Глава 3. Особенности субсидирования в межбюджетных отношениях
3.1. Правовая природа договоров о субсидировании в межбюджетных отношениях
Распределение бюджетных средств между публично-правовыми образованиями имеет информационное значение по отношению к функционированию экономики. Как в свое время заметил А. Бутовский, «всякая потребность есть или последствие или причина какого-либо недостатка в бытии». И действительно, повышение объемов межбюджетных трансфертов, сопутствующее во многих случаях бюджетному дефициту, свидетельствует об экономических проблемах в государстве, в частности недостаточном наполнении доходной части региональных и муниципальных бюджетов.
Разрешение этих проблем требует от государства приложения усилий в планировании распределения централизованных ресурсов. Так, «в распределении и использовании национального дохода посредством финансов возникает задача определить оптимальные пропорции в финансовых отношениях» между государством и входящими в его состав территориями.
Следовательно, планирование межбюджетных отношений отчасти несет функции государственного регулирования экономики регионов. Государство различными способами, как прямыми, так и косвенными, вмешивается в экономические процессы на региональном и местном уровнях (принятие целевых программ, реализующихся в пределах субъектов РФ, возложение на них расходных полномочий и т.д.). Однако существует и иная группа форм трансфертов, предоставление которых публично-правовым образованиям напрямую не ставит те или иные экономические цели.
На основании сказанного выше, связанные с поступлением межбюджетные отношения можно охарактеризовать как одну из форм экономических отношений, которые, будучи урегулированы нормами финансового (бюджетного) права, становятся правовыми отношениями, нацеленными на перераспределение средств, аккумулированных в бюджетах бюджетной системы государства.
Представляется, что освещение межбюджетных правоотношений во взаимосвязи с экономикой раскрывает лишь некоторые их черты, в которых обозначены предпосылки и материальное значение поступления в бюджет распределяемых в их режиме ресурсов. Более подробное представление о межбюджетных правоотношениях можно получить, изучив их взаимосвязь с правовыми явлениями.
Современная наука под правом понимает систему общеобязательных правил поведения, которая устанавливается и охраняется государством, обеспечивает юридическую регламентацию общественных отношений в общественных и индивидуальных интересах. Будучи урегулированными финансовым правом, межбюджетные отношения имеют правовой характер. Правоотношение – один из важных элементов жизни общества, в котором многие отношения могут существовать только как правоотношения. К общественным отношениям, которые не могут существовать вне правового регулирования, можно причислить и финансовые отношения, их конкретный пример – отношения, связанные с распределением средств между бюджетами в режиме межбюджетных трансфертов, регулированием вопросов межбюджетной значимости, подразумевающие проявление государственного суверенитета в бюджетной деятельности, нормотворческую деятельность.
Говоря о правовом оформлении межбюджетных отношений, мы имеем в виду отражение сведений о них в правовых нормах, входящих в систему права (финансово-бюджетного права), устанавливающих режим данных отношений в публичных интересах. Система права – внутреннее строение права, которое выражается в единстве и согласованности действующих в государстве правовых норм и вместе с тем в разделении права на относительно самостоятельные части. Правовые нормы различных отраслей права образуют в совокупности системы этих отраслей права. Совокупность финансово-правовых норм также составляет систему финансового права, состоящую из разделов, подотраслей и правовых институтов. Межбюджетные правоотношения с точки зрения системы финансового и его подотрасли – бюджетного права рассматриваются как правовой институт . Межбюджетные правоотношения как правовой институт представляют собой совокупность взаимосвязанных норм, регулирующих качественно однородную группу общественных отношений – отношений связанных с реализацией имущественных и неимущественных интересов публично-правовых образований, направленных на распределение средств между бюджетами бюджетной системы.
Правовой характер межбюджетных отношений состоит в отражении их состояния в нормативных правовых актах – не только устанавливающих содержание бюджетно-правового регулирования в целом, но и в правовом акте о бюджете на предстоящий период. Отсюда следует, что межбюджетные правоотношения как разновидность бюджетных правоотношений носят систематический характер (касается, прежде всего, межбюджетных правоотношений по предоставлению субсидий), что намечает их специфику.
Межбюджетные правоотношения связаны с распределением денежных средств, аккумулированных в бюджетах, между этими бюджетами. Отсюда устоявшееся мнение, что все бюджеты, входящие в бюджетную систему государства, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений . В связи с этим считаем целесообразным обратиться к анализу связи правовых явлений «межбюджетные трансферты» и «бюджет», что позволит выделить некоторые сущностные черты первых.
Бюджеты объединяются в бюджетную систему, в свою очередь, входящую в состав финансовой системы. Финансовая система – это совокупность различных сфер финансовых отношений, в процессе которых происходят образование и использование фондов денежных средств. Наиболее точно состояние современной финансовой системы обозначает ее структуризация на отдельные звенья (бюджетные фонды, государственные внебюджетные фонды, государственный и муниципальный кредит, финансы страхования, финансы предприятий и организаций). Каждое звено финансовой системы обслуживает отдельную область распределения и перераспределения национального дохода.
Первичную роль для формирования бюджетных фондов играют правовые отношения по мобилизации доходов в бюджеты, а также правовые отношения по использованию, расходованию сосредоточенных в бюджете средств (доходы и расходы бюджета способны прямо или косвенно оказывать воздействие на состояние звеньев финансовой системы (путем создания предпосылок финансовой поддержки государственных и муниципальных предприятий; поддержания функционирования других звеньев финансовой системы)). Межбюджетные трансферты, выступающие объектами межбюджетных правоотношений, могут рассматриваться как с позиций расходной, так и доходной части бюджета . Межбюджетные трансферты имеют значение дохода для того публично-правового образования, в бюджет которого он поступает (ст. 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Для публично-правового образования, предоставляющего межбюджетную поддержку, они являются расходом (средства «выделяются» из его бюджета) (ст. 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Соответственно, с учетом различной роли для получающего и предоставляющего межбюджетные трансферты субъектов неодинакова будет и характеристика межбюджетных отношений с позиций доходной и расходной частей бюджета.
Мобилизация денежных средств в бюджеты и их использование осуществляются в рамках специфической области общественных отношений – финансовой деятельности государства и муниципальных образований. В связи с этим следует рассмотреть взаимосвязь межбюджетных правоотношений как формы распределения централизованных средств с явлением «финансовая деятельность государства и муниципальных образований».
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований в литературе рассматривается как особый вид деятельности государства по осуществлению им функций по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, обеспечения обороноспособности и безопасности страны.
Исходя из того что бюджетные фонды являются самостоятельным (важнейшим) звеном финансовой системы государства, представляется вполне оправданным выделение в литературе в качестве самостоятельного вида финансовой деятельности бюджетной деятельности, основанной на правовых нормах совокупности систематически осуществляемых субъектами бюджетного права функций по плановой аккумуляции, распределению и использованию централизованного денежного фонда общего значения – бюджета – в публичных интересах. Из этого определения следует, что одной из целей бюджетной деятельности государства и муниципальных образований является формирование бюджета как финансового обеспечения разрешения различных вопросов в интересах общества. Мобилизация денежных средств в бюджеты может осуществляться в различных формах, например в форме межбюджетных правоотношений.
Финансовая (бюджетная) деятельность, в рамках которой осуществляется сосредоточение и использование централизованных денежных фондов, есть сфера проявления государственного суверенитета – неотъемлемых присущих государственной власти свойств, выражающих ее сущность и осуществляющихся в соответствующих политико-правовых формах во внутренней и внешнеполитической деятельности государств. Наука связывает государственный суверенитет с такими признаками, как верховенство, независимость, самостоятельность государственной власти.
Понятие субсидии как вида межбюджетного трансферта, предоставляемого из федерального бюджета, определено в п. 1 ст. 132 БК РФ: под субсидиями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения России и субъектов РФ, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Таким образом, субсидии из федерального бюджета предоставляются для софинансирования «собственных» полномочий субъектов РФ.
Фонды регионального и муниципального развития представляют собой относительно новое и в настоящее время не окончательно сформулированное направление оказания финансовой помощи из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации региональным и местным властям соответственно.
Согласно Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., в фонде регионального развития должны быть объединены федеральные средства, направляемые субъектам федерации на поддержку инвестиций в региональную инфраструктуру. Общими принципами распределения средств фонда должны быть: целевая поддержка капитальных вложений в общественную инфраструктуру в форме субсидий; софинансирование капитальных вложений из бюджетов субъектов Российской Федерации; соблюдение субъектами Российской Федерации требований федерального законодательства к организации инвестиционного процесса.
Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (4 июля 2003 г., № 95-ФЗ) (ст. 26.19), а также проект поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации, в части регулирования вопросов применения федерального фонда регионального развития, установили следующие особенности применения этого федерального фонда: средства фонда предоставляются в форме субсидий и используются для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов; объектом финансирования является общественная инфраструктура регионального значения; средства фонда могут быть источниками формирования фондов муниципального развития; фонд регионального развития формируется в составе федерального бюджета, и распределение субсидий из этого фонда между субъектами Российской Федерации утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ст. 62) в основном повторяются положения о федеральном фонде регионального развития применительно к региональному фонду муниципального развития. Они включают следующие основные моменты: региональный фонд муниципального развития формируется и утверждается ежегодно в составе бюджета субъекта Российской Федерации; помощь муниципальным образованиям предоставляется в форме субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов; средства поддержки направляются на инвестирование объектов муниципальной общественной инфраструктуры; органы власти разрабатывают порядок отбора муниципальных образований и инвестиционных программ и проектов, которым предоставляются указанные субсидии, и утверждают этот порядок законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации; распределение субсидий из фонда муниципального развития между муниципальными образованиями утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.
Таким образом, федеральное законодательство регулирует только общие вопросы формирования и использования средств фондов развития и фактически не дает ответов на вопросы, касающиеся методики и порядка распределения средств фондов развития, финансового планирования и финансирования, мониторинга и контроля использования средств этих фондов.
Предполагается, что средства фонда регионального развития должны распределяться между субъектами федерации на основании единой методики, предполагающей конкурсное распределение средств в соответствии с заявками регионов на получение софинансирования из федерального бюджета на осуществление инвестиционных проектов.
Однако на практике Фонд регионального развития на протяжении последних лет формируется в результате механического объединения нескольких программ развития регионов.
В этом смысле стоит отметить, что заключение договоров о субсидировании осуществляется на основе программно-целевого метода.
Программно-целевой подход предполагает отбор приоритетных целей экономического, социального развития, разработку взаимоувязанных мероприятий по их достижению в заданные сроки с максимальной эффективностью при требуемом обеспечении ресурсами.
Сущность программно-целевого управления состоит в том, что достижение определённых результатов и целей осуществляется при помощи реализации целевых комплексных программ. «Целевая комплексная программа – это директивный адресный документ, представляющий собой, увязанный по срокам осуществления, ресурсам и исполнителям комплекс экономических, производственных, организационных и других заданий, направленных на достижение поставленных целей наиболее эффективными путями» . В широком смысле под программой понимается установление этапов, порядка и механизма управления процессом последовательного достижения целей. При этом программа развития организации не может сводиться к простой сумме мероприятий, а представляет собой систему взаимосвязанных мер, которая, ориентируясь на особые закономерности развития внешней среды, вызывает синергетический эффект.
По мнению О.И. Абатурова в широком смысле программно-целевая деятельность представляет систему намечаемых, подлежащих осуществлению мер, проведение которых призвано обеспечить достижение единой, заранее поставленной цели. Определенная подобным образом программно-целевая деятельность имеет самые разные формы, получившие название «программно-целевое планирование», «программно-целевое управление», «социально-экономическое программирование».
Все эти формы используют общую методологию, называемую программно-целевым подходом, или программно-целевым методом. Поскольку такая методология используется для решения очень широкого класса как теоретических, так и управленческих проблемных задач, возникающих в самых разных областях экономики, производства, обмена, потребления, возникает необходимость в уточнении теоретической верификации основных составных процедурных компонентов программно-целевого подхода.
Под программой следует понимать комплекс определенных мер, которые направлены на достижение качественных и количественных показателей в рамках развития конкретной территории. В данном случае программа понимается через понятия государственного и муниципального управления. Инициаторами реализации программ могут быть как органы власти различного уровня (федерального, регионального, муниципального), так и отдельные лица.
Программно-целевое управление осуществляется итеративно: выявляются и анализируются проблемы, формируется дерево целей, разрабатывается адекватная исполняющая программа, создается механизм ее реализации, проектируется система последующего мониторинга исполнения программы, производится ее оценка и корректировка после осуществления мониторинга.
Любая целевая программа должна содержать в себе ряд сведений, а именно:
• наименование;
• аналитический раздел, посвященный той или иной проблеме, с представлением конкретных показателей или индикаторов развития;
• перечень основных субъектов исполнения данной программы;
• цели и задачи, то есть какой результат должна принести программа;
• хронологический период в рамках которого действует программа, в целом срок;
• основные финансовые ресурсы, и за счет чего программа будет реализована на практике;
• предполагаемый результат;
• обеспечение контроля по выполнению программы, а также возможные коррективы.
По мнению И.В.Митрофановой использование программно – целевого метода предполагает не только наличия тех или иных знаний, понимания основных проблем в той или иной сфере, но и определенного творческого подхода к решению проблем. Каждая конкретная ситуация требует определенных технологий, применяемых в русле программно-целевого метода к решению проблем.
Как уже было выше сказано любая программа включает в себя определенные этапы. На первом этапе осуществляется выработка четких формулировок целей развития и их декомпозиция. Успешность этапа целеполагания, зависит от корректной оценки уровня социально-экономического развития того или иного региона России, понимания приоритетных направлений дальнейшего развития и адекватного выбора средств достижения запланированного результата. Отметим, что одна из основных проблем, с которыми сталкиваются регионы, ограниченность имеющихся ресурсов на осуществление программных мероприятий, поэтому выбор и акцент на развитие приоритетных областей и сфер деятельности в регионе – необходимое условие и важный принцип программно-целевого управления региональным развитием.
Итак, на этапе выработки чётких формулировок целей развития и их декомпозиции следует предусмотреть максимально полное и эффективное использование всех имеющихся возможностей развития на основе согласования интересов хозяйствующих субъектов, общественности и власти. Не менее важным для успешной реализации программно-целевого метода в той или иной сфере является выбор индикаторов программы и установление их значения, что и составляет содержание второго этапа программно-целевого управления. Для каждой цели, задачи и мероприятия должны быть определены индикаторы, которые позволяют оценить степень достижения планируемых результатов. Внедрение индикаторов программы и установление их значения позволит качественно изменить процесс управления:
• повысит прозрачность деятельности органов исполнительной власти;
• обеспечит адаптацию действий органов исполнительной власти к изменившимся внешним условиям;
• определит предпосылки для справедливой оценки результатов деятельности сотрудников региональной администрации и принимаемых решений с учетом масштаба и сложности стоящих перед органами исполнительной власти задач;
• станет основанием для эффективной системы мотивации и стимулирования сотрудников администрации.
Разработка планов достижения цели и выполнения сформулированных программой мероприятий является основным содержанием следующего этапа. Наличие нескольких вариантов реализации программы позволяет выбрать наиболее оптимальный, что существенно повышает степень адекватноти принимаемых решений. Определение комплекса программных мероприятий, оценка затрат и времени на реализацию программы, уточнение роли исполнителей и их взаимоотношения, позволят обеспечить интеграцию усилий субъектов управленческой деятельности, что и будет в конечном счете определять саму возможность и качество достижения поставленной цели.
Следующий этап реализации программно-целевого метода предполагает разработку и организацию мониторинга. На этом этапе программно-целевого управления производится сбор информации, касающейся результатов выполнения программных мероприятий и степени достижения целей, выраженных конкретными индикаторами.
Являясь фундаментом для оценки и корректировки действий органов власти, мониторинг рассматривается как важнейший элемент управления в современных условиях, так как именно мониторинг дает возможность выявить существующие или потенциальные недостатки прежде, чем они перерастут в серьезную проблему.
В случае отклонения хода выполнения мероприятий от программы необходима реализация очередного этапа — контроллинг выполнения программы. На этом этапе анализируется полученная ранее информация, находятся причины, повлекшие за собой отставание хода выполнения программ от плана, вырабатывается комплекс мер, необходимый для устранения этих причин.
Опыт развитых стран подтверждает, что целевые программы действительно способны (при наличии необходимых ресурсов и рациональной организации) стать инструментом решения социально-экономических проблем, причем и на государственном, и региональном уровнях.
В современных условиях России программно-целевой метод реализуется в виде федеральных целевых программ (ФЦП), выступает как важнейшее средство реализации экономической политики государства, активного воздействия на социальные, экономические, производственные и иные процессы. Анализ применения программно-целевого метода на федеральном и региональном уровнях показал его эффективность.
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определены полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области реформирования местного самоуправления, закреплены вопросы местного значения сельского и городского поселений, муниципального района, городского округа, а также полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, одним из которых является принятие и организация выполнения программ комплексного социально-экономического развития.
На программно-целевом методе должно основываться планирование развития территории муниципального образования. С его помощью на среднесрочный период и долгосрочную перспективу возможно определить оптимальный набор объектов социальной, инженерной, транспортной инфра структур, необходимых для обеспечения гарантированного качества жизни населения, планировать зоны перспективного инвестиционного развития, определить реальный потенциал развития территории.
Если применение программно-целевого метода на федеральном уровне в основном урегулировано Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» , постановлением Правительства РФ от 20.03.2003 г. № 165 «О внесении изменений и дополнений в порядок, разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация», на региональном — законами субъектов РФ и программами социально- экономического развития региона.
Исходными информационными материалами для разработки программы могут служить: отраслевые и региональные прогнозы развития, разрабатываемые на федеральном, областном и муниципальном уровнях; статистическая отчетность; данные социологических и иных обследований; предложения и рекомендации работников муниципальных служб, руководителей и специалистов промышленных и сельскохозяйственных предприятий, иных хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования.
3.2. Проблемы использования Российской Федерацией субсидий в качестве формы софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения
Реализация утвержденных федеральных целевых программ развития возможна только при условии их материального опосредования, иначе говоря, необходимости осуществления прямых затрат финансовых ресурсов, представляющих собой государственные расходы.
В доктрине разработаны различные подходы к определению понятия государственные расходы. По мнению профессора Горбуновой О.Н. государственные расходы — это урегулированная нормами финансового права деятельность государства по расходованию разнообразных фондов денежных средств для реального обеспечения денежными средствами, финансовыми ресурсами выполнения задач и функций, стоящих перед государством в каждый данный период времени .
В ранее действовавшей редакции Бюджетного кодекса РФ ст.6 «Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе» раскрывала значение понятия «расходы бюджета», под которыми законодатель определил «денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления». Действующая редакция ст.6 БК РФ «расходы бюджета» определяет как выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета.
Расходы в государстве за счет бюджетного финансирования являются основными и по значению, и по объему.
Расходы всей бюджетной системы — прямые затраты государства, связанные с его функционированием и покрываемые за счет бюджетных средств. Независимо от их направления они обеспечиваются за счет бюджетного финансирования, основные принципы которого: безвозвратность и безвозмездность выделения средств; их целевой характер; финансирование по мере выполнения поставленных задач.
Как известно бюджетные расходы осуществляются в полном соответствии с федеральным законом о бюджете на текущий год, который составляется, в свою очередь, в полном соответствии с бюджетными обязательствами и с бюджетной классификацией. В соответствии со ст.65 БК РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству РФ, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.
Согласно ст.84 БК РФ расходные обязательства РФ возникают в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения РФ и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»5 к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Они возникают также при заключения РФ (от имени РФ) договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения РФ и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, при заключении от имени РФ договоров (соглашений) федеральными бюджетными учреждениями. Кроме того, бюджетные обязательства возникают при принятии федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных БК РФ.
Исполнение расходных обязательств РФ осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета. В случаях, установленных федеральными законами, расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.
Таким образом, легальным основанием финансирования федеральных целевых программ могут выступать только федеральные законы, указы Президента РФ, либо постановления Правительства РФ по предметам ведения РФ и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, также при заключении РФ (от имени РФ) договоров (соглашений).
По источникам финансирования целевые программы развития отличаются от иных действующих форм программно-целевого регулирования тем, что основаны на объединении ресурсов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, включая средства местных бюджетов как ресурса достижения программных целей.
Многие бюджетные расходы в рамках приоритетных целевых программ развития изначально планируются как совместные расходы бюджетов нескольких уровней бюджетной системы РФ с одновременным закреплением механизмов, обеспечивающих софинансирование. Так, Правила предоставления молодым семьям субсидий на приобретение жилья в рамках реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2011-2015 годы, предусматривает выделение средств из федерального бюджета для софинансирования предоставления субсидий молодым семьям в размере 10 процентов расчетной стоимости жилья, а из бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов — не менее 25 процентов для молодых семей, не имеющих детей, и не менее 30 процентов для молодых семей, имеющих 1 и более детей.
При этом, для получения средств федерального бюджета на софинансирование предоставления субсидий орган исполнительной власти субъекта РФ обязан представить государственному заказчику подпрограммы документы, содержащие сведения о размере средств, предусмотренных в бюджете субъекта РФ и местных бюджетах на текущий год на предоставление субсидий, а также средств для погашения части расходов, связанных с приобретением жилого помещения (созданием объекта индивидуального жилищного строительства) молодой семьей – участницей подпрограммы при рождении (усыновлении) 1 ребенка.
Отличительной чертой целевых программ развития является и то, что формально их утвержденные параметры не предусматривают конкретных сумм финансирования из внебюджетных источников. Данный подход также позволит избежать одной из серьезных проблем, возникающих в практике реализации государственных и муниципальных целевых программ.
Как правило, в указанных программах достижение целевых показателей ставится в прямую зависимость от конкретных объемов внебюджетного финансирования. Иногда плановые суммы этого финансирования в десятки раз превышают бюджетное финансирование, составляя до 80 процентов всего ресурсного обеспечения программы. При этом не учитывается то обстоятельство, что внебюджетные источники не являются до конца управляемыми. В процессе выполнения программ нередко не удается привлечь даже небольшую часть от запланированных внебюджетных средств. Как следствие — программа либо не выполняется, либо принимается решение о досрочном прекращении ее действия.
Не умаляя значение внебюджетного финансирования и отмечая его концентрацию на выполнении программных мероприятий как бесспорный показатель эффективности управления программой или проектом, следует вместе с тем отметить, что отражение в плановом документе только тех ресурсов, которые, безусловно, подконтрольны субъекту управления, существенно повышает ответственность этого субъекта и делает планирование более реальным, а процесс реализации плана — более управляемым. Вместе с тем, внебюджетное финансирование имеет важнейшее значение для выполнения общих задач приоритетных национальных проектов.
Так, объемы и источники финансирования подпрограммы «Железнодорожный транспорт» федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2001г. № 848 в редакции постановления Правительства РФ от 09.07.2007г. № 437, обозначены в паспорте подпрограммы: общий объем финансирования подпрограммы составляет 1408,8 млрд. рублей (в ценах соответствующих лет), при этом в качестве источников обозначены федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и внебюджетные средства, причем последние составляют 1346,3 млрд. рублей, т.е. подавляющую часть.
Таким образом, финансирование программных мероприятий в рамках федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)» осуществлялось в основном за счет вне-бюджетных средств — собственных средств транспортных организаций, целевых отчислений от прибыли транспортных предприятий, использования ими кредитов коммерческих банков, средств фондов и общественных организаций, средств частного капитала, инвестиций, других источников, а также средств бюджетов субъектов РФ и федерального бюджета.
Кроме того, для реализации целевых программ могут создаваться специальные внебюджетные фонды. Источниками средств, направленных в эти фонды, могут быть: прибыль, остающаяся в распоряжении организаций и предприятий; средства бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; средства внебюджетных фондов министерств и ведомств.
Общий объем необходимых расходов на реализацию мероприятий по модернизации транспортной системы РФ в период 2002 — 2010 годов в соответствии с паспортом федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002 – 2010 годы)» составил 5510,3 млрд. рублей в ценах соответствующих лет.
Финансирование расходов по программе за счет средств федерального бюджета предусматривалось в размере 1227,1 млрд. рублей, за счет средств бюджетов субъектов РФ — в размере 1562,1 млрд. рублей, расходов за счет средств внебюджетных источников – в размере 2721,2 млрд. рублей.
Кроме того, предполагалось финансирование Программы за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации в размере 193,7 млрд. рублей.
В составе капитальных вложений наиболее существенны расходы на модернизацию материально-технической базы железнодорожного, морского и воздушного транспорта, а также дорожного хозяйства.
В составе расходов на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы преобладают расходы на исследования по проблемам модернизации железнодорожного, воздушного и морского транспорта, а также дорожного хозяйства.
Средства федерального бюджета в основном выделяются на реализацию следующих программных мероприятий: строительство, реконструкция, ремонт и содержание федеральных автодорог; предоставление субсидий на строительство и реконструкцию территориальных автодорог; софинансирование в строительстве железнодорожных линий; реконструкция и строительство федеральных объектов инфраструктуры гражданской авиации; реконструкция и строительство федеральных объектов в морских портах, строительство морских и речных судов обеспечивающего флота; реконструкция внутренних водных путей и гидросооружений на них.
Средства региональных бюджетов в основном используются на развитие, а также ремонт и содержание территориальных автомобильных дорог, развитие пассажирского комплекса железнодорожного транспорта, строительство новых железнодорожных линий, развитие объектов инфраструктуры воздушного транспорта.
Осуществляя финансирование приоритетных отраслей экономики в рамках национальных проектов посредством утверждения и реализации целевых программ развития, государство, по сути, преследует одну цель – стимулирование развития того или иного сектора экономики, качественное улучшение состояния финансируемой отрасли хозяйства. Данный вид деятельности государства представляет собой реализацию им своей управленческой функции посредством достижения обозначенных для себя на конкретный период времени целей и задач.
Между тем, при условии осуществления государством эффективного управления в той или иной отрасли, посредством реализации той или иной целевой программы достигается еще один эффект. Достигнув запланированных целевых показателей улучшения со стояния приоритетной отрасли экономики (хозяйства), государство получает кроме уже упомянутого положительного эффекта от грамотного осуществления своих функций еще и материальную отдачу в виде пополнения бюджета в форме собираемых налогов, иных платежей и отчислений. При этом указанная отдача в зависимости от степени положительного эффекта может на каком-то этапе превысить размер затраченных средств, произведенных в форме ассигнований расходов.
Данный эффект является прямым следствием успешной реализации целевой программы, показателем эффективности работы ответственных уполномоченных органов, распорядителей и исполнителей. При этом, положительный эффект финансирования может выражаться как форме роста прибыли отраслевых предприятий и отрасли в целом, так и в форме значительного уменьшения себестоимости производимой продукции, оказываемых услуг или выполняемых работ. В свою очередь, перераспределенная, в частности через налоги, прибыль отчисляется в государственный бюджет, тем самым, увеличивая общественные фонды потребления.
Таким образом, увеличение (или уменьшение) поступлений в бюджет по итогам реализации целевых программ развития влечет более или менее успешное финансирование приоритетных сфер деятельности государства (здравоохранение, образование, обеспечение жильем граждан России, сельское хозяйство, транспорт и т.д.).
В целях обеспечения эффективной информационно-аналитической поддержки деятельности органов государственной власти при решении задач управления приоритетными национальными проектами и установления мониторинга за реализацией федеральных целевых программ Правительство РФ 24 апреля 2007 г. приняло распоряжение № 516-р об утверждении Концепции создания государственной автоматизированной системы информационного обеспечения управления приоритетными национальными проектами.
Данная система, как представляется, также как и финансы, являющиеся универсальным информационным источником, послужит средством осуществления обратной связи через ее сигналы, которые сообщают о развитии соответствующих, отнесенных государственными программами развития к числу приоритетных, направлений экономики.
Таким образом, программы развития носят стимулирующий характер и направлены на создание производственной и социальной инфраструктуры, необходимой для эффективного использования имеющихся на данной территории ресурсов. Более выраженную выравнивающую направленность обычно имеют комплексные региональные программы, которые разрабатываются с целью системного решения проблем регионов особого рода, относимых к категории неблагополучных. При этом критерии «неблагополучия» четко формулируются федеральным центром. Как правило, это резкие изменения в экономике вследствие чрезвычайных ситуаций; устойчивый уровень безработицы; низкий уровень доходов семьи и т. д. Существующая в мире практика позволяет выделить три основные схемы движения бюджетных средств на финансирование программ развития: через центральные министерства и ведомства и их территориальные подразделения (такая практика характерна для Франции и Японии); через специально созданные структуры управления программами — региональные комиссии, администрации (такая практика характерна для США); через правительственные корпорации.
Особенно интересен для России ряд аспектов опыта США, так как именно в этой стране программно-целевое финансирование составляет более 80% от общего объема финансовой помощи регионам. В их числе:
— определение критериев выделения проблемных регионов;
— использование механизма поэлементного выделения ресурсов для осуществления программных мероприятий;
— решение задач преодоления отсталости в уровне развития проблемных регионов на основе комплексного развития двух основных моделей движения бюджетных средств: федерация — группа субъектов федерации; федерация — местные органы власти;
— формирование системы приоритетов, обеспечивающих возможности экономии бюджетных средств в процессе реализации программных мероприятий; в том числе и за счет организации государственно-частного партнерства;
— особый интерес представляет опыт США по финансированию строительства дорог между штатами (доля федерального центра в общем объеме финансирования составила 90%).
Наибольшее количество средств направлено было на реализацию программ в сфере развития науки и технологий, а наименьшее в сферу развития государственных институтов. Из данных таблицы, таким образом видно, какие приоритетные направления развивало государство за последние три года.
В разрабатываемых целевых программах наряду с некорректными формулировками либо невозможностью измерить или проверить конечный результат главным недостатком является отсутствие конечного показателя или замена его каким-либо непосредственным, который так или иначе характеризует реализацию программных мероприятий.
А.Г. Гранберг справедливо отмечает, что организация и механизмы реализации программ, особенно региональных, требуют значительного усовершенствования. Необходим ряд мер, которые вполне возможно осуществить в самое ближайшее время. Так, следует значительно сократить число принимаемых региональных программ. Это, прежде всего, касается федеральных программ для регионов — субъектов РФ, так как, по заключению экспертов, подавляющая часть регионов может разрабатывать собственные программы без целевого привлечения средств федерального бюджета .
Оценка целевой программы, связанная с анализом ее влияния на социально-экономическое развитие региона, преимущественно формируется на стадии конечной оценки и определяет совокупный результат воздействия программы на все сферы общественной жизни. Важно учитывать общественное мнение, поскольку население является основным потребителем предоставляемых в рамках программы государственных услуг.