее во II половине XVIII века прокурорский надзор не мог еще действовать успешно в силу внутренних и внешних своих недостатков, в том числе и потому, что принципы прокурорского надзора никак не могли устояться, утвердиться в законодательстве и на практике, то есть не были постоянными, незыблемыми, а часто менялись.
При Павле I все вопросы Генерал-прокурор стал решать единолично или по согласованию с императором, как правило, не вынося на обсуждение Сената, что способствовало укреплению принципов независимости и единоначалия. В административной сфере Генерал-прокурор выступает в этот период в качестве министра внутренних дел, руководит деятельностью генерал-губернаторов, координирует деятельность центральных и местных властей, направленную на борьбу с преступностью, голодом и стихийными бедствиями. Таким образом, можно сказать, что при таком разнообразии всяческих функций Генерал прокурор, олицетворяющий всю прокуратуру, «занимался не тем, чем надо». Следовательно, в целом прокурорский надзор в этот период оказывается ослаблен как в центре, так и на местах, а вместе с ним ослабевает и тенденция становления и укрепления принципов организации и деятельности прокуратуры того времени, но при этом, как отмечают многие авторы трудов по прокурорскому надзору,[34] прокуратура в целом все же продолжала оставаться активно действовавшим государственным органом.
При Александре I продолжается тенденция ослабления прокурорского надзора, и хотя принципы организации и деятельности российской прокуратуры по-прежнему не развиваются и не укрепляются, но все же важное место продолжает отводиться принципу законности в деятельности прокуратуры. Генерал-прокурор в этот период совмещает функции министра юстиции. В сентябре 1802 года Александр I издал Манифест об учреждении министерств:[35] должности Генерал-прокурора и министра юстиции фактически объединены. Таким образом, во главе прокуратуры стал министр юстиции, который являлся членом правительства, что свидетельствует об ослаблении прокурорского надзора и о нарушении многих принципов организации и деятельности прокуратуры — в частности, принципов независимости, единства и централизации.
При Николае I продолжается укрепление принципа законности. Так, Генерал-прокурор и министр юстиции Д.В. Дашков с упорством отстаивал этот принцип, а равно и идеи законности, даже против воли императора. Например, однажды, после вынесения Сенатом оправдательного приговора лицам, обвинявшимся в совершении государственных преступлений, Дашков, зная мнение императора, пошел ему наперекор и стал требовать всем оправдательного решения теперь уже от Государственного Совета, куда Николай I перенес слушание дела, будучи недоволен решением Сената.[36]
А.Ф. Кони, характеризуя роль прокуратуры на «среднем» — губернском уровне, говорит о принципах законности и независимости в тот период: «Губернский прокурор с губернскими стряпчими составлял особое, во многих отношениях совершенно независимое от местной администрации учреждение. Оно имело надзор за всеми присутственными местами, определения которых только тогда признавались соответствующими закону и приводились в исполнение, когда на них была известная прокурорская пометка: «читал».[37]
В 40-х — 50-х годах XIX века тенденция бюрократизации прокуратуры, ее сращивания с администрацией усиливается. Авторитет прокурорской власти в губернии в предреформенный период заметно уменьшается. Слабеет принцип законности: и губернаторы, и губернские места игнорировали протесты прокуроров, не присылали предусмотренных законом ведомостей и журналов. Так, в 1839 году сибирский губернатор отдал распоряжение полицмейстеру о недопущении губернского прокурора в тюрьму к содержащемуся там арестанту.[38]
Интересным является вопрос об уровне образования прокурорских, работников. Увеличивается число прокурорских работников с высшим юридическим образованием, что способствует укреплению принципа единства прокурорского надзора (как известно, нынешний Федеральный Закон о прокуратуре РФ предъявляет единые для всех кандидатов на должности прокурорских работников требования — высшее юридическое образование). В’ середине XIX века прокуратура становится одной из «образованных» структур. В 1853 году высшее образование имели 27 губернских прокуроров (52 %), из них 16 человек закончили училище правоведения; среднее образование получили 14 человек (26 %), низшее — 2 человека, домашнее — 9 человек. Следовательно, более половины прокуроров имели специальное юридическое образование, а лица с высшим и средним образованием составляли около 80 %.[39]
Тем не менее, прокуратура вместе с ее принципами организации и деятельности накануне реформ 60-х годов XIX века находилась в сложном положении, поскольку система надзора в России в I половине XIX века сохраняла лишь относительное единство.
Таким образом, назревает острая необходимость серьезного преобразования прокурорской системы, ломки старых феодальных принципов организации и деятельности прокуратуры.
Много важных мер для развития и укрепления принципов организации и деятельности прокуратуры было сделано, бесспорно, в период правления императора Александра II. При нем деятельность органов прокуратуры была существенно трансформирована и усилена.
К 1861 году активизируется разработка нового процессуального законодательства. В пункте 8 «Учреждения судебных установлений» от 20 ноября 1864 года[40] было закреплено: «Для прокурорского надзора при судебных местах состоят обер-прокуроры, прокуроры и их товарищи». Также в этом документе отмечалось, что «власть обвинительная отделяется от судебной» и, следовательно, был сделан еще один шаг в сторону независимости органов прокуратуры от других ветвей власти — в частности, от судебной;, власти, и укрепления принципа независимости прокуратуры. Важно, что провозглашалось равенство всех перед законом.
В 1862 году Государственный Совет Российской империи принимает важнейший документ — «Основные положения о прокуратуре»,[41] который устанавливал принципы организации и деятельности прокуратуры, являвшиеся незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской империи. Следовательно, впервые в истории российской прокуратуры и прокурорского надзора основные идеи, начала, исходные положения, касающиеся организации и деятельности органов прокуратуры, получили- свое законодательное закрепление и уже по праву могли считаться и именоваться «принципами» в истинном смысле этого слова. В соответствии с «Основными положениями о прокуратуре» к принципам организации и деятельности прокуратуры были отнесены:
— единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора;
— осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры;
— осуществление «верховного» надзора в империи Генеральным прокурором (он же министр юстиции);
— строжайшая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим;
— несменяемость прокуроров;
— независимость прокуроров от местных влияний при принятии ими любого решения.
По вопросу о принципах организации и деятельности прокуратуры того времени приват-доцент Московского университета СИ. Викторский справедливо писал: «1) Организована у нас прокуратура по началу единства и нераздельности прокурорской деятельности, откуда — равноправность чинов прокуратуры и право замены одного ее члена другим. 2) Вторым началом, положенным в организацию прокуратуры, является начало иерархического устройства, то есть руководство со стороны чинов прокуратуры высшего ранга чинами ее низшего ранга. Независимость каждого чина прокуратуры является третьим началом, причем она понимается в смысле лишь возможности оставаться ему последовательным в дальнейшей деятельности, раз он, руководимый своим убеждением, высказался по делу в определенном направлении, а не в смысле предоставления ему права отказаться от исполнения поручения высшего чина по обследованию преступления».[42]
Как видно, ряд основных идей, начал прокурорского надзора получил наконец-то свое законодательное закрепление и по праву мог теперь считаться принципами как таковыми.
Таким образом, во второй половине XIX — начале XX веков «новая прокуратура», хотя и продолжала оставаться органом исполнительной власти, непосредственно подчиненным правительству, но по сравнению с губернской прокуратурой оказалась более самостоятельной и независимой от местных властей. Рос авторитет прокуратуры, укреплялись принципы ее организации и деятельности — в частности, принцип независимости.
Обеспечению независимости прокуроров от местных влияний в существенной мере способствовал установленный порядок их назначения и освобождения от занимаемой должности. Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались, и освобождались рескриптом императора. Назначение на должности нижестоящих прокуроров и их освобождение составляли прерогативу Генерал-прокурора Российской империи.
Как видно, принципы законности и независимости российской прокуратуры дореформенного периода значительно отличаются от этих же принципов прокуратуры после реформенного периода, или «новой прокуратуры». Так, говоря о принципе независимости российской прокуратуры, отметим, что прокуратура в условиях дореформенной России находилась в определенной зависимости от губернской администрации, а «новая прокуратура» оказалась гораздо более самостоятельной: это был орган, непосредственно подчиненный правительству.
Что касается принципа законности, ситуация отображалась таким образом, что правительство не желало возвращаться к « судебной прокуратуре». В связи с чем, губернским административным присутствиям уже необходим был квалифицированный юрист, который стоял бы на правительственных позициях. Такая форма взаимодействия прокуратуры и административной власти оказалась в условиях страны, вступившей на путь капиталистического развития, наиболее удобной. Либералы, а также правительство ставили при этом на принцип законности в деятельности прокуратуры, но по-разному в сфере деятельности. Для либералов она должна была лишь создавать видимость надзора за законностью действий администрации, а для правительства являлась средством предотвращения наиболее грубых нарушений законов и злоупотреблений служебным положением в корыстных, личных интересах чиновников губернского уровня.[43]
Укреплению и развитию принципов организации и деятельности российской прокуратуры в тот период времени препятствовал все еще сохранявший свое действие принцип сословности при формировании кадрового аппарата органов прокуратуры. При этом, в большей своей степени, только потомственные дворяне могли претендовать на данные вакансии. Так, в рассматриваемый период Обер — прокуратура Сената на 85,4 % состояла из дворянства, остальные же 14,6 % составляли другие привилегированные сословия. В окружных судах каста прокуратуры состояла на 95 % из дворян, детей духовенства и офицерства. Следовательно, прокурорские работники всесторонне ревностно защищали царский престол и режим.
Усиление реакции в 70-х — 80-х годах XIX века повлекло изменения и в деятельности прокуратуры, и в ее дальнейшем статусе. В первую очередь подвергся изменениям принцип законности. В связи с этим Ф. Гредингер писал, что в этот период прокурорский надзор «не всегда имел возможность успешно осуществлять принадлежащие ему по закону права, и вынужден был пассивно относиться к таким действиям административных властей, которые не были основаны на законе».[44]
Также постиг изменений принцип независимости органов прокуратуры и прокурорских работников. Для усиления надзора за судами по закону от 11 мая 1872 года высшие чины прокуратуры вплоть до товарищей прокурора судебной палаты получили право ревизовать окружные и мировые суды.[45] Таким образом, они фактически превращались в ревизионные органы Министерства юстиции, что ограничивало принцип гласности в деятельности прокуратуры. Так, закон от 7 июня 1872 года внес коррективы в Устав уголовного судопроизводства, которые значительно ограничили принципы гласности и состязательности сторон. Преображение принципа гласности началось еще в 1866 году, когда у суда присяжных изъяли дела о печати, а административные органы побуждали прокуроров возбуждать дела в отношении наиболее смелых и изысканных публицистов и редакторов. При этом министр юстиции (он же по-прежнему Генерал-прокурор) получил право устранять гласность судебного разбирательства.
1 2