ГЛАВА 2 Особенности борьбы с коррупцией в зарубежных странах и российской федерации
§ 1 Международное законодательство и опыт борьбы с коррупцией в зарубежных странах
Опыт противодействия коррупции различных стран обобщается не только в нормах их национальных законодательств, но и в нормах международных конвенций и договоров, выработанных в продолжительных дискуссиях с привлечением ведущих экспертов со всего мира. Общепризнанные понимания коррупции и наиболее эффективные системы антикоррупционных мер описаны в трёх важнейших международных конвенциях: ООН против коррупции и двух – Совета Европы – Об уголовной ответственности за коррупцию и О гражданско-правовой ответственности за коррупцию.
Конвенция Организации Объединённых Наций против коррупции (UNCAC) была принята Генеральной Ассамблеей ООН (резолюция № A/RES/58/4 от 21 ноября 2003 года). В этой Конвенции представлены согласованное мировым сообществом понимание коррупции, её природа, а также меры противодействия коррупции. В Конвенции ООН против коррупции признаётся, что коррупция подрывает развитие, ослабляет демократию, борьбу с организованной преступностью, терроризмом и другими угрозами всеобщей безопасности. Конвенция ООН против коррупции имеет целью развивать антикоррупционное сотрудничество на международном уровне.
В Европейском Союзе введена не только уголовная ответственность за коррупцию, но и гражданско-правовая, т.е. не связанная с уголовными обвинениями, а предполагающая разбор в судах гражданских исков, в частности, о нарушениях прав и свобод, материальных и нематериальных интересов сторон. В частности, гражданские иски от понесших ущерб в результате коррупции, могут подаваться в суды в целях получения полного возмещения ущерба, что в современной России не реализовано.
Такое понимание коррупции должно постепенно вводиться и в России, поскольку наша страна подписала Конвенцию Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 года. Во второй статье этой Конвенции приводится следующее понимание коррупции:
«Для целей настоящей Конвенции «коррупция» означает просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности, или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового».
В странах Европейского Союза, как и в других странах, включая и Россию, обвинения в коррупционных преступлениях довольно редко могут быть юридически обоснованы. Но для обоснования гражданских исков к коррупционерам в Европейском Союзе необязательно доказывать существенность вреда и связи их действий с имеющимися у них должностными полномочиями. В результате опасность быть признанным коррупционером в таких судебных разбирательствах настолько высока, что подавляющее большинство должностных лиц коррупционные действия не осуществляют. Ведь иначе они рискуют никогда больше не получить никакой значимой должности ни в органах государственного или муниципального управления, ни в частном бизнесе, ни в некоммерческих или общественных организациях. Их карьеры просто навсегда закончатся после совершения всего лишь одного коррупционного действия в период исполнения той или иной должности. Это с высокой вероятностью произойдёт ещё и потому, что европейские суды доверяют свидетельствам совершения коррупционных действий, получаемых от граждан и СМИ, а организации гражданского общества в европейских странах заставляют быть информационно открытыми органы власти, организации частного бизнеса, некоммерческие и общественные.
Принятие Россией понимания коррупции, используемого в странах Европейского Союза, а также практики предъявления коррупционерам гражданских исков с вынесением решений о компенсации ими нанесённого гражданам вреда, в комплексе с другими антикоррупционными мерами существенно способствовало бы снижению мотивации совершать коррупционные действия.
Законы многих стран рассматривают и регулируют ситуацию, которую можно назвать как «конфликт интересов», когда существует конфликт между собственным, личным интересом и служебными обязанностями. Все больше стран предъявляет, в особенности к должностям лицам, так называемые «требования разоблачения», т.е. отчетов и разглашения дополнительных доходов, сведений о продаже или приобретении имущества, превышающего определенную сумму, предусматривая в ряде случаев за несоблюдение этого требования даже уголовное наказание.Единого подхода к субъекту коррупции в Европейских странах нет. Вместе с тем, в широком определении это обычно публичные должностные лица, судьи и работники правоохранительной сферы, члены парламента, политические деятели и другие.
Интересным представляется отношение законодательства стран по функциональным действиям лица, берущего взятку. Так, в Великобритании и в Германии в случае пассивного получения взятки публичным должностным лицом с целью ускорения обслуживания, которое находится в его компетенции, предусмотрено наложение административного взыскания. Если же это лицо дает разрешение на действия, не входящие в его компетенцию, то совершает преступление. В большинстве стран коррупция, связанная дополнительно со злоупотреблениями публичной функцией, влечет более строгое наказание.
В части наказания за коррупцию в основном предусмотрены материальные санкции и лишение свободы, максимальный и минимальный сроки наказания в виде лишения свободы в разных странах различаются. В частности, в Нидерландах наиболее мягкие – от трех и шести месяцев тюремного заключения. В Болгарии и Венгрии – до 10 лет.
В Финляндии, Греции и Швеции власти могут дополнительно еще и конфисковать незаконную прибыль и в некоторых случаях наложить дисциплинарные меры в виде увольнения с работы.
Практически все страны имеют определение отягчающих обстоятельств, к которым относят рецидивное поведение, вовлечение больших сумм денег, уровень должности, вымогательство и особую роль участника коррупции.
Достаточно чистыми в отношении коррупции странами, которые входят в первую двадцатку по рейтингу стран мира по показателю распространённости коррупции в государственном секторе, который составляется международной неправительственной организацией TransparencyInternationalявляются: Дания,Финляндия, Швеция,Новая Зеландия, Нидерланды, Норвегия, Швейцария, Сингапур, Канада, Германия, Люксембург, Великобритания, Австралия, Исландия, Бельгия, Австрия, США, Гонконг, Ирландия.
Рассмотрим опыт зарубежных стран в борьбе с коррупцией на примере стран, занимающее наиболее значимое положение на мировой арене: Швеция, Китай, Сингапур, Канада, Германия и США.
Швеция до середины XIX века считалась страной, насквозь пораженной коррупцией. Но после принятого элитой и руководством страны стратегического решения о полной модернизации страны в ней был разработан и начал исполняться комплекс мер, направленных на полное исключение меркантильных соображений у чиновников. Госрегулирование было основано на стимулах честного и ответственного управления – через налоги, льготы и субсидии, а не с помощью запретов и разрешений, получаемых из тех или иных органов власти. Для граждан был открыт доступ к внутренним документам государственного управления, позволивший всем желающим понимать, как работает государство, а главное – была создана независимая и эффективная система правосудия.
Одновременно шведский парламент и правительство установили высокие этические стандарты для чиновников и стали добиваться их исполнения. Спустя всего несколько лет честность стала престижной нормой среди государственной бюрократии. Зарплаты чиновников поначалу превышали заработки рабочих в 12-15 раз. Однако со временем целенаправленными усилиями правительства страны эта разница снизилась до двукратной. Сегодня Швеция занимает 3-е место в рейтинге стран мира по показателю распространённости коррупции в государственном секторе.
В Швеции большую роль в противодействии коррупции играют церковь и общественное мнение, благодаря которым в этой стране с подозрением отнесутся к любому чиновнику, доходы которого существенно ниже его расходов. Общественное мнение превратит, в первую очередь, вынудит такого чиновника уйти с должности и не позволит ему никогда больше получить работу ни на государственной службе, ни в частном бизнесе. Общественное мнение превратило проявления коррупции, вообще нечестность и в частном бизнесе, и в государственном управлении в крайне редкое явление. Никакими мерами законодательного регулирования или даже уголовными наказаниями такого результата достичь бы не удалось.
В современном Китае при расследованиях и судебных разбирательствах дел о взятках виновным всегда считается чиновник. Суровость китайского антикоррупционного законодательства, а особенно суровость практики его применения определяется тем, что именно в чиновничьем произволе китайское руководство видит самую серьезную угрозу экономического развития страны. У китайского руководства нет сомнений, что именно чиновники являются источником коррупции и мздоимства. Поэтому именно на чиновников необходимо осуществлять постоянное давление посредством суровых наказаний за совершение коррупционных действий.
В Китае органы власти строго следят за тем, чтобы в обществе не распространялись практики мошенничеств. Китайский опыт строгих наказаний коррупционеров показал, что в некоторых случаях такие наказания являются эффективными в противодействии коррупции.
Например, в период 1992-1996 годов в Китае появился инвестиционной фонд, взявшийся привлекать средства для налаживания производства одноразовых шприцев. Учредители пообещали вкладчикам по шесть процентов от внесенной суммы за месяц. Первыми сообразили, что это открывает путь к обогащению за счет «прокручивания» бюджетных денег, чиновники. К чести китайских контрольных органов, не прошло и года, как учредители этого фонда были арестованы и отданы под суд. По его приговору трое мужчин и одна женщина были поставлены на колени перед толпой и публично расстреляны на площади.
В последние годы китайское руководство активно осуществляет меры по противодействию коррупции не только в исполнительной, но и в законодательной и судебной властях. В Китае для контроля чиновников помимо Центральной комиссии по проверке дисциплины ЦК КПК (Коммунистической партии Китая) и Министерства контроля в 2007 году было образовано централизованное ведомство по противодействию коррупции, которое так и называется – Государственное управление по предупреждению коррупции.В задачи ведомства входят изучение причин возникновения коррупции, анализ методов ее уничтожения, контроль над использованием чиновниками властных полномочий, изучение действующего законодательства с целью исключения из него лазеек, позволяющих администраторам-взяточникам уходить от наказания.
Последнее для Китая имеет особое значение. Коррупция здесь порой приобретает столь причудливые формы, что приводит в изумление даже опытных следователей. Именно поэтому Госсовет КНР распространил циркуляр, запрещающий чиновникам получать биржевые акции «в качестве подарков», «покупать дома и автомобили по удивительно низкой цене», «отмывать взятки через азартные игры» и договариваться об устройстве на хорошо оплачиваемую работу после отставки. Большое значение в Китае уделяется формированию у государственных служащих высоких моральных и нравственных принципов, а также повышению у них чувства долга и ответственности за свою деятельность. Для этой цели используется разработанный Ху Цзиньтао «моральный кодекс из восьми принципов» поведения для граждан Китая. Это следствие того, что в Китае традиционно считают: общество должно управляться не только властью закона, но и нормами, правилами поведения, нравственными убеждениями, силой примера.
В момент обретения независимости в 1965 году Сингапур был страной с очень высоким уровнем коррупции. За относительно короткий исторический период с 1959 году до 1990 года уже в статусе полностью независимой страны Сингапур прошёл путь от бедной страны до высокоразвитой, с высоким уровнем жизни и постиндустриальными секторами экономики. Этот путь стал реализацией выбора, сделанного в 1959 году премьер-министром Сингапура Ли Куан Ю. Именно он решил из портового города, в который завозилась даже пресная вода и строительный песок, сделать финансовый и торговый центр Юго-Восточной Азии. Для этого было необходимо существенно снизить уровень коррупции. Стратегия её снижения была комплексной. Регламентировали действия чиновников, устраняли двусмысленности во всех законах, отмену многих разрешений и лицензирования, последовательно и неукоснительно соблюдали принцип верховенства закона и равенства всех перед законом, упрощали процедуры деятельности органов власти, стали строго следить за соблюдением этических стандартов.
Борьба с коррупцией здесь ведётся непрерывно. Об этом свидетельствует наличие постоянно действующего специализированного органа по борьбе с коррупцией — Бюро по расследованию случаев коррупции, обладающего политической и функциональной самостоятельностью. Бюро основано в 1952 году, свои полномочия оно получило согласно Акту о предотвращении коррупции.Руководителем этого органа является директор, непосредственно ответственный перед премьер-министром. Это означает, что никакой министр не может вмешаться, чтобы остановить расследование или как-либо повлиять на него. Антикоррупционное законодательство Сингапура постоянно пересматривается с целью сокращения возможностей совершения коррупционных действий и ухода от ответственности тех, кто, тем не менее, сумел их совершить. Одновременно с этим укрепляется судебная система, судьям кроме привилегированного статуса дали и высокие оклады.Главная идея антикоррупционной политики Сингапура заключается в «стремлении минимизировать или исключить условия, создающие как стимул, так и возможность склонения личности к совершению коррумпированных действий». Пресса играет важную роль в предании гласности случаев коррупции и деталей наказания, чтобы информировать общественность относительно последствий коррупции. Это помогает создать атмосферу честности и доверия к государственной службе, а также закрепить принцип наказания коррупции, так как борьба с коррупцией зависит от системы ценностей политических лидеров, государственной службы и общества.
Таковы в кратком изложении важнейшие элементы антикоррупционной стратегии Сингапура. Её нельзя копировать в нашей стране, но её изучение и творческая адаптация к российским условиям могли бы способствовать существенному снижению уровня коррупции в нашей стране.
В Германии независимо от конкретных специфических функций госслужащим вменено в обязанность исполнять свои задачи беспристрастно и справедливо на благо всего общества. Госслужащий несет полную личную ответственность за правомерность своих действий по исполнению служебных обязанностей. Актуальная проблема борьбы с коррупцией — соблюдение служебной тайны. В Германии госслужащий и по истечении срока службы должен держать в тайне сведения и факты, ставшие ему известными в процессе деятельности. Без разрешения госслужащий не имеет права давать показания или делать заявления по таким фактам (делам), даже в суде.
Госслужащему для всякой иной работы, помимо службы, требуется предварительное разрешение высшей служебной инстанции. Разрешения не требуется лишь для деятельности, связанной с обучением и исследованиями в научных институтах и учреждениях. Государственные служащие не вправе заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой другой правовой формы.
Подробные предписания о порядке совместительства госслужащих издает федеральное правительство путем принятия постановлений, имеющих законодательную силу. В них определяется, какая деятельность рассматривается как госслужба или приравнивается к ней; вправе ли госслужащий получать вознаграждение за побочную деятельность; какие категории госслужащих обязаны получать разрешения и т.д. Определен предельный размер вознаграждения в календарном году для различных категорий служащих и порядок его исчисления.
Подробно регламентированы и последствия невыполнения или ненадлежащего выполнения госслужащими возложенных на них обязанностей. Госслужащий (согласно Уставу федерального дисциплинарного права) считается совершившим служебный проступок, если он виновен в нарушении исполнения возложенных на него обязанностей.
Повышенные требования и ограничения, связанные с государственной службой, компенсируются в Германии соответствующим государственным жалованием и другими выплатами, гарантиями, обеспечивающими стабильность рабочего места и продвижение по службе, а также достойный уровень жизни.
Коррупционные явления в Соединенных штатах Америки в силе своей специфики представляют значительный интерес для изучения.
Законодательство США рассматривает госслужбу «как такую сферу деятельности, из которой исключены какие бы то ни было личные или иные финансовые интересы, препятствующие добросовестному выполнению долга».
Служащим категорически запрещается в какой бы то ни было форме поощрять подношения или принимать подарки от любых лиц или группы лиц, добивающихся от них совершения каких-либо официальных действий, имеющих вместе с ними какие-либо общие дела или осуществляющих деятельность, регулируемую органом, в котором работают эти служащие. В обязанность служащим вменено докладывать «в соответствующие инстанции обо всех замеченных случаях злоупотреблений и коррупции».
Во избежание распространения скрытой формы незаконного использования должностного положения для личного обогащения, законодательство и ведомственные правила регламентируют ситуации, определяемые в американском праве понятием «конфликт интересов».Об опасности этого явления и его распространённости свидетельствуют как достаточно детальная законодательная проработка ответственности должностных лиц за его совершение, так и то, что в Министерстве юстиции США действует специальный отдел, нацеленный на борьбу с преступлениями, связанными с конфликтом интересов.
В США на предупреждение и пресечение коррупции направлены специальные законы, содержащие этические и дисциплинарные нормы, в частности: «Принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих» 1990 года, Закон «Об этике в правительственных учреждениях» 1978 года.
Однако США принимает законодательные инициативы не только в отношении коррупции, существующей в рамках национальных границ, но и в связи с практикой международной коррупции. США стали первой страной, принявшей закон «О зарубежной коррупционной практике» (1977 г.), который запрещает подкуп иностранных чиновников.
Анализ положения дел по вопросу о коррупции на уровне стран и регионов ярко демонстрирует, что «коррупция должностных лиц – это явление весьма характерное для стран с переходной и развивающейся экономикой. В то время как возможное объяснение этого явления включает ряд факторов, таких как культурный уровень, эти явления доказывают, что, с одной стороны, коррупция должностных лиц связана с государственной администрацией, а с другой – с общим положением граждан. Коррупция должностных лиц менее вероятная в обществе, где общественные услуги обеспечиваются государственными гражданскими служащими, которые, в свою очередь, хорошо оплачиваются, имеют хорошую профессиональную подготовку, и, кроме того, работают в обществе, где подотчетность, гласность и доступность информации находятся на более высоком уровне».
Также в завершение параграфа можно отметить, что формы коррупции в системе государственной, негосударственной и муниципальной службы в разных странах весьма сходны:
- протекции друзьям, родственникам и знакомым;
- вливания в политические компании;
- взятки за получение выгодных контрактов;
- служебное мошенничество;
- «продажа» услуг, входящих в круг служебных обязанностей (Например, в штате Новый Южный Уэльс, Австралия, министр по делам исправительных учреждений был приговорен за то, что за деньги предоставлял возможность досрочного освобождения определенным лицам);
- получение процентов за предоставление правительственных контрактов и прочее.
§ 2 Нормативная правовая база по противодействию коррупции в Российской Федерации и органах федеральной службы безопасности
Для Российской Федерации участие в международных усилиях по борьбе с коррупцией имеет большое значение как в свете задачи интеграции России в мировое сообщество цивилизованных государств, так и для эффективного противостояния коррупции на национальном уровне. Международно-правовые нормы по борьбе с коррупцией без их адекватного восприятия национальным законодательством являются неэффективными.Необходимо отметить, что процесс унификации антикоррупционного законодательства различных государств проходит медленно, со значительными трудностями.Довольно распространён миф, согласно которому Россия не ратифицировала статью 20 Конвенции ООН против коррупции (Приложение А). Россия ратифицировала конвенцию ООН против коррупции ещё в 2006 году. Конвенция была ратифицирована целиком, без исключения каких бы то ни было статей. То есть, статья 20 Конвенции была ратифицирована ещё тогда, и требовать ратификации этой статьи бессмысленно: она уже ратифицирована. При этом хоть статья 20 и была ратифицирована Россией в составе Конвенции, она всё же не применяется — потому что она противоречит российскому законодательству. Эта ситуация в Конвенции ООН предусмотрена, в статье 20 прямо указано, что государство должно применять эту статью только «при условии соблюдения своей Конституции и основополагающих принципов своей правовой системы».
В настоящее время в России существует довольно обширная нормативная правовая база противодействия коррупционной деятельности.Основными документами, формирующими блок антикоррупционных документов, являются:
- Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;
- Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона “О противодействии коррупции»;
- Федеральный закон от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (принят ГД ФС РФ 03.07.2009);
- Указ Президента РФ от 21.07.2010 г. № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»;
- Указ Президента РФ от 19.05.2008 г. № 815 (ред. от 04.11.2010) «О мерах по противодействию коррупции»;
- Указ Президента РФ от 01.04.2016 г. № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016-2107 годы»;
- Указ Президента РФ от 13.04.2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции»;
- Указ Президента Российской Федерации от 12.08.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»;
- Уголовный Кодекс РФ от 13.06.1996 г. № 63-ФЗ
Рассмотрим некоторые из них подробнее:
Национальная стратегия определяет основные направления государственной антикоррупционной политики на среднесрочную перспективу и этапы её реализации, и представляет собой постоянно совершенствуемую систему мер организационного, экономического, правового, информационного и кадрового характера, учитывающую федеративное устройство Российской Федерации, охватывающую федеральный, региональный и муниципальный уровни, направленную на устранение коренных причин коррупции в обществе. Последовательно реализуемую федеральными органами государственной власти, иными государственными органами, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами, в том числе при формировании и исполнении бюджетов всех уровней, путем решения кадровых вопросов, в ходе осуществления права законодательной инициативы и принятия законодательных (нормативных правовых) актов РФ и муниципальных правовых актов, путем обеспечения неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения и объективного применения законодательства РФ.Национальная стратегия реализуется, в частности, по следующим основным направлениям: совершенствование системы учета государственного имущества; устранение коррупциогенных факторов, препятствующих созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций; совершенствование условий, процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок, в том числе путем расширения практики проведения открытых аукционов в электронной форме; модернизация гражданского законодательства; повышение денежного содержания и пенсионного обеспечения сотрудников пограничных и таможенных органов; совершенствование системы финансового учета и отчетности в соответствии с требованиями международных стандартов.
Президентом страны утвержден уже пятый Национальный план противодействия коррупции. Анализ показывает, что в сравнении с первыми этапами работы ситуация в этой области заметно меняется в лучшую сторону.
Национальный план является инструментом претворения в жизнь Национальной стратегии противодействия коррупции, который обновляется каждые два года. В свою очередь, Национальный план противодействия коррупции на 2016–2017 годы, закрепляет систематизированный перечень мероприятий антикоррупционного характера, определяет их исполнителей, формы, средства и сроки их реализации, параметры ожидаемых результатов.
Таким образом, Национальная стратегия противодействия коррупции, Национальный план противодействия коррупции на соответствующий период, планы по противодействию коррупции федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований образуют динамичную, постоянно обновляемую в соответствии с требованиями времени и с учётом федеративного устройства Российской Федерации систему мер по противодействию коррупции.
Федеральный закон «О противодействии коррупции» устанавливает правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Принципиальным и знаковым для России является то, что именно этим законом впервые в нашей современной истории введено определение коррупции и противодействия коррупции. В соответствии со ст. 1 этого закона под коррупцией понимается злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера для себя или для третьих лиц, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, в том числе и вышеперечисленные действия от имени и в интересах юридического лица. Противодействием же коррупции является деятельность по профилактике, борьбе с коррупцией, а также минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. В законе прописаны правовая основа (ст. 2) и принципы противодействия коррупции (ст. 3), а именно: признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; законность; публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений; комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; приоритетное применение мер по предупреждению коррупции; сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.
В части общепризнанных мер по противодействию коррупции в законе также предусмотрены: обязанность сотрудников пограничных и таможенных органов, а также членов их семей представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера (ст. 8), уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений (ст. 9). Законом регламентирован порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе (ст. 11) и указаны ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового договора в течение двух лет после его ухода с госслужбы (ст. 12). Кроме того, теперь законодательно закреплена ответственность физических и юридических лиц за коррупционные правонарушения (ст. 13–14).
Федеральный закон«Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
При этом коррупциогенные факторы определяются как положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Кроме того, важным является то, что Федеральным законом в качестве субъектов проведения экспертизы определена прокуратура Российской Федерации, федеральный орган исполнительной власти в сфере юстиции, а также независимые эксперты.
Согласно Уголовному кодексу Российской Федерации к коррупционным деяниям относятся следующие преступления:часть третья и четвертая статьи 159. «Мошенничество»; часть третья и четвертая статьи 160. «Присвоение или растрата»; часть первая и третья статьи 285. «Злоупотребление должностными полномочиями»; статья 285.1. «Нецелевое расходование бюджетных средств»; часть первая и третья статьи 286. «Превышение должностных полномочий»; статья 289. «Незаконное участие в предпринимательской деятельности»; статья 290. «Дача взятки»; статья 291. «Получение взятки»; статья 291.1. «Посредничество во взяточничестве»; статья 292. «Служебный подлог». (Приложение Б)
Правовое регулирование противодействие коррупции – важное направление предупреждения и пресечения коррупции в органах федеральной службы безопасности. Оно закладывает основы для правомерного, допустимого и должного поведения, определяет направления и конкретные меры по противодействию коррупции. Такое воздействие является своеобразным рычагом воздействия на общественные отношения и фундаментом для очищения общества и государства от коррупции.
В связи с вышеизложенным, представляется целесообразным рассмотреть нормы права, регулирующие противодействие коррупции в органах федеральной службы безопасности, закреплённые в различных правовых источниках.
В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. №40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» правовую основу деятельности федеральной службы безопасности составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О федеральной службе безопасности», другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также международные договоры Российской Федерации.
На федеральном уровне противодействие коррупции в органах федеральной службы безопасности регулируют Федеральные законы от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции», от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы российской Федерации», от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», от 27 июля 2004 г. 79-ФЗ «О государственной гражданской службе», от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности», от 25 декабря 2008 г. №280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией конвенции Организации объединённых наций против коррупции от 31 октября 2003 года и конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» и др.
Среди подзаконных актов можно выделить Указы Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 г. №1495 «Об утверждении общевоинских уставов Вооружённых Сил Российской Федерации», от 16 сентября 1999 г. №1237 «Вопросы прохождения военной службы», от 18 мая 2009 г. №557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» и др.
На ведомственном уровне принят и действует приказ ФСБ России от 10 июня 2010 г. №291 «Об утверждении Порядка уведомления военнослужащими и федеральными государственными гражданскими служащими органов федеральной службы безопасности о фактах обращения в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений, регистрации таких уведомлений и организации проверки содержащихся в них сведений».
Недопустимость коррупции на военной службе предусматривается содержанием общих обязанностей военнослужащих, указанных в Федеральном законе «О статусе военнослужащих» и Уставе внутренней службы Вооружённых Сил Российской Федерацию. В соответствии с данными нормативными правовыми актами военнослужащий обязан беззаветно служить народу Российской Федерации, строго соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы Российской Федерации, требования общевоинских уставов, дорожить воинской честью, боевой славой.
Особое значение в свете противодействия коррупции имеет система антикоррупционных стандартов, определяющая ограничения, запреты и обязанности, относящиеся к прохождению военной службы.
Так, ст. 37 Конституции Российской Федерации определяет, что труд свободен, каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Право на труд реализуется военнослужащими посредством прохождения ими военной службы. При этом Федеральный закон «О статусе военнослужащих» содержит ряд ограничений, связанных с трудовой деятельностью военнослужащих, направленных на качественное выполнение должностных обязанностей и запрещающих действия коррупционного характера. В соответствии с п. 7 ст. 10 указанного Федерального закона военнослужащие, например, не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной, и иной творческой деятельностью, заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, получать от физических и юридических лиц вознаграждения, связанные с исполнением обязанностей военной службы, за исключением ценных подарков и денежных сумм, которыми военнослужащие награждаются в порядке поощрения в соответствии с общевоинскими уставами.
Неотвратимость ответственности государственных служащих за совершение коррупционных правонарушений является одним из важнейших принципов противодействия коррупции. Согласно ст. 51 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» № 53-ФЗ одной из мер ответственности военнослужащих за совершение коррупционных правонарушений является их увольнение с военной службы в связи с утратой доверия.Основания увольнения, связанные с утратой доверия к военнослужащему, указаны подп. «д.1» и «д.2» в п. 1 ст. 51 указанного закона (Приложение В). Таким образом, законодатель определил, что случаи, при которых наступает утрата доверия к военнослужащему, исключают дальнейшее прохождение им военной службы.
Перечень должностей в ФСБ России, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей определён указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 557 (Приложение Г)
Обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений закреплена в ст. 9 Федерального закона « О противодействии коррупции». Уведомление о фактах обращения в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, за исключением случаев, когда по данным фактам проведена или проводится проверка, является должностной (служебной) обязанностью государственного или муниципального служащего. Невыполнение этой обязанности является правонарушением, влекущим увольнение или привлечение к иным видам ответственности.
Порядок уведомления руководителя, начальника органа безопасности сотрудниками о фактах обращения в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений указан в Приказе ФСБ № 291 и включает:
- уведомление о фактах обращения в целях склонения военнослужащего и федерального государственного гражданского служащего органа федеральной службы безопасности к совершению коррупционных правонарушений (далее — уведомление) осуществляется сотрудником незамедлительно в письменном виде (см. приложение Д).
- в уведомлении отражается информация согласно перечню сведений, содержащихся в уведомлениях о фактах обращения в целях склонения военнослужащего и федерального государственного гражданского служащего органов федеральной службы безопасности к совершению коррупционных правонарушений (см. приложение Е).
Уведомление представляют начальники пограничных органов, подразделений и учреждений, подчиненных Пограничной службе ФСБ России в управление кадров Пограничной службы ФСБ России. При нахождении сотрудника не при исполнении служебных обязанностей, вне пределов постоянного места прохождения службы о факте склонения его к совершению коррупционных правонарушений он обязан сообщить по любым доступным средствам связи, а по прибытии к постоянному месту прохождения службы незамедлительно в установленном порядке оформить уведомление. Регистрация уведомлений осуществляется уполномоченными сотрудниками Управления кадров и подразделений кадров. Уведомления регистрируются в Журнале регистрации уведомлений о фактах обращения к военнослужащим и федеральным государственным гражданским служащим органов федеральной службы безопасности в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений (см. приложение Ж).
Список запретов, относящихся к порядку прохождения военной службы, расширяет ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», к которой отсылает ст. 27.1 Федерального закона «О статусе военнослужащих». А ст.18 этого закона содержит требования к служебному поведению, предусматривающие исполнение должностных обязанностей добросовестно, на высоком профессиональном уровне,осуществление профессиональной служебной деятельности в рамках установленной законодательством Российской Федерации компетенции государственного органа, запрет на оказание предпочтения каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам и др.
Система требований, закреплённых в ст.16 Федерального закона «О федеральной службе безопасности», предъявляемых к гражданам, поступающим на службу в органы федеральной службы безопасности направлена на гарантирование качественного отбора, исключающего возможность проникновения коррупционных элементов. Помимо условия наличия гражданства Российской Федерации и отсутствия гражданства другого государства в качестве требований для сотрудника является способность по своим личным и профессиональным качествам, возрасту. Образованию и состоянию здоровья исполнять возложенные на наго обязанности.
Список запретов, относящихся к военнослужащим органов федеральной службы безопасности, устанавливает ст. 16.1 Федерального закона « О федеральной службе безопасности», включённая в данный закон Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ. Эта статья говорит о том, что сотрудники органов федеральной службы безопасности руководствуются в своей служебной деятельности федеральными законами и не могут быть связаны решениями политических партий, общественных объединений и иных организаций. Запреты касаются участия в предпринимательской деятельности, управления организациями, совмещения службы с другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской и иной творческой деятельностью.
Таким образом, правовые нормы, регулирующие противодействие коррупции в военной организации государства, в том числе в органах федеральной службы безопасности, разбросаны по различным по своему характеру и содержанию документам. Хотя ст. 27.1 Федерального закона «О статусе военнослужащих» в отношении запретов, ограничений и обязанностей и отсылает к Федеральному закону «О противодействии коррупции», отдельным статьям Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», военная служба имеет свою специфику и связана с особой значимостью задач, выполняемых военнослужащими.
Очевидно, что процесс законодательной деятельности в отношении правового урегулирования антикоррупционной проблематики должен быть обязательно продолжен. Несмотря на все многолетние усилия, Российская Федерация находится лишь вначале этого пути. Хотя, уже на этом этапе закон предоставляет органам безопасности достаточно большой простор для борьбы с коррупцией. От того, какие выводы из первого опыта законодательной деятельности в этом направлении сделает верховная государственная власть, будет во многом зависеть успех на этом исключительно важном направлении борьбы с преступностью.
В завершение главы сделаем обобщающие выводы:
Коррупция является не только интернациональным, но и национальным феноменом, формы которого во многом зависят от менталитета нации, находящего свое отражение в законодательстве.
Явление коррупции многообразно. С одной стороны, оно включает неправовые этическое коррупционные нарушения (этическое проступки), с другой – коррупционные правонарушения (гражданско-правовые деликты, административные правонарушения, дисциплинарные проступки, преступления и пр.).
Содержание коррупции не исчерпывается продажностью и подкупностью государственных и муниципальных служащих, а включает в себя также различные проявления эксплуатации служебного статуса вопреки интересам службы.
Отметим, что применение только уголовного права для предотвращения коррупции является недостаточным. Если уровень порядочности и честности должен быть поднят высоко, то для этого необходимо задействовать административные, служебные и отчетные механизмы, влияющие на культуру поведения, направленного против коррупции.