Глава 2. СУЩНОСТЬ И ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ МЕХАНИЗМА ЗАЩИТЫ ПРАВ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ
2.1. Понятие механизма юридического обеспечения прав несовершеннолетних в России
Защита прав детей является одной из приоритетных задач, стоящих перед государством. Однако в настоящее время в Российской Федерации конституционно-правовой механизм защиты прав несовершеннолетних является несовершеннымЫрвую очередь, это связано с дублированием функций некоторых государственных органов, чья деятельность направлена на защиту прав ребенка.
Для определения векторов совершенствования конституционно-правового механизма защиты прав несовершеннолетних необходимо обратиться к терминологии.
Эффективно функционирующий механизм юридического обеспечения прав несовершеннолетних — необходимое условие формирования и существования цивилизованного гражданского общества. Всегда следует помнить, что он действует в определенном политическом, социальном, социально-психологическом контексте, который может повысить эффективность правозащитных институтов или, наоборот, снизить их активность. Самые совершенные правовые механизмы окажутся бессильными в условиях нестабильной политической ситуации, коллапса экономики, потери ценностных ориентаций, моральной деградации и социального противостояния.
Термин «конституционно-правовой механизм защиты прав» – сложное и многоаспектное понятие, состоящее из разных категорий. В частности, А.С. Мордовец разработал категорию «социально-юридический механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина», под которыми понимает совокупность средств и факторов, определяющих свободное и полное развитие и уважение всех прав и свобод человека.[2]
К.Д. Шаймарданов понимает под конституционно-правовым механизмом защиты прав человека и гражданина систему институтов различного уровня, как государственных, так и межгосударственных, взаимодействие которых предотвращает нарушение прав человека и гражданина.[3]
М.В. Мархгейм определяет конституционную систему защиты прав и свобод человека и гражданина как «целостную конституционно-обусловленную упорядоченную совокупность упорядоченных элементов правового механизма, функционирование которого направлено на защиту нарушенных прав и свобод, на достижение в Российской Федерации состояния их устойчивой защищенности»[4].
В своем диссертационном исследовании В.И. Абрамов определяет защиту прав ребенка как систему мер, состоящую из способов защиты прав, в том числе и самозащиты и призванную обеспечить свободную реализацию субъективных прав несовершеннолетних.[5]
С.А. Горячева, исследуя конституционно-правовую защиту прав несовершеннолетних, определяет механизм защиты и охраны прав несовершеннолетних как совокупность конституционно-правовых норм, представляющих собой юридические основания защиты и охраны прав и интересов несовершеннолетних.[6]
Представляется, что под конституционно-правовым механизмом защиты прав несовершеннолетних можно понимать гарантированную конституционным законодательством совокупность правовых норм и институтов, направленных на защиту прав несовершеннолетних. Структура механизма защиты прав несовершеннолетних состоит из двух подсистем: нормативной и институциональной.
H.И. Привeзeнцeв подчеркивает, что, несмотря на разнообразие гражданского общества, должно быть три основных признака: быть свободным и иметь право участвовать в делах государства; реализовывать и защищать свои права и интересы не только с помощью государственных механизмов, но и вне их. При этом следует иметь в виду, что, защищая свои права, человек не только защищает свои интересы, но и выполняет свой гражданский долг перед обществом, защищая закон и сложившийся в нем правовой порядок.
Правовой статус несовершеннолетних, а также его реализация направлены на защиту человеческого потенциала. Правила, которыми наделены несовершеннолетние для осуществления и защиты своих прав, далеко не исчерпывающие, существует ряд других правил, которые позволяют другим людям, особенно законным представителям, защищать права несовершеннолетних.
Правовая защита несовершеннолетних — это ряд нормативных правовых актов, устанавливающих правовой статус несовершеннолетних как участников общественных отношений и закрепляющих основы организации деятельности системы органов по работе с несовершеннолетними.
По мнению В.И. Абрамова, механизмом защиты прав и свобод несовершеннолетних считается система взаимодействующих социальных и правовых средств, используемых для обеспечения его прав. В то же время он подчеркивает социальную и правовую защиту. Под социальной защитой понимается система экономических, организационных, правовых мер, которые государство гарантирует и предоставляет несовершеннолетним гражданам условия для преодоления неблагоприятной жизненной ситуации. Под понятием правовой защиты понимается обеспечение прав и законных интересов законными средствами.
Поскольку несовершеннолетние не могут самостоятельно осуществить восстановление нарушенных прав в силу определенных возрастных особенностей, представительство и защита несовершеннолетних осуществляют законные представители, государственные органы, органы местного самоуправления, которые являются субъектами правоотношений. Защита прав несовершеннолетних детей должна охватывать все сферы жизни: благоприятное развитие, образование, образование, трудоустройство, социальное обеспечение, отдых, медицинскую помощь. Особый механизм защиты несовершеннолетних, поскольку они считаются особым юридическим лицом, а это наиболее уязвимая категория. Механизм защиты прав человека и гражданина — это система методов, средств и методов, санкционированных законами и уставами на международном и национальном уровне, используемых для реализации, восстановления и защиты моральных и материальных ценностей, которые они причитаются человеку и гражданину, действующему в государстве.
Нормативная подсистема механизма защиты прав несовершеннолетних – это законодательно-закрепленные нормы, которые обеспечивают защиту прав несовершеннолетних. Среди основных правовых актов, закрепляющих механизм защиты прав несовершеннолетних, можно выделить Семейный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 24.07.1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», Федеральный закон от 21.12.1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Федеральный закон 29.12.2010 г. № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию», Федеральный закон от 24.04.2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», Указ Президента Российской Федерации от 13.04.2011 г. № 444 «О дополнительных мерах по обеспечению прав и защиты интересов несовершеннолетних граждан Российской Федерации». Кроме этого, ряд нормативно-правовых актов косвенно затрагивает вопросы защиты детства.
2.2. Структура и составные элементы механизма юридического обеспечения прав несовершеннолетних в России
Структура механизма защиты прав и законных интересов несовершеннолетних детей представляет собой интегрирующее устойчивое единство элементов, обеспечивающее целостность механизма, их организацию в виде взаимоотношений, связей. Структура механизма защиты несовершеннолетних образована двумя взаимосвязанными подсистемами: нормативной и институциональной (или субъективной, поскольку основана на выборе основных субъектов, действующих в сфере защиты и защиты прав и свобод). Нормативная структура состоит из правовых норм и принципов.
Институциональную структуру можно выразить в виде трех элементов: государственные механизмы защиты несовершеннолетних; общественные механизмы защиты несовершеннолетних; дополнительные механизмы защиты несовершеннолетних.
Как известно, ребенок имеет право защищать свои охраняемые законом права и интересы. Защита прав и законных интересов обеспечивается в установленном законом порядке. Прежде всего, государственная защита несовершеннолетних является основным элементом конституционно-правового механизма защиты и защиты. Это связано с несравнимым масштабом предложения и тем, что индивидуальная и государственная власть, взаимосвязанные явления.
Институционная подсистема механизма защиты прав несовершеннолетних выражена в совокупности государственных органов и общественных образований, в чьи функции входит защита прав детей.
Представляется, что в первую очередь к институтам, в функции которых входит защита прав несовершеннолетних, относится Президент Российской Федерации. Это обуславливается ролью Президента как главы государства (ч. 1 ст. 80 Конституции РФ) и гаранта прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ).
Президент Российской Федерации отмечает приоритетность направления защиты прав детей. В связи с этим 29 мая 2017 г. был подписан Указ «Об объявлении в Российской Федерации десятилетия детства». Как отметил Д. А. Медведев, Указ стал продолжением Национальной стратегии действия в интересах детей. М. А. Воронцова данным указам отводит роль стратегических, так как именно в них установлены приоритеты личной безопасности несовершеннолетних, а также средства их достижения.[7]
Важнейшим инструментом в механизме защиты прав несовершеннолетних являются ежегодные послания Президента Российской Федерации. Согласно позиции О.Е. Кутафина послания Президента Российской Федерации не носят характер обязательных, однако являются ориентиром для работы государственных органов в области защиты прав и свобод гражданина.[8]
Ежегодно в своем послании Президент Российской Федерации так или иначе затрагивает проблемы защиты прав несовершеннолетних и проблемы детства. Так, в 2013 г. Президент акцентировал внимание на праве на охрану здоровья несовершеннолетнего. В 2014 г. одним из главных вопросов стало предоставление детям права на достойное образование. В 2015 г. особое внимание в рамках послания было уделено проблемам демографии в стране. В 2016 г. Президент сделал акцент на поддержке одарённых детей, а также акцентировал внимание на таких угрозах жизни и здоровью детей, как аварийность и ветхое состояние школьных зданий. В послании 2018 г. особое внимание было уделено мерам по поддержке семьи. Ежегодное послание Президента Российской Федерации, с одной стороны, является средством для обозначения проблем, остро стоящих перед обществом, с другой стороны, обозначает векторы развития.
В качестве консультативных органов при Президенте действуют советы, в компетенцию которых входят вопросы защиты прав детей: Совет по развитию гражданского общества и правам человека, Совет по науке и образованию, Совет по реализации государственной политики в сфере защиты семьи и детей. В рамках своей компетенции Советы вносят Президенту рекомендации, в том числе и по совершенствованию механизма защиты прав несовершеннолетних.
Следующим субъектом в конституционно-правовом механизме защиты прав несовершеннолетних является Федеральное Собрание Российской Федерации. Как отмечает В.А. Абрамов, деятельность Федерального Собрания, направленная на защиту прав несовершеннолетних, ведется по двум направлениям: принятие актов, полностью посвящённых защите прав детей, и принятие отраслевых актов, которые косвенно затрагивают данную сферу.[9]
В составе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации функционирует ряд комитетов, которые непосредственно занимаются защитой прав несовершеннолетних. К ним можно отнести Комитет Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей, Комитет Государственной Думы по охране здоровья, Комитет Государственной Думы по физической культуре, спорту, туризму и делам молодежи.
Правительство Российской Федерации – еще один субъект защиты прав несовершеннолетних. Одним из основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации является повышение уровня демографии, защита прав семьи и детства. Органы Министерства внутренних дел Российской Федерации призваны защищать права несовершеннолетних. Согласно ст. 1 Федерального закона «О полиции»: «Полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее также – граждане; лица), для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности».
Еще одним государственным органом, в компетенцию которого входит защита прав несовершеннолетних, является Следственный комитет Российской Федерации. Сфера полномочий Следственного комитета распространяется на уголовное судопроизводство. Основное назначение Следственного комитета заключается в «защите прав и свобод человека и гражданина при производстве предварительного следствия, в том числе и несовершеннолетних». Для реализации своих полномочий в области защиты прав несовершеннолетних Следственным комитетом был создан официальный портал для детей и юношества.
Важнейшим органом, нацеленным на защиту прав детей, является Прокуратура Российской Федерации. В соответствии с законодательством в функции прокуратуры по защите прав и законных интересов несовершеннолетних входит «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций».
Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав является специализированным органом по защите прав детей. Правовую основу деятельности комиссий по делам несовершеннолетних составляет Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».
М.А. Воронцова верно отмечает особенность Комиссии в специфике ее работы, а именно тот факт, что Комиссия работает в основном с детьми из неблагополучных семей, а следовательно, ее работа в меньшей степени носит превентивный характер.[10]
В соответствии с Федеральным законом «Об опеке и попечительстве» в целях защиты прав и законных интересов подопечных, в том числе несовершеннолетних, функционируют органы опеки и попечительства. Исследователи выделяют три направления детальности органов опеки и попечительства в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних: «а) самостоятельное принятие решений в пределах своей компетенции (включая дачу согласия либо разрешения на какое-либо действие); б) направление соответствующих требований в суд в порядке искового производства; в) участие в судебном разбирательстве».
Конституционно-судебный контроль в области защиты прав и законных интересов несовершеннолетних возложен на Конституционный Суд Российской Федерации. Значительный вклад Конституционного Суда Российской Федерации в сфере защиты прав несовершеннолетних анализирует Р.И. Исламова, отмечая, что за время функционирования Конституционным Судом было принято более тысячи постановлений, касающихся вопросов защиты и охраны детства.[11]
Право на судебную защиту является важнейшей гарантией защиты прав и законных интересов несовершеннолетних. На сегодняшний день защита прав и законных интересов детей, а также осуществление правосудия в делах с участием несовершеннолетних происходят в судах общей юрисдикции.
Четкого понимания термина «ювенальная юстиция» на сегодняшний момент нет. Так, Т.Ю. Новикова главной целью ювенальной юстиции определяет защиту прав детей, восстановление социальной справедливости и профилактику девиантного поведения.[12] А.С. Автономов определяет ювенальную юстицию как систему отправления правосудия, главной целью которой является решение проблем несовершеннолетних, при этом главной характеристикой данной системы является тот факт, что она сочетает в себе воздействие не только формально юридическими методами, а также широкое использование психологических, педагогических, социальных приемов и способов.[13]
У внедрения в Российской Федерации полноценной системы ювенальной юстиции есть как сторонники, так и противники. Согласно точке зрения Ю.В. Ивановой и В.И. Николаевой формирование ювенальной юстиции является конечной точкой в «достраивании» системы защиты прав несовершеннолетних.[14] Л.В. Туманова считает главным недостатком внедрения ювенальной юстиции тот факт, что это носит лишь организационный характер. Представляется обоснованной позиция М.А. Воронцовой о том, что не следует придавать слишком большое значение ювенальной юстиции в механизме защиты прав несовершеннолетних[15], так как в первую очередь механизм защиты конституционных прав несовершеннолетних должен носить превентивный характер.
Субъекты Российской Федерации в лице органов исполнительной власти правомочны в рамках своей компетенции проводить региональную политику в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних. Так, в Пензенской области вопросами социальной помощи детям, вопросами демографии занимается Министерство труда, социальной защиты и демографии Пензенской области. Вопросами молодежной политики, государственного управления в сфере образования и опеки и попечительства над несовершеннолетними занимается Министерство образования Пензенской области.
В целях развития Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» и установления дополнительных гарантий в Пензенской области принят Закон «О реализации основных гарантий прав и законных интересов ребенка в Пензенской области».
Отдельно следует сказать про органы местного самоуправления в механизме защиты прав несовершеннолетних. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к компетенции органов местного самоуправления относятся следующие вопросы: «организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, дошкольного, основного общего и профессионального образования; создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании и иные вопросы, имеющие непосредственное отношение к реализации и защите прав детей».
Л.С. Казакова называет следующие направления деятельности органов местного самоуправления в области защиты прав детей: «охрана здоровья и содействие здоровому образу жизни детей; обеспечение качественного образования и воспитания детей; улучшение экономических условий жизнедеятельности детей; повышение эффективности государственной системы поддержки детей, находящихся в особо сложных обстоятельствах»[16].
Е.В. Степкина отмечает, что одной из функций муниципальных образований является издание проектов и программ, направленных, в том числе и на защиту прав несовершеннолетних.[17]
Представляется, что в механизм защиты прав несовершеннолетних в Российской Федерации входят не только органы государственной власти, но и общественные организации и объединения. Локомотивом в активизации инициатив гражданского общества является Общественная палата Российской Федерации.
В рамках ежегодного доклада Общественная палата Российской Федерации представляет итоги работы в области защиты прав детей. В рамках своей деятельности Общественная палата Российской Федерации получила право разрабатывать предложения, направленные на реформирование системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, конечным результатом которых станет снижение числа беспризорных и безнадзорных детей. Кроме этого, Общественная палата Российской Федерации занимается вопросами профилактики социального сиротства, устройства ребенка в семью, мониторинга деятельности организаций для детей-сирот, поддержки многодетных семей и рядом других вопросов. В субъектах Российской Федерации функционируют региональные Общественные палаты.
Также Общественная палата Российской Федерации осуществляет консолидацию и поддержку социально ориентированных некоммерческих организаций, занимающихся вопросами защиты прав детей. По данным Министерства экономического развития в Российской Федерации, в 2018 г. социально ориентированным некоммерческим организациям передавались на исполнение услуги за счет бюджета: 874 организациям, занимающимся социальной защитой и социальным обслуживанием, 1297 организациям, занимающимся образованием, 329 организациям, занимающимся молодёжной политикой.
Особым институтом, деятельность которого направлена на защиту прав несовершеннолетних является Уполномоченный по правам ребенка. В Российской Федерации его работа представлена на двух уровнях: на региональном, в лице уполномоченным по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, и федеральном, в лице Уполномоченного по правам ребенка при Президенте Российской Федерации. Особое место и координирующая роль Уполномоченного по правам ребенка подтверждается ст. 2 Федерального закона от 27.12.2018 г. №501-ФЗ «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации», которая определяет, что Уполномоченный содействует восстановлению нарушенных прав детей, принимает участие в работе по совершенствованию законодательства, а также форм и методов защиты прав детей, а также развивает международное сотрудничество по вопросам защиты прав детства.
В заключении следует отметить, что конституционно-правовой механизм защиты прав несовершеннолетних в Российской Федерации является сложной многоуровневой системой, под которым следует понимать гарантированную конституционным законодательством совокупность правовых норм и институтов, направленных на защиту прав несовершеннолетних. Представляется, что для его совершенствования необходимо исключить дублирование функций государственных органов в области защиты прав несовершеннолетних, а также на практике повысить роль института Уполномоченного по правам ребенка.
2.3. Основные направления деятельности органов государственной власти России относительно юридического обеспечения защиты прав несовершеннолетних
Особую значимость приобретает функционирование системы специализированных государственных органов, призванных защищать интересы детей, заниматься профилактикой правонарушений и борьбой с детской преступностью.
Особое место среди указанных институтов в Российской Федерации, на наш взгляд, занимают органы прокуратуры, органы опеки и попечительства, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы ювенальной юстиции, уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка.
Рассмотрим роль органов прокуратуры в защите прав и законных интересов детей.
Прокуратура представляет собой орган государства, который осуществляет надзор за законностью во всех сферах жизни нашего общества. Нет такой сферы или интереса, где бы прокурорские работники не могли осуществлять надзор. Защита прав и свобод несовершеннолетних не выделена Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» в качестве самостоятельной отрасли прокурорского надзора. Это положение обусловлено объективно. Задачи и полномочия прокурора в данной сфере, средства выявления и устранения нарушений не являются особенными по отношению к иным отраслям прокурорского надзора. Специфичным в данном случае является лишь субъект, в отношении которого применяется законодательство, причем как специально существующее, так и предназначенное для регламентации общественных отношений с участием лиц любого возраста.
В настоящее время надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи является одним из приоритетных направлений в работе органов прокуратуры. Следует заметить, что именно у прокуратуры имеется уникальная возможность охватить все сферы жизни – защиту социальных прав, профилактику преступности, вникнуть в условия жизни детей, проблемы и трудности их родителей.
Действия прокурора по защите прав ребенка могут выражаться в предъявлении в суд ряда требований: лишение родительских прав; ограничивать родительские права; о признании недействительным договора об оплате содержания; отменить усыновление ребенка. Кроме того, прокурор должен участвовать в делах: лишение, восстановление и ограничение родительских прав, отмены усыновления ребенка и в других случаях.
Прокурор, защищая права детей, использует следующие методы:
– подать иск о лишении родительских прав, ограничении родительских прав, об отмене усыновления ребенка;
– подача в суд, в орган опеки и защиты заявления о восстановлении (признании) нарушенного (оспариваемого) права ребенка;
– непосредственно участвовать в рассмотрении судом дел о защите прав ребенка;
– введение предупреждения о недопустимости нарушения прав детей в будущем и просьба об устранении нарушений закона;
– опротестовать действия других административных органов, непосредственно связанные с защитой прав несовершеннолетних (при наличии предусмотренных законом оснований).
Раскрывая тему защиты прав несовершеннолетних нельзя не сказать о вопросах профилактики подростковой преступности. На протяжении последних 5 лет в России наблюдается ее снижение. В частности, подростковая преступность на территории Воронежской области сократилась на 23 процента.
Сотрудники прокуратуры помимо непосредственной надзорной работы, связанной с поддержанием государственного обвинения, подготовкой исков, направлением представлений и т.д., тесно взаимодействуют с населением, выступая в трудовых коллективах предприятий и учреждений, перед 47 учащимися образовательных учреждений, а также иным способом контактируя с общественностью.
26 ноября 2007 года Генеральным прокурором РФ был подписан приказ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи»[18]. Данный подзаконный акт содержит перечень базовых мер по повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи, усиления его профилактической направленности, среди которых:
1) осуществление надзора за обеспечением исполнения законодательства об охране прав и законных интересов несовершеннолетних, пресечение и предупреждение преступности несовершеннолетних прокурорами субъектов Российской Федерации, городов, районов, военными прокурорами и прокурорами иных специализированных прокуратур;
2) пресечение принятия региональных нормативных правовых актов, не соответствующих федеральному законодательству и ущемляющих права и интересы детей;
3) осуществление постоянного надзора за исполнением законов о социальной защите несовершеннолетних;
4) проверка соблюдения законодательства о защите детей от информации, наносящей вред их здоровью, репутации, нравственному и духовному развитию, в деятельности средств массовой информации, органов и учреждений образования и культуры;
5) принятие исчерпывающих правовых мер к восстановлению нарушенных жилищных и имущественных прав несовершеннолетних;
6) систематический надзор за исполнением законодательства об охране здоровья и жизни несовершеннолетних и др.
Рассмотрим систему защиты прав и интересов детей органами опеки и попечительства.
Участие государства в обеспечении интересов ребенка в семье не ограничивается предоставлением ему прав, предусмотренных семейным законодательством. Не менее важно, чтобы несовершеннолетний имел гарантию защиты этих прав, а также их защиту в случае нарушения. Более того, в соответствии с пунктом 2 статьи 3 Конвенции «О правах ребенка», «государства-участники обязуются обеспечивать ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия …». И надо сказать, что количество детей, нуждающихся в защите со стороны государства, с годами не уменьшается.
Согласно сведениям Росстата, увеличение численности детей, лишенных родительского попечения, происходит на фоне уменьшения общего числа детей, проживающих в России.
Поскольку защита прав ребенка заключается в создании предпосылок, гарантий их реализации, ей служат законодательные акты Российской Федерации, субъектов Федерации, указы Президента Российской Федерации. Россия, постановления Правительства Российской Федерации, а также различные по отраслям, содержанию и целям нормативно-правовые акты органов исполнительной власти. Несколько иная ситуация с защитой прав ребенка в семье, которая носит добровольный характер и позволяет устранить препятствия для реализации прав несовершеннолетнего и восстановить его права, предусмотренные Кодексом о защите прав ребенка. семья. Существующая здесь ясность связана с тем, что Семейный кодекс каждый раз определяет, кто и когда защищает права ребенка, какая категория детей нуждается в защите.
Как известно, к числу лиц, которые обязаны защищать права и интересы своих детей, относятся родители или лица, их заменяющие. В случае отсутствия родителей (лиц, их заменяющих) или невыполнения ими своей миссии ответственность по защите прав несовершеннолетних возлагается на органы опеки и попечительства. Органами опеки и попечительства в настоящее время являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органы местного самоуправления (последние, в случае наделения их полномочиями по опеке и попечительству законом субъекта Российской Федерации).
В любом случае их компетенция в области защиты прав детей должна полностью соответствовать законодательству Российской Федерации, Семейному кодексу, Гражданскому кодексу, а также нормативным актам Российской Федерации. Иными словами, государство поручает защиту прав несовершеннолетних детей только органам опеки и попечительства, которые могут объединить усилия других государств, муниципальных органов, учреждений, общественных организаций и фондов, в том числе благотворительные организации, для достижения одной цели — защиты прав детей.
В развитие данных положений 25 июня 2007 года Министром образования и науки было подписано письмо «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних», в рамках которого в целях оказания методической помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации Минобрнауки России разработана модель закона субъекта Российской Федерации «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте Российской Федерации». Однако, стоит заметить, что развития данный вопрос не получил.
Тем не менее, анализ действующего законодательства позволил нам выделить следующие формы защиты прав несовершеннолетних органами опеки и попечительства:
1) самостоятельное принятие решений в пределах своей компетенции (включая дачу согласия либо разрешения на какие-либо действия);
2) направление соответствующих требований в суд в порядке искового производства;
3) участие в судебном разбирательстве.
Для определения полномочий органов опеки и попечительства достаточно обратиться к статье 16 Федерального закона от 24.06.1999 года, которая устанавливает:
«Органы опеки и попечительства:
1) дают в установленном порядке согласие на перевод детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из одной организации, осуществляющей образовательную деятельность, в другую организацию, осуществляющую образовательную деятельность, либо на изменение формы получения образования или формы обучения до получения ими основного общего образования, а также на отчисление таких лиц, достигших пятнадцати лет, до получения ими общего образования;
2) участвуют в пределах своей компетенции в проведении индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними, если они являются сиротами, либо остались без попечения родителей или иных законных представителей, а также осуществляют меры по защите личных и имущественных прав несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства».
Немаловажной предпосылкой защиты прав детей органами опеки и попечительства является тесный контакт и взаимодействие с органами прокуратуры, внутренних дел, комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, другими государственными, а также общественными организациями.
Согласно статье 78 Семейного кодекса Российской Федерации органы опеки и попечительства должны привлекаться к делу, когда суд рассматривает споры, связанные с воспитанием детей, независимо от того, кто возбудил иск в защиту ребенка. Очень важной и ответственной функцией является функция опеки над ребенком, которая передается органам опеки и попечительства по решению суда в случаях, установленных законом (лишение родителей родительских прав, ограничение родительских прав, отзыв усыновления ребенка и др.).
Обязательно участие органа опеки и попечительства в исполнении судебных решений об удалении несовершеннолетнего и передаче его другим лицам. В экстренных случаях, то есть при непосредственной угрозе жизни или здоровью ребенка, орган опеки и попечительства оставляет за собой право забрать ребенка независимо от родителей.
В целом (в ограниченной степени) можно выделить три основных формы защиты семейных прав органами опеки и попечительства:
а) принятие независимых решений в рамках своей компетенции (включая согласие или разрешение на действия);
б) предъявление соответствующих исков в суд в ходе производства по делу;
в) участие в судебных процессах.
К полномочиям первого типа может относиться право органа опеки и попечительства давать согласие:
– установить отцовство только по требованию отца ребенка;
– родителям — изменить имя, фамилию ребенка до четырнадцати лет;
– о контактах ребенка с родителями, родительские права которых ограничены судом;
– для усыновления ребенка несовершеннолетними родителями — при отсутствии их родителей или опекунов (попечителей);
– полномочия по разрешению споров между опекуном ребенка и несовершеннолетними родителями ребенка;
– разрешать разногласия между родителями по вопросам обучения и воспитания детей;
– при назначении представителя по защите прав и интересов детей;
– решить проблему общения ребенка с родственниками;
– при заключении договора с приемными родителями о передаче ребенка в семью на воспитание.
Ко второму типу полномочий относятся:
– право органов опеки и попечительства потребовать расторжения соглашения о выплате алиментов по причинам, предусмотренным законом;
– право требовать отмены усыновления ребенка;
– право требовать лишения родительских прав, ограничения родительских прав и истребования алиментов. Соответствующее требование органа опеки и попечительства создается при исковом заявлении в суд.
К полномочиям третьего типа относятся:
– право органа опеки и попечительства участвовать в рассмотрении в судах дел: об осуществлении родительских прав одним из родителей, проживающих отдельно от ребенка;
– о лишении родительских прав и о восстановлении в родительских правах;
– об ограничении родительских прав и об отмене ограничения родительских прав;
– об установлении усыновления ребенка;
– отменить усыновление ребенка.
Рассмотрим деятельность Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Комиссия по делам молодежи — это орган, который в первую очередь занимается профилактикой, предупреждением правонарушений среди несовершеннолетних, что позволяет рассматривать ее как фундаментальное звено в механизме комплексной защиты интересов ребенка.
Следует отметить, что опыт функционирования данного органа в России имеет достаточно длительную историю. Первые комиссии по делам несовершеннолетних были организованы еще в 1918 г. в соответствии с Декретом СНК РСФСР от 14 января 1918 г. «О комиссиях для несовершеннолетних»[19]. В те времена комиссия по делам несовершеннолетних рассматривала все уголовные дела, совершенные лицами моложе 17 лет. Таким образом, этот квазисудебный орган исполнял роль ювенальной юстиции. Комиссия по делам несовершеннолетних могла освободить от ответственности несовершеннолетнего либо направить в одно из учреждений Народного Комиссариата гражданского просвещения. Ими являлись детские дома, коммуны, приюты, приемники, именуемые в Декрете убежищами.
Уже тогда, кроме юрисдикционных функций, комиссия по делам несовершеннолетних была наделена рядом полномочий в сфере организации работ по спасению голодающих детей, ликвидации беспризорности, создания специальных детских учреждений для малолетних правонарушителей.
Однако с такими полномочиями комиссия по делам несовершеннолетних просуществовала недолго и уже через 2 года, согласно Инструкции комиссиям по делам несовершеннолетних, утвержденной совместным Постановлением Народного комиссариата просвещения РСФСР, Народного комиссариата здравоохранения РСФСР и Народного комиссариата юстиции РСФСР от 30 июля 1920 года, комиссия по делам несовершеннолетних была лишена права рассматривать уголовные дела, совершенные несовершеннолетними[20]. В ст. 10 данной Инструкции устанавливалось, что протоколы преступлений лиц старше 14 лет, совершивших тяжкие общественно опасные деяния (а это: причинение тяжких увечий и ранения, разбой, грабеж, изнасилование, посягательство на человеческую жизнь, крупная спекуляция, крупные хищения из советских общественных учреждений), передаются народному суду, состоящему из членов комиссии по делам несовершеннолетних, в течение суток. Далее он в течение 76 часов со дня получения протокола должен был написать подробный доклад: о фактической стороне дела, какая роль несовершеннолетнего в совершении преступления, о прошлой жизни и судимости. КДН не могла вмешаться, пока не был выслушан доклад. Вместе с тем, окончательное решение о судьбе лица, совершившего преступление, решал не суд, а комиссия по делам несовершеннолетних. Судья докладывал комиссии материалы дела, и решение принималось коллегиально.
Следует сказать, что система комиссий по делам несовершеннолетних в РСФСР была четко структурирована и подчинялась строгому разграничению полномочий. 22 мая 1925 года Советом Народных Комисаров РСФСР был издан Декрет «Об утверждении Положения о Центральной Комиссии по делам несовершеннолетних»[21] (далее – ЦКДН). В данном положении была раскрыта структура и состав ЦКДН, закреплен надзор за учреждениями, в которых содержатся несовершеннолетние, указана обязанность ежегодно отчитываться о своей деятельности перед соответствующими представителями народных комиссариатов. Но самое важное – в ст.4 был указан круг ведения ЦКДН, а именно:
а) установление правильного и единообразного применения законов, касающихся борьбы с правонарушениями несовершеннолетних;
б) выработка и осуществление через соответствующие органы мероприятий, направленных на борьбу с правонарушениями несовершеннолетних;
в) руководство деятельностью местных комиссий по делам о несовершеннолетних, наблюдение за правильным их функционированием и учет их работы;
г) дача разъяснений по возникающим у местных комиссий вопросам, связанных с применением декретов и инструкций, касающихся несовершеннолетних правонарушителей;
д) рассмотрение в порядке надзора дел, разрешенных местными комиссиями по делам о несовершеннолетних за исключением дел, переданных судебным органам.
26 марта 1926 года СНК РСФСР издает Декрет «О местных комиссиях по делам несовершеннолетних». В данном акте так же решается вопрос о структуре и составе комиссии по делам несовершеннолетних, снижается до 16 лет возраст несовершеннолетних, дела по которым рассматриваются местными комиссиями по делам несовершеннолетних, указан ряд полномочий. Ст.11 данного Декрета лишает ЦКДН права пересматривать постановления нижестоящих комиссий по делам несовершеннолетних[22]. Теперь постановления местных комиссий окончательны и дальнейшему пересмотру не подлежат.
В 1935 году комиссия по делам несовершеннолетних как орган по защите прав несовершеннолетних была ликвидирована постановлением СНК СССР и ЦК ВКП (б). Вновь Комиссии появились лишь в 1956 году. Можно сказать, что это было возвращение к старому законодательству, так как комиссии по делам несовершеннолетних выполняли координирующую роль по вопросам детской беспризорности и правонарушений среди несовершеннолетних. Данные функции исполнялись в том же порядке, что и в 20-х годах ХХ века.
Важнейшим документом, на котором мы не могли не остановиться, является Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 03.06.1967 года[23]. В данное положение трижды вносились изменения в 1971, 1985 и 1986 годах. Данный документ являлся самым объемным и наиболее проработанным нормативным правовым актом, регулирующим деятельность комиссий по делам несовершеннолетних.
Впоследствии правовой статус комиссий подвергся определенным изменениям и дополнениям на основании недавно принятых законодательных актов. С окончанием существования СССР и образованием Российской Федерации неизбежно встал вопрос о преемственности системы государственных органов, в том числе в области защиты прав несовершеннолетних. Важный этап на пути решения этой задачи открылся с принятием Указа Президента РФ от 6 сентября 1993 г. № 1338 «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав»[24], которым был подтвержден правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних при главах исполнительной власти и на эти комиссии возложены функции по взаимодействию всех государственных органов и общественности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и защите их прав.
Однако более прочно в правовое поле современной России комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав вошли лишь в 1999 г. с принятием Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»[25], который переименовал комиссии по делам несовершеннолетних в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, тем самым четко обозначив приоритеты в их работе.
Реализация вышеупомянутого закона является своевременным и значительным шагом на пути к укреплению позиций комиссий по делам детей и защите их прав. Дело в том, что к концу 90-х гг. В двадцатом веке деятельность многих местных комиссий фактически прекратилась вследствие как экономических факторов, так и, в значительной степени, юридических аспектов, а именно отсутствия адекватной законодательной базы. Фактически на тот момент единственным действующим федеральным законом, определяющим статус комиссий, было устаревшее Положение о комиссиях для несовершеннолетних, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г.
Таким образом, рассмотрение процесса формирования и развития комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав позволяет сделать вывод, что комиссии формировались как государственные и общественные органы, объединяющие деятельность всех учреждений и организаций на соответствующей территории для борьбы с безнадзорность, правонарушение, размещение несовершеннолетних и защита их прав. Значение этих органов заключается в том, что они, в отличие от органов опеки, обладают более широкими полномочиями, которые реализуются через сферы деятельности, среди которых:
1) принятие мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних, защите их от всех форм дискриминации, физического или психологического насилия, оскорблений, грубого обращения, сексуальной и иной эксплуатации, выявления и устранения причин и условий, способствующих безнадзорности, бездомность, правонарушения и антиобщественные действия несовершеннолетних;
2) подготовка совместно с уполномоченными органами или учреждениями материалов, поступающих в суд по вопросам, связанным с содержанием несовершеннолетних в специальных учебных заведениях закрытого типа, а также по иным вопросам, предусмотренным законодательством Российской Федерации;
3) рассмотрение заявления органа, осуществляющего руководство в области образования, об исключении несовершеннолетних, не получивших общего образования в организации образования, и по другим вопросам их обучения;
4) обеспечение оказания помощи в трудовом и домашнем трудоустройстве несовершеннолетних, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы или возвращающихся из специальных образовательных и образовательных учреждений, содействие в определении форм помещения других несовершеннолетних, нуждающихся в государственной помощи, а также выполнение иных функций на социальную реабилитацию несовершеннолетних, предусмотренную законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;
5) применение мер воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;
6) подготовка и представление в государственные органы субъекта Российской Федерации и (или) органов местного самоуправления в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации, отчетов о предупреждении безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на территории соответствующего субъекта Российской Федерации и (или) в районе соответствующего общинного образования.
Исходя из всего вышесказанного, мы склонны согласиться с мнением В.А. Малышева о выделении следующего ряда функциональных комплексов задач, поставленных перед комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав:
1) охранительный – включает в себя задачи защиты и восстановления прав несовершеннолетних;
2) социальный – связан с противодействием ряду отрицательных общественных явлений, таких как беспризорность, безнадзорность, подростковая преступность и другие, а также с оказанием помощи в ресоциализации и социальной реабилитации несовершеннолетних;
3) организационно-методический – отражает координационную роль комиссий по делам несовершеннолетних в системе органов и учреждений профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
4) административно-юрисдикционный – опосредует применение комиссиями по делам несовершеннолетних предусмотренных законодательством мер воздействия на несовершеннолетних и их родителей[26].
В современных условиях комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в России выполняют не только административные функции, но и решают задачи, связанные с защитой прав детей, координацией деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, отрабатывают ювенальные технологии, являются ключевым звеном ювенальной юстиции.
Рассмотрим деятельность Органов ювенальной юстиции.
Все более актуальной становится проблема необходимости вынесения определенной категории дел, затрагивающих права несовершеннолетних, за пределы компетенции обычных судов. Поэтому так актуально и целесообразно учреждение ювенальной юстиции в Российской Федерации, специализированного правосудия для несовершеннолетних, которое может обеспечить накопление соответствующей судебной практики, что, в свою очередь, будет способствовать дальнейшей эволюции законодательства в данной области. Ювенальная юстиция в современном понимании имеет довольно длительную историю. От античной эпохи и до середины XIX века правосудие по отношение к несовершеннолетним было карающим[27]. Например, законодательство основателя Римского государства Ромула предоставляло отцу семейства полную власть над своими сыновьями, в том числе, применять физическое насилие. Подобная жестокость объяснялась отсутствием в юриспруденции тех времен правового понятия «детство», поэтому несовершеннолетние правонарушители в своем правовом положении приравнивались ко взрослым преступникам. К детям младшего возраста весьма часто применялась смертная казнь, дети содержались в одних тюрьмах со взрослыми, над ними совершались сложные процессуальные действия и недопустимые пытки[28].
Вместе с тем, в средневековых правовых актах предпринимались попытки защиты несовершеннолетних. Так, например, в древнеримских Законах XII таблиц был впервые сформулирован принцип прощения наказания, относящийся к несовершеннолетним. Римское право оставило еще одно свидетельство защиты детей государством – это доктрина, в соответствие с которой государство объявлялось высшим опекуном ребенка[29]. В XIX веке началось постепенное изменение репрессивно-карательного отношения к несовершеннолетним правонарушителям. Перелом в правосудии не случаен, его подготовила сама история ювенальной юстиции. Но нужен был особый импульс, чтобы дать понять, что без особой ювенальной юстиции борьба с детской и молодежной преступностью обречена на провал. Толчком к этому явился беспрецедентный рост преступности среди несовершеннолетних в конце XIX века. Достижения технического прогресса породили определенные инновации в экономической сфере, которые изменили обычные условия жизни общества.
Европа в конце XIX – начала XX вв. была буквально наводнена полчищами молодых бомжей и преступников. Существовавшие на тот момент средства борьбы с преступностью можно считать неэффективными, а в отношении несовершеннолетних — провоцирующими новые преступления[30].
Первоначально идея «ювенальной юстиции» сводилась к созданию специализированных детских судов и была реализована в США, где в Чикаго 2 июля 1899 г. был создан первый детский суд. Создание чикагского суда по делам несовершеннолетних было своеобразной сенсацией начала XX века. Известный российский процессуалист профессор П. И. Люблинский писал: «Едва ли можно назвать в современной европейской юридической и педагогической литературе тему более модную, чем вопрос об американских судах для несовершеннолетних, выдвинувшийся с начала XX века. Идеями этого движения полны труды юристов всех европейских стран. Почти в каждом государстве делаются эксперименты практического осуществления этих учреждений, причем намечаются новые типы, новые формы»[31].
Затем идея расширялась и через несколько лет трансформировалась в более широкое понятие – «ювенальная система» с различными учреждениями, в компетенцию которых входили вопросы детства. В Великобритании серия законов о детях и молодежи была принята в 1908 г., во Франции ювенальный суд был инициирован в 1914 г., в Польше система ювенальной юстиции разрабатывается с 1982 г., на Украине в 2005 году была разработана Концепция «Создание и развитие системы ювенальной юстиции Украины», ее сторонники активизировались и в России.
В России в настоящее время, говоря о ювенальной юстиции, имеют в виду, главным образом, защиту несовершеннолетних правонарушителей. Защита жизненно важных семейных прав ребенка не входит в орбиту рассмотрения ювенальных судов. Между тем, если бы уделялось больше внимания соблюдению права ребенка на жизнь и воспитание в семье, удалось бы избежать совершения несовершеннолетними многих правонарушений и преступлений.
На сегодняшний день в России концепция ювенальной юстиции является наиболее разработанным в научном плане подходом специализированных судов в рамках системы федеральных судов общей юрисдикции. Установление особого порядка производства по делам о правонарушениях несовершеннолетних относится к общепризнанным принципам и нормам международного права, таким, как:
а) Конвенция о правах ребенка (от 20.11.1989 г.);
б) минимальные стандартные правила Организации Объединенных Наций, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила) – приняты резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 40/33 от 10 декабря 1985 г.;
в) руководящие принципы Организации Объединенных Наций для предупреждения преступности среди несовершеннолетних – приняты резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 45/112 от 14 декабря 1990 г[32].
Как указывалось ранее, создание судов для несовершеннолетних предусмотрено Концепцией судебной реформы и Федеральной программой по её реализации. Среди основных принципов, на основании которых предполагается строительство ювенальной юстиции, можно выделить следующие:
– ценность личности несовершеннолетнего, представшего перед судом;
– активное использование в судебном процессе данных о несовершеннолетних, полученных судом от специализированных вспомогательных юридических учреждений;
– усиление охранительной функции суда по отношению к несовершеннолетнему;
– уменьшение размера наказания по факту несовершеннолетия в соответствии с Уголовным кодексом РФ;
– предпочтение принудительным мерам средств воспитательного воздействия;
– специальная подготовка судей по делам несовершеннолетних;
– особый (упрощенный) порядок судопроизводства в отношении несовершеннолетних.
С точки зрения концептуального содержания можно выделить три парадигмы ювенальной юстиции[33]:
- карательная – аналог организации правосудия в отношении взрослых правонарушителей;
- реабилитационная – рассмотрение преступления как знака нарушения процессов социализации подростка, поэтому вмешательство суда призвано исправить социальные девиации и применить воспитательные меры воздействия, адекватные личностным проблемам несовершеннолетнего правонарушителя;
- восстановительная – предопределяются принципы организации системы правосудия, целью является возмещение ущерба, причиненного правонарушением, разрешение конфликта и восстановление позитивных взаимоотношений между участниками конфликта.
По итогам 2015 года 23 300 участников образовательных отношений (учителя, родители, студенты, другие граждане) прошли обучение технологиям восстановительного правосудия (включая медиацию) в субъектах Российской Федерации, в том числе 9 300 учителей.
Наработанная практика показала, что идеальный ювенальный суд – это не только судья, учитывающий психологические и возрастные особенности подсудимого. Это целая система социальной реабилитации, которая помогает вернуть подростка к нормальному образу жизни. Однако, 15 апреля 2010 года судья Верховного Суда РФ В.В. Дорошков сообщил о том, что на государственном уровне принято решение, что в России больше не будет создаваться ювенальных судов, так как наша страна не готова к введению ювенальной юстиции.
Таким образом, идея ювенальных судов отвергнута на федеральном уровне. Однако вопрос о ювенальных судах периодически возникает в субъектах Российской Федерации и в развитие данного направления предлагается внедрить следующие ювенальные технологии:
1) ввести специально обученных судей исключительно для судов над несовершеннолетними;
2) ввести при специальном судье должность социального помощника;
3) обеспечить активное взаимодействие со вспомогательными службами примирения муниципального уровня, а также с другими субъектами профилактики.
Уполномоченный по правам ребенка.
В последнее время на практике выработался дополнительный механизм, позволяющий обеспечить защиту прав ребенка, причем как каждого конкретного ребенка при нарушении его прав, так и детей в целом, – институт Уполномоченного по правам ребенка.
Этот институт создан во исполнение «Заключительных замечаний» Комитета ООН по правам ребенка по итогам рассмотрения, второго периодического доклада Российской Федерации о реализации Конвенции о правах ребенка (1989). В нем содержится требование о введении в Российской Федерации независимого контроля за положением детей и о формировании института Уполномоченного по правам ребенка.