1 2
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 6
ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 10
1.1. Понятие и сущность государственных закупок 10
1.2. Нормативно-правовое обеспечение государственных закупок 23
1.3. Современная модель государственных закупок в Российской Федерации 33
ГЛАВА 2. ИНСТРУМЕНТЫ И МЕХАНИЗМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК ЗАРУБЕЖОМ 48
2.1. История становления и развития государственных закупок за рубежом 48
2.2.Международный опыт государственных закупок 60
ГЛАВА 3. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗА РУБЕЖОМ 69
3.1. Значение профессионального уровня в системе государственных закупок 69
3.2. Анализ коррупции в сфере государственных закупок 86
3.3. Особенности контрактной системы в сфере государственных закупок в РФ и за рубежом 92
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 99
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 104
Нормативно-правовые акты 104
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы работы. Контрактная система ‒ один из важнейших механизмов, который нацелен на реализацию социально-экономической функции конкретными органами государственной и муниципальной власти. Несмотря на то, что в России создана нормативно-правовая основа регулирования государственных закупок, а также действуют организационные механизмы, до сих пор сохраняется ряд проблем. С одной стороны, стоит признать, что у современной контрактной России существует множество преимуществ. Во-первых, это возможность поиска поставщика товаров, работ и услуг на основе тендера. Во-вторых, на современном этапе развития осуществление государственных закупок в большинстве случаев осуществляется с помощью информационно-коммуникативных технологий – электронного аукциона, что снижает множество рисков. В-третьих, действует четкий механизм этапов, документального обеспечения проведения государственных закупок. Однако, несмотря на это, существуют проблемы эффективности, наличие недобросовестных субъектов – участников тендера. Заявление одних параметров до проведения способов государственной закупки и других после выигрыша тендера показывает неэффективность регулирования механизмов государственных закупок.
Обращение к сравнительному анализу государственных закупок в России и в зарубежных странах позволяет выявить общее и частное, оценить положительный опыт некоторых государств, с возможностью перенимания эффективного механизма в российской практике.
Во многих развитых странах мира существуют эффективные механизмы государственных закупок, создана обширная система нормативно-правового регулирования, а также определена ответственность субъектов тендера.
Несмотря на наличие различных моделей института государственных закупок, в зарубежных странах существуют институты, которые могут стать предметом для возможного внедрения в России.
Как показывает существующая система государственных закупок за последние годы, несмотря на внесение изменений и дополнений, в законодательство, практика до сих пор далека от совершенства, что приводит к различного рода мошенническим действиям, обману после заключения договора и другим негативным последствиям.
В свете существующих проблем института государственных закупок в России тема исследования является актуальной и значимой.
Цель выпускной квалификационной работы ‒ выявить основные проблемы института государственных закупок и сформулировать направления совершенствования контрактной системы России, учитывая международный опыт.
Задачи работы:
‒ сформулировать понятие и сущность государственных закупок
‒ изучить нормативно-правовое обеспечение государственных закупок
‒ проанализировать современную модель государственных закупок в РФ
‒ исследовать историю становления и развития государственных закупок за рубежом
‒ охарактеризовать международный опыт государственных закупок за рубежом
‒ рассмотреть профессиональный уровень в системе государственных закупок
‒ проанализировать коррупцию в сфере государственных закупок
‒ исследовать особенности контрактной системы в сфере государственных закупок в РФ и за рубежом.
Объектом выпускной квалификационной работы являются правоотношения, связанные с государственными закупками.
Предметом исследования служит правовое регулирование в сфере государственных закупок в России и в зарубежных странах.
Теоретико-методологической базой исследования стали российские и зарубежные монографии, публикации в отечественных периодических изданиях, официальные статистические и информационные данные, нормативные правовые акты, программные разработки органов государственной власти в области государственных закупок.
Так, в частности, среди работ обобщающего характера, посвященных основам института государственных закупок, стоит отметить исследования В.А.Абросимовой, А.Г. Громенко, Р.Е.Артюхина, И.С.Гавриловой, С.В. Новикова, А.Э. Катвалян, Я.В.Коженко, А.А. Рудковского, А.В. Лашутиной, Д.Д. Семаковой, И.Николаевой, В. Бровкиной, Д.А.Федотова и других.
В рамках исследования опыта зарубежных стран в области государственных закупок, в работе использованы труды Е.С.Баранниковой, которая рассмотрела международные торги, Е.А.Винокурцевой, А.А.Гиголаева, П.Г. Шеленговского, К.Т. Жунуспаева изучивших, в целом, опыт зарубежных стран в области государственных закупок; С.А.Глотова, А.Г.Лычагина, О.П.Савёлова, И.А.Штанова, П.А.Паулова, В.А. Сотниковой, посвятившим исследования проблемам опыта контрактной системы США, Е.С.Ефановой, изучившей государственные закупки Германии, Ю.С.Пай, охарактеризовавший опыт управления государственными закупками в развитых странах.
Также стоит назвать и исследователей, раскрывающих проблемы и предлагающих меры совершенствования в области института государственных закупок, в частности, работы А.Н.Алексеева, Н.К.Гришиной, А.С. Балдиной, Е.Л. Васяниной, В.И. Гладких, В.А. Дадалко, Н.И. Ингман, З.А. Коноваловой, И.А. Любый, С.С. Матевосян и другие.
Методологической основой исследования выступает системный подход, позволяющий рассматривать институт государственных закупок и его элементы как систему, а также такие методы как: нормативно-логический, исторический, метод моделирования, сравнительного правоведения, синтеза, дедукции, индукции, анализа, сравнения, обобщения и статистический метод.
Структура работы. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Понятие и сущность государственных закупок
Современный этап развития института государственных закупок характеризуется новыми теоретико–методологическими подходами, которые позволяют выявить и объективно оценить те или иные аспекты институтов, входящих в данную отрасль права. Государственные закупки в рамках регулирования имеют многоаспектное значение, что определяет разные подходы к понятию государственных закупок и наличие дискуссий. Стоит различать научно-методологический подход к понятию государственных закупок и нормативно-правовое определение, которое закреплено в законодательстве.
Несмотря на то, что на сегодняшний день в области государственного заказа существует множество исследований, монографических трудов, концептуальные разработки не поспевают за изменениями правового и практического механизмов осуществления тендера. Однако стоит отметить, что в целом понятие тендера существует достаточно давно, под ним понимается «конкурентное состязание между участниками за право заключения договора» .
Основная дискуссия в научной литературе складывается в употреблении различных синонимов к понятию института государственных закупок. При этом важное значение имеет то, что речь идет не просто о государственных закупках товаров, работ и услуг в узком смысле слова, но и характеристик института посредством определенного способа. Обращение к концептуальным положениям института государственных закупок показывает, что некоторые исследователи различают понятие тендера и понятие конкурса , другие наоборот, считают, что тендер объединяет различные виды торгов, в которые входит и конкурс. По мнению
Е.С. Бранниковой, стоит просто говорить о разных видах торгов, которые объединяет понятие тендера . В этом смысле некоторые исследователи употребляют не понятие тендера, а понятие торгов, тем самым подчеркивая гражданско-правовую природу тендера. Такая позиция обуславливается тем, что любой тендер заканчивается подписанием договора, а договор является предметом гражданско-правового регулирования .
Таким образом, в некоторых исследованиях подчеркивается, что под проведением государственных закупок стоит понимать особую процедуру юридического характера, имеющую гражданско-правовую природу .
Рассматривая структуру понятий, стоит указать на то, что понятие «тендера» и «торги» являются на сегодняшний день синонимами, а уже в структуре торгов выделяются различные способы проведения государственных закупок. В этом смысле стоит говорить об определенной специфике государственных закупок. Это обусловлено тем, что тендер в области государственных закупок предполагает наличие специального субъекта права – субъекта торгов в лице органов государственной или муниципальной власти.
В этом смысле, в структуре института государственных закупок стоит выделять различные виды торгов: государственного характера, международного уровня, подрядные и другие, а уже в рамках данных торгов нужно выделять конкретные способы: в виде открытого и закрытого аукциона, конкурса и др.
Если обратиться к научной литературе, то стоит отметить, что понятие государственных закупок недостаточно развито, при этом в понятие государственного заказа встречается гораздо чаще, чем трактовка понятия государственных закупок. Обращение к словарям экономического характера показывает, что «на англ. понятие звучит так: governmentprocurement, publictendering, publicprocurement ‒ это покупка товаров, работ и услуг для нужд государства за счет бюджетных средств» . То есть в данном случае в сравнении с законом закупка – это покупка, не совокупность действий. При этом обращение к конкретным определениям государственных закупок показывает также дискуссионность.
Так, например, некоторые исследователи склонны терминологически выделять общественные закупки, под которыми понимаются публичные закупки, регулируемые закупки предприятий государственного сектора экономики и оборонные закупки .
По мнению М.В. Шмелевой, государственные закупки лежат в плоскости гражданско-правового регулирования, поскольку такие дефиниции публичных закупок, как порядок заключения, изменения, расторжения государственных и муниципальных контрактов, гражданско-правовых договоров, рассматриваются через нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, поэтому понятие государственных закупок отражает гражданско-правовые отношения .
Согласно точке зрения А.Н. Алексеева, Н.К. Грищиной «систему государственных закупок можно рассматривать как завершенный полный комплекс мероприятий, цель которых ‒ максимально выгодное для заказчика приобретение за счет бюджетных средств товаров и услуг, необходимых для удовлетворения государственных и муниципальных нужд, путем заключения государственного контракта» .
Решение задач закупочной деятельности позволяет поддерживать развитие субъектов малого предпринимательства, организаций инвалидов и иных организаций социальной сферы.
Особенностью правовой природы торгов в области государственных или муниципальных закупок является специфика государственного регулирования, основанная на эффективности бюджетной системы. Контрактная система предполагает конкурентную борьбу между соискателями государственного заказа . Предмет конкуренции ‒ бюджетные средства, направляемые на закупку продукции для государственных нужд. Таким образом, стоит говорить о том, что контрактная система, ориентирована на соблюдение принципов рационализма в использовании бюджетных средств (рисунок 1.)
Рисунок 1. Контрактная система в структуре экономической эффективности
Как видно из рисунка 1 необходимо учитывать при использовании бюджетных средств экономическую эффективность. При проведении тендера большое значение имеет стоимость контракта и выделяемых бюджетных средств на его заключение. Разница между суммой контракта и затраченными бюджетными средствами будет являться экономическим эффектом тендера. Однако проведение тендера – это также затраты на его организацию и осуществление, поэтому под экономической эффективностью понимается разница затрат на проведение тендера и экономическим эффектом.
Таким образом, несмотря на гражданско-правовую природу контрактных отношений в сфере государственных закупок, стоит учитывать и специфику и особенности государственно-правового регулирования, то есть сферы публичных интересов. Бюджетное регулирование имеет важное значение, для современного контрактного обеспечения тендера. Договор заключается с тем поставщиком, который наиболее выгоден государству с точки зрения бюджетной составляющей. В этом смысле существуют как определенные плюсы, так и минусы.
«Реализация с помощью закупочной деятельности федеральных, региональных и местных целевых программ, позволяет опережающими темпами развивать: индустриальное, социальное, экономическое пространство страны. Тем самым формируются не только насущные, но и долгосрочные перспективы развития и потребности государства, муниципалитетов и общества» . Эффективность закупок в рамках этих программ определяет в целом эффективность и перспективы развития российской экономики.
Экономия бюджетных средств за счет закупок позволяет подходить
к системе государственного регулирования с рациональной точки зрения. Сэкономленные средства идут на другие нужды государства, в этом достигается общественная эффективность государственного заказа. С другой стороны, существует множество подводных камней в системе проведения тендера. Так, например, в ходе тендера может быть представлен один товар, который будет оптимален как для бюджета, так и для потребительских целей закупки. Однако после окончания тендера и заключения договора, товар может оказаться совершенно другим, например, в несколько раз хуже представленного и на сегодняшний день, это порочная практика современной государственной контрактной системы. С другой стороны, сами органы сознательно могут идти на закупку некачественного товара для экономии бюджетных средств, например, сливочной масло на основе пальмового для школ больниц, при этом экономятся огромные средства, однако страдает в будущем здоровье детей. В этом смысле тендер – неурегулированная на сегодняшний день система, обладающая множеством лазеек, созданных для бюджетной эффективности.
В соответствии с законодательством о контрактной системе, её целью является удовлетворение государственных и муниципальных нужд, с одной стороны, а с другой – эффективность осуществления закупок, обеспечение гласности и прозрачности государственного и муниципального заказа.
Кроме того, целью контрактной системы является и предотвращение коррупции, злоупотреблений в сфере закупок. Это предполагает создание эффективного механизма контрактной системы, основанной на том, что государство будет обеспечивать выполнение обязательств, в силу потребности в качественных товарах и услугах, на эффективном использовании ресурсов, а также оптимизации управления рисками и как следствие снижение коррупционной составляющей государственного сектора .
Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг фактически создает механизмы совершенствования процедур государственных закупок с учетом специфики того или иного вида государственных нужд. Оценка эффективности функционирования контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг предоставляет возможность выявить пробелы в нормативном регулировании на стадии размещения государственного заказа, разрабатывать предложения по изменениям процедур закупок в соответствии с оценкой конечной эффективности государственных нужд.
К неоспоримым преимуществам контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг стоит отнести: формирование общих принципов организации процесса государственных заказов, а также урегулирование всех этапов, сопутствующих размещению заказов, прогнозирование, исполнение заключенных договоров и контроль . Система государственных закупок основывается на организованных потоках товаров, работ и услуг, финансовых средств и информации.
Процесс закупок для государственных нужд состоит из следующих этапов: определение потребности в приобретении необходимой продукции, формирование заказа с учетом данной потребности, размещение заказа, установление договорных отношений с поставщиком, исполнение сторонами обязательств по контракту (рисунок.2).
Рисунок 2. Процесс осуществления тендера в области государственных закупок
Как видно из рисунка 2 система государственных закупок состоит
из нескольких этапов, первым из которых выступает планирование.
Если говорить о стадиях, то прежнее законодательство недостаточно регулировало вопросы этапов закупки, в частности, основной упор делался на систему выбора поставщика. Преимуществом нового законодательства
в области закупок является следующее:
— регулирование всех этапов тендера, начиная от планирования
и заканчивая процессом контроля и результирующим этапом заключения договора;
— регламентация вопросов, касающихся плана закупок;
— подробное регулирование различных видов определения поставщика;
— информационное взаимодействие и электронная система обеспечения тендера для соблюдения принципов открытости и прозрачности деятельности при проведении тендеров;
— повышение системы контроля за закупками.
В отличие от прежнего законодательного регулирования современная система тендера в области государственных закупок имеет электронную систему взаимодействия. Это позволяет во многом облегчить администрирование тендеров, а также сделать проведение торгов открытыми, в том числе и для общественности . В этом смысле,
на сегодняшний день существует как система государственного контроля
за закупками, так и общественного контроля.
Общественный контроль предполагает, что контроль может осуществляться как общественными организациями, так и отдельными гражданами. В основном, деятельность ведется общественными палатами, как на федеральном, так и региональном уровнях.
Как уже упоминалось выше, особенностью государственных закупок является наличие специальных субъектов по заключению контракта
(рисунок 3.).
Рисунок 3. Субъектный состав тендера в сфере государственных закупок
Таким образом, определяющую роль в специфике государственных закупок имеет наличие заказчика в лице органов государственной или муниципальной власти. В данном случае, стоит говорить об органах федерального, регионального и муниципального уровня. В структуре иерархии данных органов заказчиков можно выделять по отраслевой принадлежности. В научной литературе еще до принятия нового закона в большей степени использовалось не понятие контрактной системы как сейчас, а определение государственного заказа, исходя из этого, в научной и учебной литературе закрепилось понятие государственного заказчика, что олицетворяет собой представителя органов власти.
Статус данных органов как государственных заказчиков не требует какого-либо получения разрешений, или иного регламентирования для совершения тендера, так как статус обеспечивается правовым регулированием в сфере публичных интересов и бюджетного упорядочивания отношений.
В структуре органов власти стоит выделять уполномоченные органы на совершение государственного заказа. Как правило, это структурные подразделения по управлению государственным заказом, созданные
в системе государственного регулирования того или иного субъекта РФ, например управление государственного заказа Амурской области.
В Санкт-Петербурге это Комитет по государственному заказу.
В структуре указанных органов работает определенный штат специализированных сотрудников, которые занимаются непосредственно деятельностью в области государственного заказа. Однако стоит отметить, что на сегодняшний день не во всех органах созданы структурные подразделения, которые занимаются государственными закупками, однако в большинстве органов они есть. В основном, речь идет об органах муниципального уровня, где выделение отдельного штата, структурного подразделения обуславливается бюджетной экономией и затратами на административное управление.
Основная договорная деятельность после проведения тендера заключается между государственным заказчиком и поставщиком. Поставщик – это субъект, который должен победить в тендере для получения статуса участника договорных отношений с заказчиком . Поэтому цель работы поставщика в рамках тендера это предложить лучшие условия, чтобы удовлетворить потребности государственного заказчика.
В рамках товаров, лучшими условиями будет соотношение цены и качества предлагаемого товара, при услугах, это также качество и цена услуг, но и возможно влияние может оказать репутация поставщика в деловых кругах, так как поставка услуг несколько отличается от специфики поставки товаров. То же самое касается и выполнения работ.
Уполномоченный орган выполняет все специальные процедуры и этапы, которые необходимы в ходе проведения тендера, начиная от плана размещения заказа и заканчивая подписанием контракта. В научной литературе указывается, что на сегодняшний день, наличие в структуре органов власти специальных уполномоченных органов на осуществление тендера в области государственных закупок является необходимым и полностью оправданным
Дело в том, что уполномоченный орган не только регламентирует свою деятельность в рамках осуществления тендера, но и имеет компетентных и подготовленных субъектов для совершения государственных закупок.
Преимущество уполномоченных органов в сфере проведения торгов со стороны государственных органов обуславливается экономической целесообразностью, основанной на экономии бюджетных средств с одной стороны, а с другой – использованием компетентных и профессиональных трудовых ресурсов в сфере тендерных отношений.
В рамках информационного обеспечения для органов власти расширены возможности использования электронной формы торгов, что значительно упрощает процедуру тендера. Уполномоченные органы могут проводить закупки исключительно электронным способом. Еще совсем недавно не было электронных площадок, на сегодняшний день их множество, кроме того, на уровне органов власти ведется не только статистический анализ проведения торгов, но и анализируется экономический эффект от проведения тендеров в течении того или иного года, с прогнозирующим эффектом на следующий год.
Электронное обеспечение на сегодняшний день позволяет снизить риски недобросовестности деятельности субъектов тендера, как в рамках размещения заказа, так и поиска добросовестных поставщиков. Единственное, что не может электронная система это проверить качество товара, работы и услуги.
Следует отметить, что в структуре проведения государственных закупок возможно использование специальной организации, то есть фактически делегирование функций государственного органа власти конкретному юридическому лицу, уполномоченному совершать действия от лица государственных органов. В этом смысле государственный или муниципальный орган тем самым облегчает себе деятельность, передавая полномочия на договорной основе в области тендерной деятельности.
Практика привлечения специализированных организаций для проведения торгов существовала и ранее, поэтому с принятием нового законодательства практика продолжилась, только с повышенным уровнем ответственности, которое предполагает не только гражданское, но и иное законодательство.
В качестве специализированной организации может выступать только юридическое лицо, которое осуществляет деятельность в области:
— определения поставщика:
— ведения всей документации, связанной с проведением тендера,
— работы с информационными ресурсами в ходе проведения тендера;
— выполнения иных функций, в области обеспечении тендера .
Несмотря на определенное преимущество работы специализированных организаций, стоит отметить, что на сегодняшний день не выработано никаких механизмов специального или дополнительного регулирования их деятельности, хотя речь идет о государственных закупках. К таким организациям не предъявляются ни необходимость наличия лицензии, ни аккредитации, как это существует в некоторых других отраслях государственного регулирования. Необходимо понимать, что специализированная организация является коммерческой и имеет свои приоритетные интересы отличнее от публичных интересов в сфере проведения тендера. При этом в структуре своей деятельности специализированные организации имеют больше полномочий и действий. Кроме того, стоит учитывать и тот факт, что организации используют информацию публичного характера в области деятельности конкретных органов власти.
Ключевым звеном в цепочке правоотношений в рамках проведения государственных закупок выступает орган власти государственного или муниципального уровня.
Таким образом, обращение к понятию государственных закупок показывает, что сложились различные точки зрения в отношении понятия государственных закупок, в частности, под ними понимается как способ обеспечения товарами и услугами, так процесс или процедура, а также как гражданские правоотношения договорного характера. В структуре понятия государственных закупок значение имеет отсылка к государственному регулированию, что указывает на специфику субъектности заказчиков – органов государственной власти, в связи с чем некоторые исследователи указывают на то, что необходимо различать публичные и общественные закупки.
1.2. Нормативно-правовое обеспечение государственных закупок
Первостепенное значение среди источников правового регулирования осуществления закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц имеет Конституция Российской Федерации , в которой установлены базовые основы, как экономической деятельности, так и защиты прав юридических лиц.
Гражданские и конституционные права непосредственным образом сопряжены друг с другом, поскольку конституционное право общие правовые принципы, из которых развиваются все остальные отрасли права. Однако большинство гражданских прав по существу носят конституционный характер. Конституция РФ в рамках главы 2 в ст.17- 64 определяет основные права и свободы человека и гражданина, которые непосредственным образом сопряжены со способами их осуществления.
Особенностью проведения государственного заказа является специальное правовое регулирование, основанное на Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ (в ред. от 27.06.2019) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» .
Следует отметить, что правовое регулирование государственных закупок прошло долгий путь эволюции, проб и ошибок, было принято множество поправок и изменений к прежнему подобному закону, однако основной проблемой оставался вопрос об эффективности государственных закупок и снижении коррупционной составляющей. На сегодняшний день положения закона о контрактной системе значительно расширены, усилился контроль и ответственность лиц в сфере закупок и проведения государственных закупок. Кроме того, в последние годы претерпело изменения и гражданское законодательство .
На современном этапе развития закон о контрактной системе включает в себя общие положения, правовое регулирование планирования, осуществления закупок, определения поставщиков, контроль в сфере закупок и возможность обжалования действий (бездействия).
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (в ред. от 27.06.2019) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» устанавливает новый подход к государственным контрактам. Что касается понятия государственных закупок товаров, работ и услуг, то анализ данного закона показывает, что он содержит понятие закупок.
В разделе общих положений, в ст.3, посвященной основным понятиям указанного закона, определено понятие закупки для государственных или муниципальных нужд. В частности, к закупке относится совокупность действий, направленных на обеспечение нужд государства или муниципального образования и основанных на законодательстве о контрактной системе . Таким образом, закон исходит из понятия закупки как определенной совокупности действий.
Контрактная система предполагает конкурентную борьбу между соискателями государственного заказа. Предмет конкуренции ‒ бюджетные средства, направляемые на закупку продукции для государственных нужд. Таким образом, стоит говорить о том, что контрактная система, ориентирована на соблюдение принципов рационализма в использовании бюджетных средств.
Если говорить о правовой природе государственных закупок с точки зрения гражданско-правовых отношений, то основой данного регулирования являются договорные отношения. ГК РФ подробно регламентирует как общие основы договорных обязательств, так и специфику в рамках отдельных видов договоров.
В отличие от прежнего законодательства, в действующем ГК РФ институт договора купли-продажи представлен двумя четко выраженными частями — общей и особенной: помимо общих положений о купле-продаже (§ 1 гл. 30 ГК РФ) существует целый ряд специальных правил об отдельных видах этого договора, в том числе и о договоре в области государственных закупок. В современной литературе по гражданскому праву одним из дискуссионных вопросов является вопрос вида договора купли-продажи в сфере государственных закупок.
В этом смысле исследователи отмечают, что стоит искать сходство с договором присоединения , что определено в ст. 428 ГК РФ. Однако детальный анализ правового регулирования государственных контрактов на закупку товаров, работ и услуг показывает, что данный договор несколько отличается от договора присоединения. Так, в частности, договор присоединения направлен на то, чтобы избежать многократного создания правил для большего количества сделок, тогда как контракт в сфере закупок обладает отдельным предметом, условиями контракта, а также и субъектами заключения договора.
В договоре поставки (в силу ст. 506 ГК РФ) на поставщике лежит обязанность по передаче вещи (товаров) покупателю. В отличие от купли-продажи согласно п. 1 ст. 510 ГК РФ на поставщике всегда лежит обязанность по доставке товара. Исключение из этого правила, возможно, в случае, если договором предусмотрено получение товара в месте нахождения поставщика (выборка товара).
Иными словами и в договоре купли-продажи, и в договоре поставки выборка возможна только в случае прямого указания в договоре на такой способ получения и на определенное место нахождения товара. При отсутствии договорного регулирования отношений по доставке поставщик самостоятельно выбирает вид транспорта или определяет условия доставки товара, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов, существа обязательства или обычаев делового оборота. Логично предположить, что расходы по доставке товара ложатся на поставщика.
Возникает вопрос – что считать надлежащей передачей товара в поставке, исполнением поставщиком обязанности по доставке?
Согласно п. 5 ст. 454 ГК РФ положения, предусмотренные параграфом 1 «Общие положения о купле-продаже», применяются к отдельным видам договоров (в т. ч. поставке товаров), если иное не предусмотрено правилами кодекса об этих видах договоров.
В соответствии с ч. 2 п. 8 Постановления пленума Высшего Арбитражного суда РФ № 18 от 22 октября 1997 г.: «…поставщик считается исполнившим свои обязательства, когда товар в установленный договором срок был предоставлен в распоряжение покупателя в порядке, определенном пунктом 1 статьи 458 ГК РФ» .
Соответственно, Пленум напрямую указал на ограниченное применение ст. 454 ГК РФ к отношениям по поставке. Только передача покупателю товара является надлежащим исполнением обязанностей по доставке товара. Передача товара в поставке перевозчику не является исполнением обязанности по доставке (передаче) товара, если только перевозчик не является уполномоченным покупателем лицом для приемки товара.
Таким образом, в договоре поставки как для большинства других видов договоров, определяющими являются существенные условия договора поставки, к таковым относится: предмет договора – товар, его качество, срок поставки и передача товара по договору поставки. Необходимо отметить, что передача товару перевозчику в правоприменительной практике не расценивается как надлежащее исполнение обязательств, только передача покупателю товара является надлежащим исполнением обязанностей по доставке товара .
В рамках гражданско-правового регулирования стоит отметить, что в теоретико-методологическом уровне правовая природа государственных закупок, а также соответствующих контрактных отношений до конца не определена. Кроме того, в настоящее время очень мало методологических подходов, касающихся вопросов тендера как гражданско-правового института, со спецификой государственных закупок.
Несмотря на множество преимуществ современного законодательства, существует и масса недоработок, при этом коррупционная составляющая как была, так и осталась, в рамках проведения тендеров.
Правовая природа государственных закупок имеет многоаспектный характер, что обуславливается спецификой договорных отношений как сферой гражданско-правового регулирования, так и сферой иных правоотношений. При этом гражданское право регулирует не только договорные отношения, складывающиеся по поводу государственных закупок, но и определяется правовой статус участников торгов.
Так, например, в ГК РФ общей части установлены основы статуса юридических лиц, в данном случае стоит говорить о поставщиках, специализированных организаций, которые могут выступать таковыми на торгах. Правовой статус участников подразумевает права и обязанности данных лиц.
Проблема совершенствования ГК РФ обуславливается как теоретическими, так и в большей степени правоприменительными проблемами. Гражданское право не своевременно динамике гражданского оборота как результата экономических реформ, и те положения и понимание гражданско-правового регулирования идут вразрез с настоящими правоотношениями в современной России.
Одной из важных новелл ГК РФ является классификация юридических лиц. В современном ГК РФ юридические лица делятся на:
— коммерческие юридические лица:
1) коммерческие корпоративные организации;
2) государственные муниципальные и унитарные предприятия
— некоммерческие организации:
1) корпоративные;
2) некоммерческие унитарные организации
Новым является также деление юридических лиц на корпоративных и унитарных. В статье 651 ГК РФ установлено, что юридические лица, учредители (участники) которых обладают правом участия (членства) в них и формируют их высший орган, являются корпоративными юридическими лицами (корпорациями), а юридические лица, учредители которых не становятся их участниками и не приобретают в них прав членства, являются унитарными юридическими лицами.
Перечень корпоративных юридических лиц и перечень унитарных юридических лиц является исчерпывающим (пункт 1 статьи 651 ГК РФ). Следует отметить, что в число корпораций включены коммерческие и некоммерческие организации, в число унитарных организаций также включены коммерческие и некоммерческие организации.
В корпоративных коммерческих организациях появилось понятие публичного и непубличного общества.
Обращение к ГК показывает, что например в ст. 66.3 ГК РФ публичным признается акционерное общество, акции которого и ценные бумаги, конвертируемые в его акции, публично размещаются (путем открытой подписки) или публично обращаются на условиях, установленных
законами о ценных бумагах . Термин «публичность» должен пониматься как открытость деятельности организации.
Для хозяйственного общества (ООО и АО) законодатель устанавливает положение о том, что правовое положения общества с ограниченной ответственностью и правовое положение акционерного общества, а также права и обязанности их участников определяются ГК РФ и соответственно законом об ООО и законом об акционерных обществах (пункт 2 статьи 88, пункт 3 статьи 96 ГК РФ).
При этом стоит отметить, что существенные изменения претерпели в последнее время нормы, касающиеся статуса государственных учреждений в рамках гражданско-правового регулирования. Так, в частности, важное значение, для правового регулирования, имеет норма ст. 123.22 ГК РФ , в которой устанавливается такой вид юридического лица как казенное учреждение. Особенностью казенного учреждения является то, что оно «отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами» . (п.4. ст. 123.22.ГК РФ).
Изменения также коснулись вопросов:
— особенностей проведения общего собрания в ООО;
— ответственности мажоритарного участника за убытки, причиненные юридическому лицу;
— изменения объема прав участника непубличного общества не только пропорционально долям;
— ответственности основного общества по долгам дочернего.
— новых требований к протоколу общего собрания, а также удостоверению протокола общего собрания.
— ответственности органов управления за убытки, причиненные обществу .
Таким образом, статус юридических лиц полностью определяется гражданским и специальным законодательством, тогда как статус государственных заказчиков определяется конституционными нормами, специальными публично-правовыми в области государственного регулирования.
Любой тендер начинается с планирования. К системе планирования на сегодняшний день предъявляется ряд требований, как по срокам, так и по предоставлению необходимой информации. Сущность планирования заключается в стратегическом подходе государства к деятельности в области государственных закупок. Так, например, необходимо составление плана графика. В этом смысле, тендер в области государственных закупок значительно отличается от простого тендера.
Когда происходит ведение контрактной деятельности, то есть договорных правоотношений, то одним из аспектов является направление проекта соглашения.
Условия договора уже в данном случае не могут быть изменены. При этом, спецификой контрактных отношений в сфере государственного заказа является невозможность отказа от исполнения заказа.
Если говорить о классификации правоотношений в рамках проведения государственных закупок, то в некоторой литературе встречается понятие юридического состава, который может носить характер:
— завершенного,
— незавершенного .
Незавершенный – это состав, имеющий промежуточное значение, то есть в рамках которого, происходит информационное накопление. Завершенный характер означает определенное результирование, то есть итог той или иной деятельности.
Так, в качестве примера можно привести возможность отзыва заявки на участие в тендере, что ведет к фактическому прекращению гражданских правоотношений между государственным заказчиком и поставщиком.
В случае, если тендер привел к подписанию контракта, то стоит говорить уже о завершенных тендерных правоотношениях, которые привели к определенному результату.
В этом смысле возможно деление тендера на промежуточный этап, который например, включает планирования сбор и размещение информации, проведение тендера и завершающий – подписание контракта.
Государственный заказчик не имеет права разрабатывать контракт, осуществлять проектирование будущего контракта, так как это противоречит природе торгов, проведения тендера, его сущности как конкурентных отношений.
Законодательство о контрактной системе предоставляет государственному заказчику возможность определить отдельные существенные условия, касающиеся:
— цены,
— технических и иных характеристик товаров, работ или услуг,
— качества товара, работ, услуг;
— способы обеспечения.
Особенностью договорных отношений в сфере государственных закупок является то, что в силу открытого размещения заказа на тендер условия договора после его подписания не могут быть изменены.
Большое значение в сфере регулировании тендерных отношений имеет институт ответственности, который позволяет говорить как о гражданско-правовой ответственности в сфере договорных отношений, так и иных видов ответственности, а также системы контроля, регулируемой контрактными отношениями.
Государственные закупки осуществляются в соответствии с определенными нормами, процедурами и правилами, установленными также бюджетным законодательством и сложившейся деловой практикой.
Так, например, в БК РФ в ст. 85 устанавливается норма о расходных обязательствах субъектов РФ, которые возникают в результате принятия соответствующих нормативных актов .
В соответствии со структурой бюджетной системы Российской Федерации, закупки, финансируемые из бюджетов, осуществляются на трех уровнях: федеральном, субъекта РФ, местном.
В последние годы в нашей стране проводится большое количество закупочных процедур в самых разнообразных сферах экономики. Это торги (аукционы и конкурсы), запросы котировок и другие процедуры закупок товаров, работ и услуг.
Причины столь широкого применения конкурентных способов заключения гражданско-правовых договоров кроются в стремлении найти наиболее выгодного партнера по заключаемому договору и тем самым с большей степенью вероятности удовлетворить свои интересы.
Таким образом, нормативно-правовое регулирование государственных закупок опирается, прежде всего, на специальный закон о контрактной системе, который устанавливает понятие государственных закупок, способы их проведения, процедуры участия субъектов, их правовой статус. Кроме этого, правовое регулирование опирается и на гражданское законодательство, в рамках договорных отношений, а также статуса лиц участвующих в закупках. Также значение имеет и бюджетное законодательство, поскольку государственными заказчиками выступают государственные органы власти и основная задача государственных закупок экономия бюджетных средств.
1.3. Современная модель государственных закупок в Российской Федерации
Создание эффективной, гибкой и динамически развивающейся модели управления закупочными системами представляет собой достаточно сложную задачу в сфере государственного строительства. «В основе современных классификаций моделей управления закупками заложены юридические, экономические и организационно-стратегические аспекты» .
Современная модель государственных закупок в России относится
к смешанной модели в структуре моделей государственных закупок в мира. В основе современной модели государственных закупок в России лежит федеральная контрактная система. Анализируя Федеральный закон
«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (ред. от 27.12.2019 г.) можно выделить базовый, отраслевой и ведомственный уровень централизации системы управления закупками. Смешанная модель управления контрактной системой характеризуется наличием:
а) сайта закупок обеспечивающей реализацию функции информационной открытости прокьюримента,
б) процедуры отбора победителей по критерию минимальной цены;
в) стадий и этапов размещения государственного заказа, а также критериев отбора победителя;
г) электронных торгов;
д) преференций отечественному бизнесу;
е) обязанности заказчиков по необходимости утверждения плана закупок и обоснования соответствия объекта закупки целям закупки;
з) способов организации государственных закупок в виде конкурса с ограниченным участием, а также двухэтапного конкурса и запроса предложений;
и) контрактных служб и контрактных управляющих, а также наличия обязанности заказчика устанавливать обеспечение заявок и обеспечение исполнения контрактов за исключением закупок у единственного поставщика; системы контроля и надзора (за счет контролирующих органов, осуществляющих внутренний финансовый контроль и ведения общественного контроля;
к) антидемпинговых мер, которые обеспечивают предоставление достоверной информации о поставщике и его добросовестности, которая измеряется сведениями о количестве и стоимости государственных контрактов, заключенных им и выполненных без применения к нему неустоек, пеней, штрафов.
Конкурентные способы закупки все активнее внедряются в практику заключения договоров в хозяйственно-предпринимательской сфере, обеспечивают эффективную реализацию государственных заказов в условиях рынка .
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 27.12.2019)
«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в настоящее время употребляет понятие не способов государственных закупок, а понятие определение поставщика исходя из чего, можно выделить следующие виды определения поставщика:
1) конкурс и аукцион;
2) запрос котировок;
3) запрос предложений;
4) закрытые способы определения;
5) закупка у единственного поставщика.
Каждый способ закупки обладает определенными особенностями, присущими только ему. При этом, с развитием информационно-коммуниктативных технологий появилось соответствующее техническое обеспечение, например, проведение электронного аукциона требует наличие электронной площадки.
Предложение наилучших условий по государственному заказу является основой для победы в тендере .
На сегодняшний день созданы не только новые
нормативно – правовые, но и институциональные основы проведения тендеров. В частности, за последние годы сформированы электронные площадки для проведения электронных аукционов.
Законодательство предъявляет требования к проведению каждого способа закупки, при этом отмечая следующие особенности:
— организацию проведения закупки;
— размещения государственного заказа;
— установление сроков размещения, проведения тендера, заключения контракта, внесения изменений;
— исключения для правил в отношении перечня некоторых заказов, например органов высшего уровня;
— особенности заключения контрактов,
— обеспечительные меры.
— субъектный состав.
При этом стоит отметить, что закупки можно разделить по количеству участников, когда их количество не ограничено и существует выбор единственного поставщика.
В научной литературе выделяются способы закупок, которые являются наиболее выгодными, и которые менее используемы. Это подчеркивается и статистическими данными, что будет подробно показано во второй главе данного исследования.
Так, к наиболее эффективным на сегодняшний день относятся электронный аукцион и проведение открытого конкурса.
Считается, что открытый конкурс как метод закупок – самый эффективный с точки зрения обеспечения конкуренции, экономичности и эффективности в процессе закупок.
На современном этапе развития в рамках повышения информационно- коммуникативного развития общества и государства особое значение имеет система электронных торгов через Интернет . Основными преимуществами данной системы являются:
-снижение уровня недобросовестности участников;
-актуальность информации о закупках;
— эффективность.
При этом стоит отметить, что эффективность электронного способа закупки основана на электронной передаче данных, что исключает подделку тех или иных документов.
Если выделять недостатки, то стоит отметить жесткость в осуществлении платежной системы, то есть пока не будет произведен платеж за заказ, никаких процессов передачи товаров, работ и услуг невозможно.
Проведение закрытого аукциона регулируется в рамках главы 3 параграфа 5 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Стоит отметить, что в отличие от еще действовавшего закона, новый закон более подробно регламентирует вопрос закрытого аукциона, посвятим ему гораздо больше норм в законе. При этом в новом законе все закрытые способы государственных закупок регламентируются в одном параграфе и именуются как закрытые способы определения поставщиков. При этом в ст. 84 четко разграничиваются закрытые способы в рамках закупок со сведениями, имеющими государственную тайну.
Закрытый конкурс – вид конкурса, который заказчик, уполномоченный орган вправе применять исключительно в случае размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, сведения о которых составляют государственную тайну.
Закрытый аукцион как способ государственной закупки регулируется
статьей 86 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 27.12.2019)
«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Закрытый аукцион относится к так называемым дополнительным способам закупок. В настоящее время стоит констатировать, что понятие закрытого аукциона претерпело определенные изменения в законодательстве. В настоящее время под закрытым аукционом понимается способ определения поставщика, при котором победителем является участник закрытого аукциона, который предложит наименьшую цену по контракту.
Норма имеет отсылочный характер на участника аукциона (ст. 84 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 27.12.2019)
«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»). Основанием к размещению заказа путем запроса котировок служат положения законодательства о контрактной системе.
Следует учитывать, что при кажущейся простоте закупок методом запроса котировок этот метод связан с дополнительной предварительной работой по составлению списка участников конкурса, которым будут направлены запросы, а также с соблюдением всех правил конкурса .
Типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ и услуг)» также позволяет заключать договор прямым способом путем «закупки у одного источника» . Наиболее часто заключение договора на основании проведенных конкурентных процедур закупки встречается в процессе поставки товаров, при выполнении работ, оказании услуг для удовлетворения государственных и муниципальных нужд. Более того, ГК РФ допускает возможность заключения на торгах почти любого гражданско-правового договора, если иное не вытекает из его сущности.
Развитие цифровой экономики предопределило в т.ч. новые подходы к регулированию института государственных закупок. В этой связи действующая редакция Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» также с 1 января 2019 г. содержит жесткие указания по выбору способов закупок. Все заказчики должны осуществлять конкурентные закупки в электронной форме, если иное не предусмотрено положением о закупке.
Механизм, с помощью которого выбирается наиболее выгодное предложение для заказчика, нужно знать любой компании, желающей выиграть торги. Все виды торгов проходят в определенном порядке. Основными этапами являются следующие (рисунок 4.).
Рисунок 4. Основные этапы государственных закупок
Первым этапом является планирование, обоснование, нормирование и общественное обсуждение закупок. В ст. 13 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» зафиксировано, что закупки, не предусмотренные документами планирования, не могут осуществляться. Законодатель стремится увеличить число потенциальных претендентов и создать для них такие условия, чтобы они имели возможность заблаговременно планировать свое личное участие и предлагать наиболее детализированные предложения. Законодательством также регламентируются виды планирования: планы закупок и планы-графики. Отличительной особенностью данных видов планов является критерий сроков приобретения товаров, работ и услуг. Планы-графики утверждаются на ближайший финансовый год, которые лежат в основе текущего финансового планирования, в то время как планы закупок составляются на долгосрочный период (в большинстве случаев на срок не более трех лет). Статья 17 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». формулирует термин «планы закупок», как документ, который составляется и утверждается заказчиком для обеспечения государственных нужд на определенный период времени.
Планы закупок содержат сведения по обоснованию, нормированию и порядку общественного обсуждения закупок. Обоснование представляет собой процедуру определения соразмерности государственных закупок их целям, а также проверки документов на соответствие требованиям законодательства. Данная процедура состоит из указания целей закупок, основной информации о заказчике, закупке, способе определения исполнителя и обосновании начальной (максимальной) цены государственного контракта. Нормирование выражается в определении требований к приобретаемой продукции и нормативных расходов для удовлетворения нужд государства.
В соответствие с принципом эффективности приобретаемая продукция не должна иметь излишних потребительских свойств и являться предметом роскоши. Общественное обсуждение также является важной составляющей этапа планирования.
На данной стадии общественность вправе поднять вопрос о ее целесообразности, рассмотреть ее условия и начальную цену. Законом установлено, что обязательному общественному обсуждению подлежат:
− закупки свыше 1 млрд. рублей;
− дополнительные случаи на региональном и муниципальном уровнях.
Таким образом, введение планирования, обоснования и нормирования государственных закупок должны сгладить эффект сезонности закупок. Планирование предоставляет возможность не только эффективно и равномерно распределить бюджетные средства в течение определённого периода, но и разработать финансовую и производственную программы для заинтересованных в получении государственного заказа субъектов .
Следующим этапом является размещение государственного заказа – это процесс проведения конкурсного отбора среди претендентов, главной целью которого является эффективное и в положенный срок заключение договора по поставке продукции.
Участниками размещения государственного заказа могут стать любые юридические лица или индивидуальные предприниматели, чья деятельность не приостановлена. В закупках не имеют право участвовать только те организации, которые на момент размещения зарегистрированы в оффшорных зонах. Список оффшорных зон утверждается Министерством финансов РФ. Важным этапом размещения является выбор способа определения поставщика.
К претендентам на заключение государственного контракта выдвигаются следующие основные требования:
− правоспособность участника закупки заключать контракт;
− участник закупки не должен иметь судимости за экономические
преступления, а также запрета занимать определенные должности;
− участник должен обладать исключительными правами
на результаты интеллектуальной деятельности;
− между исполнителем и заказчиком не должно быть конфликта интересов.
Стадия заключения государственного контракта предполагает, что на ней формируются условия допуска к участию в размещении заказа и критерии оценки заявок (рисунок 5.)
Рисунок 5. Критерии оценки заявок на государственные закупки
В дальнейшем регистрируются предложения потенциальных участников и определяются претенденты, которые соответствуют требованиям государственного контракта. В результате определяется участник, который предложил наилучшие условия для заключения государственного контракта.
Исполнение контракта и приемка товаров, работ и услуг. Победителю конкурса в течение 10 дней необходимо оформить обеспечение исполнения государственного контракта, после чего государственный контракт может быть подписан. При невыполнении условий контракта, победитель конкурса признается уклонившимся от заключения контракта и к нему могут быть применены санкции.
После отказа первого претендента заказчик может предоставить возможность исполнить контракт претенденту, который занял второе место. При этом, если в силу каких-то обстоятельств он не сможет выполнить требования, то конкурс будет признан несостоявшимся. Если в ходе исполнения государственного контракта участник закупки в одностороннем порядке изменяет или расторгает заключенный контракт, то такого исполнителя могут внести в Реестр недобросовестных поставщиков.
Мониторинг государственных закупок – это система наблюдений за всеми стадиями осуществления закупок. В основе проведения мониторинга лежит использование ЕИС. По итогам каждого финансового года результаты мониторинга представляются в виде сводного аналитического отчета.
Осуществление мониторинга в сфере государственных закупок происходит на основе единой информационной системы (рисунок 6.)
Рисунок 6. Институты проведения мониторинга и аудита в области государственных закупок
Мониторинг закупок, как и контроль в сфере государственного заказа имеет уровневый характер. Дело в том, что РФ содержит несколько субъектов РФ (регионов), которые фактически и предоставляют сведения в единую информационную систему о закупках. В рамках федерального органа основным выступает Минэкономразвития .
Мониторинг нацелен на выявление фактов достижения целей и задач государственного заказа, а также оценивает обоснованность закупок. При этом стоит отметить также роль Федеральной службы государственной статистики – Россттат. Росстат ежегодно проводит мониторинг основных показателей статистического плана в сфере государственного заказа, ведет учет данных, как по регионам, так и в целом по РФ.
Осуществление аудита в сфере закупок осуществляется Счетной палатой РФ, а также контрольно-счетными органами регионального и местного уровня. Контрактная система государственных закупок дает возможность контролировать действия заказчиков и исполнителей на всех этапах осуществления государственных закупок.
Осуществление контроля в области государственного заказа в имеет уровневый характер, то есть выделяется управление в рамках органов власти различного уровня (рисунок 7.).
Рисунок 7. Институциональное управление государственным заказом на основе уровней власти
Таким образом, как видно из рисунка 7 важным звеном в управлении государственным заказом на федеральном уровне является Правительство РФ. Управление строится на перспективном планировании работы Правительства и Министерства экономического развития, а также на Сводном докладе о результатах и основных направлениях деятельности Правительства, плане законопроектной деятельности Правительства, планах заседаний Правительства и различного рода федеральных документах.
Ключевая роль в процессе управления и проведения контроля в сфере государственных закупок отведена Департаменту развития контрактной системы , которое осуществляет основную деятельность в области контрактных отношений в рамках федерального уровня.
Департамент развития контрактной системы:
— является органом исполнительной власти, деятельность которого направлена на осуществление полномочий по осуществлению выработки политики в области контрактных отношений;
— осуществляет деятельность в качестве органа контроля, а также выполняет деятельность по мониторингу;
— осуществляет методическое обеспечение в пределах своей компетенции.
Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, а также муниципальные образования в рамках соответствующих органов власти являются институциональными органами в области регулирования контрактных отношений.
На региональном уровне существует также ряд органов, осуществляющих регулирование контрактной деятельности. В частности, к таковым относятся Правительства регионального уровня – Администрации, непосредственно подчиненные им Комитеты (Департаменты) по управлению государственным заказом.
Таким образом, современная российская модель государственных закупок в структуре мировой системы является смешанной, в основе лежит контрактная система, которая основана на механизме управления, основанном на принципе федерализма. Основными этапами осуществления государственных закупок является: планирование, обсуждение, размещение государственного заказа, торги, заключение государственного контракта, исполнение контракта, мониторинг и аудит в сфере государственных закупок. Соблюдение последовательности осуществления государственного заказа и установленных законом требований позволяет сохранить финансовые ресурсы заказчиков и эффективно регулировать контрактную систему государственных закупок.
Выводы по главе 1.
Анализ понятия государственных закупок показал, что сложились различные точки зрения в отношении понятия государственных закупок, в частности, под ними понимается как способ обеспечения товарами и услугами, так процесс или процедура, а также как гражданские правоотношения договорного характера. В структуре понятия государственных закупок значение имеет отсылка к государственному регулированию, что указывает на специфику субъектности заказчиков – органов государственной власти, в связи с чем некоторые исследователи указывают на то, что необходимо различать публичные и общественные закупки.
Нормативно-правовое регулирование государственных закупок опирается, прежде всего, на специальный закон о контрактной системе, который устанавливает понятие государственных закупок, способы их проведения, процедуры участия субъектов, их правовой статус. Кроме этого, правовое регулирование опирается и на гражданское законодательство, в рамках договорных отношений, а также статуса лиц участвующих в закупках. Также значение имеет и бюджетное законодательство, поскольку государственными заказчиками выступают государственные органы власти и основная задача государственных закупок экономия бюджетных средств.
Современная российская модель государственных закупок в структуре мировой системы является смешанной, в основе лежит контрактная система, которая основана на механизме управления, основанном на принципе федерализма. Основными этапами осуществления государственных закупок является: планирование, обсуждение, размещение государственного заказа, торги, заключение государственного контракта, исполнение контракта, мониторинг и аудит в сфере государственных закупок. Соблюдение последовательности осуществления государственного заказа и установленных законом требований позволяет сохранить финансовые ресурсы заказчиков и эффективно регулировать контрактную систему государственных закупок.
1 2