Виды прав на землю. Часть 2.

Страницы: 1 2 3

Глава 2. Характеристика прав на земельные участки по действующему российскому законодательству

2.1. Право собственности на землю

Несмотря на то, что земельная реформа проводится уже более двадцати лет, земельное законодательство находится еще на стадии становления[1]. В связи с тем, что принятые за это время основные земельные законы являются одними из наиболее часто изменяемых, возникает путаница и с понятийным аппаратом, и с определением форм собственности на землю, что негативно сказывается на правоприменительном процессе.

Собственность – всеобъемлющее, исключительное, абсолютное обладание вещами, иными благами, выражающее через соответствующие субъективные права прямую связь с вещью, иным благом[2].

Собственность представляет собой отношение человека или объединения людей к вещи; производственное (экономическое) отношение между людьми (объединениями людей) по поводу вещи; социальное отношение, связанное с принадлежностью и использованием вещей определенными социальными группами людей; юридическое отношение[3].

Собственность относится к основе жизнедеятельности людей, во многом определяет саму основу и возможности развития общества, его модернизацию, удовлетворение потребностей общества, прав и интересов людей.

Для регулирования отношений, возникающих относительно собственности, необходимо право (как система нормативных установок) – право собственности.

Право собственности на землю – это право собственности на высоко социально, хозяйственно и экономически значимое материальное благо – землю, которое, наряду с Гражданским кодексом (далее – ГК РФ), регулируется особой отраслью законодательства – Земельным кодексом, а также иными законами[4].

Таким образом, общественные отношения собственности на землю составляют основу не только земельных отношений, но и многих экономических и социальных отношений в обществе и государстве. В силу уникальных свойств земли и ее особого публичного значения правовое регулирование отношений собственности на землю и земельные участки отличается существенными особенностями по сравнению с другими видами имущества.

Как известно, право собственности является наиболее полным имущественным правом, предусмотренным законодательством. Гражданский кодекс РФ раскрывает понятие права собственности посредством определения его содержания. В соответствии со ст. 209 ГК РФ собственнику земельного участка принадлежат права владения, пользования и распоряжения земельным участком как своим имуществом[5].

Введение в российское законодательство права частной собственности на землю и иных правовых форм землепользования создало правовые предпосылки для признания земли объектом имущественного, гражданского оборота и распространения на эти отношения соответствующих норм гражданского права[6].

Право собственности на землю традиционно рассматривается в объективном и субъективном смыслах. Право собственности в объективном смысле составляет межотраслевой, комплексный институт конституционного, гражданского и земельного права, включающий совокупность правовых норм, регулирующих отношения собственности на землю и земельные участки, определяющих способы и пределы осуществления права собственности на землю, основания его возникновения, изменения и прекращения.

В субъективном смысле право собственности на землю понимается как совокупность прав и обязанностей собственника земельного участка по осуществлению им наделенных законом правомочий в отношении принадлежащего ему земельного участка – владению, пользованию и распоряжению[7].

В п. 2 ст. 209 Кодекса сказано, что собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц. Свобода владения, пользования и распоряжения имуществом его собственником законом ограничена двумя обстоятельствами: во-первых, его действия должны быть законными, не противоречить действующим правовым нормам; во-вторых, они не должны нарушать права и интересы других лиц.

Данные ограничения в осуществлении правомочий собственником установлены, когда объектами права являются обычные материальные блага, кроме земли и иных природных ресурсов. Там, где объектом права собственности являются земля и другие природные ресурсы: лесная растительность, замкнутые водоемы и др., – пределы правомочий законом определены несколько иначе: свобода владения, пользования и распоряжения ограничена[8] еще и тем, что действия собственника не должны наносить ущерба окружающей среде (согласно п. 3 ст. 209 ГК РФ).

Поэтому право собственности на землю далеко не абсолютно. То есть собственник не полностью свободен в осуществлении своих прав. Так как земля – природный объект, важнейший ресурс государства, законодательством установлен ряд ограничений по владению, пользованию и распоряжению землей[9].

Свобода действий собственника земли, кроме названных в п. 3 ст. 209 Гражданского кодекса ограничений, должна быть подчинена и иным нормам действующего законодательства. Они установлены Земельным кодексом, где перечислены основные ограничения права собственности на землю:

1. Собственник и иной землепользователь обязан использовать землю строго по ее целевому назначению, определяемому принадлежностью к той или иной категории земель.
2. На собственника и иного землепользователя возлагается обязанность осуществлять охранные мероприятия, не допускать ухудшения качеств характеристик земли.
3. Должно соблюдаться единство судьбы земельного участка и прочно связанного с ним объекта. Это означает, что собственник земельного участка не может, например, распорядиться им без расположенного на нем здания, строения, сооружения, которые как принадлежности, всегда следуют судьбе главной вещи.
4. Собственник обязан своевременно производить платежи за землю.

Названные и другие правовые предписания, запреты и ограничения это – пределы прав, допускаемые законом[10].  При несоблюдении требований к надлежащему использованию земли на собственника или иного землепользователя накладывается ответственность вплоть до принудительного прекращение прав на землю. Даже у добросовестного собственника земельный участок в случаях, предусмотренных законом, он может быть изъят для государственных и муниципальных нужд.

Таким образом, о праве собственности на землю можно говорить, что это – совокупность юридических норм, регулирующих право владения, право пользования и право распоряжения землей ее собственником по своему усмотрению и в своем интересе в пределах, установленных законом. Это – объективное право собственности. Им обладают все субъекты прав на землю.

В субъективном плане право собственности на землю – это право конкретного лица на определенный земельный участок, приобретенный в установленном законом порядке и означенный на местности соответствующими межевыми знаками. Понятие субъективного права можно сформулировать следующим образом: право собственности на землю – это закрепленные гражданским и земельным законодательством права владения, пользования и распоряжения землей (земельным участком, земельной долей) ее собственником по своему усмотрению и в своем интересе в пределах, допускаемых законом.

Из сказанного следует, что собственник обладает властью над земельным участком, юридически закрепленным за ним.

Как уже было ранее отмечено, отношения по поводу земли наряду с земельным законодательством в значительной мере регулируются нормами законодательства гражданского.

Там, где земля выступает в качестве объекта гражданского оборота как недвижимость и является объектом права собственности и иных вещных прав, отношения по поводу земли регулируются нормами гражданского права, но с учетом земельного и другого природоресурсного законодательства (п. 3 ст. 129, п. 3 ст. 209 ГК РФ). Этим объясняется включение в Гражданский кодекс РФ главы 17 «Право собственности и другие вещные права». Основной правовой нормой признания земли объектом собственности является ч. 2 ст. 9 Конституции РФ, где сказано, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. В развитие этой нормы Гражданский кодекс РФ включил землю как недвижимость в число материальных объектов гражданских прав (ст. 130 ГК РФ). Право собственности является исключительным (абсолютным) правом, означающим, что собственник вправе защищать свои права от любых посягательств. Все другие лица обязаны воздерживаться от совершения действий, нарушающих его права либо ограничивающих в какой-либо мере его правомочия по владению, пользованию и распоряжению принадлежащим ему имуществом.

Положительным признаком права собственности является соединение воедино трех известных правомочий: владения, пользования и распоряжения.

Владение – это юридически обеспеченная возможность хозяйственного господства собственника над вещью, отношение к ней как к своей.

Пользование землей – это возможность использовать ее полезные свойства: выращивать сельскохозяйственную продукцию, размещать постройки.

В земельных правоотношениях элементы владения и пользования, как правило, совпадают, их понятия отождествляются. Владение земельным участком предполагает одновременно и пользование, хотя в законе в ряде случаев эти термины употребляются в самостоятельных значениях, например, пожизненное наследуемое владение, постоянное (бессрочное) пользование. Но совершенно очевидно, что пожизненное наследуемое владение землей без фактического пользования – это бессмыслица. Более того, если лицо, получившее земельный участок, например, для жилищного или иного строительства либо для ведения крестьянского хозяйства, не пользуется им по назначению в течение трех лет, то земельный участок может быть у него изъят.

Распоряжение – это возможность для собственника определять юридическую судьбу земельного участка. Он вправе отчуждать земельный участок в собственность другим лицам (дарить, продавать, обменивать, завещать и т. д.)[11]. Распоряжение включает также право собственника на уничтожение вещи (кроме земли). Право распоряжения неотделимо от права собственности, если само оно продолжает существовать.

Итак, право собственности – это целое, а его элементами, частями целого, являются владение, пользование и распоряжение. Они последовательно связаны между собой.

Согласно Конституции России земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9).

Частная собственность на землю – это собственность граждан и юридических лиц. Что касательно юридических лиц, то собственниками могут являться все организации за исключением государственных и муниципальных учреждений и предприятий. Право собственности на землю приобретается гражданами и юридическими лицами из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности (первичный земельный рынок) или в результате сделок между собой (вторичный земельный рынок). Иностранные граждане и юридические лица могут иметь в собственности земельные участки на территории Российской Федерации за исключением земельных участков сельскохозяйственного назначения и земельных участков, которые находятся на приграничных с Россией территориях. Кроме того, не все земельные участки могут находиться в частной собственности – имеется перечень изъятых из оборота земель и земель, ограниченных в обороте[12].

Государственной собственностью являются земли, что не находятся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Государственная собственность на землю имеет сложный состав: ее подразделяют на федеральную собственность (общегосударственную) и собственность субъектов – республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

Согласно ст. ст. 17, 18 Земельного кодекса в федеральной или региональной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами, право собственности Российской Федерации или субъекта на которое возникло в результате разграничения государственной собственности на землю, а также были приобретены Российской Федерацией или субъектом на основаниях, предусмотренных гражданским законодательством.

Муниципальной собственностью являются земельные участки, принадлежащие на праве собственности городским и сельским поселениям, а также иным муниципальным образованиям. К муниципальной собственности относятся земельные участки, которые признаны таковой федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, право указанной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю, приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством, а также были безвозмездно переданы в муниципальную собственность из собственности федеральной[13].

Разнообразие форм публичной собственности на землю привело к ситуации, когда не понятно, к какому виду публичной собственности относится тот или иной земельный участок. Процесс отнесения земель к определенному виду публичной собственности: собственности Российской Федерации, собственности субъектов Российской Федерации и собственности муниципальных образований – это разграничение государственной собственности на землю, правила которого установлены в ст. 3.1 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

Что касается иных форм собственности на землю, о которых упоминается в ст. 9 Конституции РФ, то таковых законодательством в настоящее время не предусмотрено. От конструкции коллективной собственности законодательство отказалось. В гражданском праве имеется понятие общей собственности, но она является разновидностью частной и представляет собой собственность на имущество двух или нескольких лиц. Согласно ст. 244 ГК РФ имущество может находиться в общей собственности с определением доли каждого из собственников в праве собственности (долевая собственность) или без определения таких долей (совместная собственность).

Одной из проблем, связанных понятием права собственности на землю, является то, что в действующем законодательстве «многогранным» и неопределенным является употребление самого понятия «земля» (как объекта земельных отношений и, следовательно, объекта права собственности на землю), что приводит к нарушению либо не осуществлению прав собственности в силу их неопределенности. Согласно ст. 6 Земельного кодекса объектами земельных отношений могут быть: 1) земля как природный объект и природный ресурс; 2) земельные участки; 3) части земельных участков. В главе «Собственность на землю» Земельного кодекса под собственностью на землю понимается как собственность на земельные участки, так и на «земли».

В таком случае возникает необходимость в точном определении понятий «земельный участок», «земля» («земли»), «части земельных участков». Но в Земельном кодексе (далее – ЗК РФ) дается расшифровка только понятия земельного участка. Согласно ст.6 ЗК РФ земельный участок как объект права собственности является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. Такими характеристиками являются местоположение (адрес) земельного участка, его площадь, целевое назначение и разрешенное использование, кадастровый номер и другие.

Юридические же определения понятий «земля» и «часть земельного участка» отсутствуют. Кроме того, нет точного указания на то, когда следует применять понятие «земля», «земли», а когда «земельный участок».

Из главы III ЗК РФ («Собственность на землю») следует, что в частной собственности граждан и юридических лиц могут находиться только земельные участки. Государственная, муниципальная и собственность субъектов включает в себя совокупность земельных участков. В данной главе имеет место отождествление земли и земельного участка: в названиях статей данной главы употребляется термин «земля», однако в самом тексте статей – термин «земельные участки». Видимо, имеется в виду, что земля (земли) – это совокупность индивидуализированных земельных участков, и так же, когда не индивидуализируется конкретный участок земли, употребляется понятие «земля», и это понятие употребляется относительно земель, составляющих фонд природных ресурсов (согласно ст.1 ЗК РФ земля – природный объект, охраняемый в качестве важнейшей составляющей части природы, природный ресурс, используемый в качестве средства производства). А если возникают правовые отношения относительно определенного участка с указанием его характеристик, то употребляется понятие «земельный участок»[14].

Понятия «часть земельного участка» ЗК РФ также не дает. Остается только предположить, что здесь законодатель имеет ввиду часть, выделенную в натуре на местности, то есть реальную долю земельного участка, и что сюда же относится право долевой собственности на земельный участок, о котором идет речь в ст. 11.5 ЗК РФ («Выдел земельного участка»).

Так, о части земельного участка упоминается в п. 1 ст. 35 ЗК РФ и в 273 ГК РФ, согласно смыслу которых при приобретении в собственность здания или сооружения, принадлежавшего собственнику земельного участка, к приобретателю переходит та часть земельного участка, которая занята зданием или сооружение и необходима для его использования. Однако данное понятие должно было быть подробно рассмотрено в Земельном кодексе.

Согласно изменениям, применяемым к публичным формам собственности на землю, внесенным с 1 марта 2015 года в правила распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, от муниципальных районов полномочия по распоряжению земельными участками переходят городским и сельским поселениям и решающая роль в процессе регулирования вопроса о распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, отведена органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Данное нововведение значительно сокращает контролируемость данного процесса, что может привести к негативным правовым последствиям.

2.2. Аренда земельных участков

Общие положения о содержании, заключении, об исполнении договоров аренды установлены § 1 главы 34 ч. 2 ГК РФ. Так, предмет договора аренды установлен ст. 606 ГК РФ, согласно которой по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование[15].

В соответствии со ст. 609 ГК РФ договор аренды на срок более года, а если хотя бы одной из сторон договора является юридическое лицо, независимо от срока, должен быть заключен в письменной форме. Договор аренды недвижимого имущества подлежит государственной регистрации, если иное не установлено законом. Согласно п. 2 ст. 26 ЗК РФ договоры аренды земельных участков, заключенные на срок менее чем 1 год, не подлежат государственной регистрации, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Аналогичное правило применяется и в отношении договоров аренды, заключенных на неопределенный срок (ст. 26 ЗК РФ).

Согласно п. 2 ст. 607 ГК РФ законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов.

Пунктами 2, 11 статьи 22 ЗК  РФ установлено, что в аренду могут быть предоставлены земельные участки, за исключением изъятых из оборота, что корреспондируется с п. 2 ст. 27 ЗК РФ. Основания отнесения земельных участков к изъятым из оборота установлены п. 4 ст. 27 ЗК РФ.

К числу особенностей (по сравнению с ГК РФ) договоров аренды земельных участков можно отнести следующее.

Согласно п. 1 ст. 614 ГК РФ порядок, условия и сроки внесения арендной платы определяются договором аренды. В случае, когда договором они не определены, считается, что установлены порядок, условия и сроки, обычно применяемые при аренде аналогичного имущества при сравнимых обстоятельствах. Вместе с тем размер арендной платы определяется договором аренды земельного участка и является существенным условием договора аренды земельного участка.

Земельный кодекс РФ не содержит каких-либо особенностей в части периодичности изменения размера арендной платы, поэтому в данном случае применению подлежит ГК РФ, согласно которому, если иное не предусмотрено договором, размер арендной платы может изменяться по соглашению сторон в сроки, предусмотренные договором, но не чаще 1 раза в год (п. 3 ст. 614).

Пунктом 2 ст. 615 ГК РФ предусмотрено право арендатора с согласия арендодателя сдавать арендованное имущество в субаренду (поднаем) и передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу (перенаем), предоставлять арендованное имущество в безвозмездное пользование, а также отдавать арендные права в залог и вносить их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный кооператив, если иное не установлено настоящим Кодексом, другим законом или иными правовыми актами. В отличие от указанного общего правила п. 5 и 6 ст. 22 ЗК РФ предусмотрено право арендатора земельного участка, за исключением резидентов особых экономических зон — арендаторов земельных участков, передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, в том числе отдать арендные права земельного участка в залог и внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив, передать арендованный земельный участок в субаренду в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия арендодателя при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное. Согласно п. 9 статьи 22 ЗК РФ правило об отсутствии необходимости согласования передачи прав и обязанностей по договору аренды без согласования с собственником применяется при аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более чем 5 лет и если иное не установлено федеральными законами[16].

Однако п. 9 ст. 22 ЗК РФ не содержит требования о получении арендатором предварительного согласия собственника земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности на передачу прав и обязанностей по договору аренды, заключенному на срок менее 5 лет. В результате, исходя из системного толкования п. 5, 6, 9  статьи 22 ЗК РФ в судебной практике, следует, что при передаче прав и обязанностей по договору аренды земельного участка, заключенному менее 5 лет, не требуется получение согласия собственника земельного участка, а предусмотрен уведомительный порядок реализации распорядительных прав арендатора[17]. Данный вывод согласуется с правовой позицией Высшего Арбитражного Суда РФ, согласно которой уведомление о передаче арендатором земельного участка своих прав и обязанностей по договору третьему лицу должно быть направлено собственнику земельного участка в разумный срок после совершения соответствующей сделки с третьим лицом в письменной или иной форме, позволяющей арендатору располагать сведениями о получении уведомления адресатом[18].

Кроме того, в части передачи прав и обязанностей по договору аренды земельного участка необходимо отметить, что согласно позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ в силу закона возможна передача только совокупности предусмотренных договором прав и обязанностей арендатора земельного участка, но не права аренды, освобожденного от обязанностей, определенных договором.

Поскольку право аренды земельного участка возникает в результате заключения соответствующего договора, оно не может быть отчуждено вне этого договора, независимо от того, является ли такое отчуждение добровольным или принудительным, требует оно согласия или уведомления арендодателя[19].

В развитие этого положения следует отметить позицию Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ в части передачи прав и обязанностей по договору аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, учитывая, что в данном случае арендодатель ограничен в силу регламентированности всех его действий. Учитывая, что переходят не только все права, но и все обязанности арендатора, арендодатель, в частности, не лишен возможности требовать расторжения договора аренды или уплаты обязательных платежей и санкций в связи нарушениями, допущенными прежним арендатором, вне зависимости от того, урегулирован ли данный вопрос в соглашение о замене стороны в обязательстве или нет. Указанный подход в полной мере соответствует требованиям ст. 384 ГК РФ.

Однако арендодатель не имеет возможности удостоверится ни в надлежащих деловых качествах нового арендатора, ни в его платежеспособности. Равным образом арендодатель лишен возможности повлиять на права и обязанности участников соглашения о замене стороны обязательства. В п. 9 ст. 22 ЗК РФ предусмотрены дополнительные гарантии новому арендатору земельного участка. Так, не допускается изменение условий договора аренды земельного участка без его согласия, а также ограничение установленных договором аренды земельного участка прав арендатора. В соответствии с п. 1 ст. 1 ГК РФ гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений. Аналогичный принцип провозглашен в ст. 124 ГК РФ, согласно которому публичное образование выступает в гражданско-правовых отношениях на равных началах с иными участниками — гражданами и юридическими лицами. Следовательно, гарантии, предусмотренные п. 9 комментируемой статьи, в равной мере распространяются и на арендодателя и могут быть использованы для защиты его прав и законных интересов. Кроме того, если при этом судами будет установлено, что перевод прав и обязанностей на нового арендатора имеет в качестве основной цели избежать договорной ответственности или иных неблагоприятных последствий, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением договора аренды предыдущим арендатором, а равно с целью предоставления необоснованных преимуществ новому арендатору, такие действия следует квалифицировать как злоупотребление правом (ст. 10 ГК РФ) и применительно к п. 1 ст. 322 ГК РФ считать нового и старого арендаторов солидарными должниками арендодателя[20].

Федеральными законами от 21 июля 2014 г. N 217-ФЗ и от 21 июля 2014 г. N 224-ФЗ статья 22 ЗК РФ была дополнена п. 5.1, 9.1 и 9.2, предусматривающими, что арендатор земельного участка — лицо, с которым заключен договор об освоении территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома, договор об освоении или о комплексном освоении территории в целях строительства жилья экономического класса, вправе передавать права и обязанности по договору аренды находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного участка только в случае передачи указанным лицом прав и обязанностей по вышеуказанным договорам об освоении территории. При этом указанными законами предусмотрена необходимость согласования передачи указанным лицом прав и обязанностей по вышеуказанным договорам об освоении территории с органом государственной власти или органом местного самоуправления, с которым заключен соответствующий договор. Исключение предусмотрено только в случае передачи указанными лицами арендных прав в залог. В этом случае применяются общие правила, предусмотренные п. 5 и 9 статьи 22 ЗК РФ.

Кроме того, особенности договоров аренды, заключаемых в отношении находящихся в государственной или муниципальной собственности, установлены ст. 39.7 и 39.8 ЗК РФ. В связи с введением Законом N 171-ФЗ указанных статьей из комментируемой статьи был исключен целый ряд норм, устанавливающий особенности таких договоров аренды (п. 3.1, 3.2 ст. 22 ЗК РФ).

Законом N 171-ФЗ был исключен п. 3 статьи 22 ЗК  РФ, предусматривающий преимущественное право арендатора на заключение договора аренды на новый срок. Так, это право вообще исключено в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а вопрос о заключении договоров аренды таких земельных участков на новый срок урегулирован иным образом (ст. 39.6 и 39.8 ЗК РФ). В отношении же земельных участков, находящихся в собственности граждан и юридических лиц, применению подлежат положения ст. 621 ГК РФ, согласно п. 1 которой, если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок.

Арендатор обязан письменно уведомить арендодателя о желании заключить такой договор в срок, указанный в договоре аренды, а если в договоре такой срок не указан, в разумный срок до окончания действия договора. При заключении договора аренды на новый срок условия договора могут быть изменены по соглашению сторон. Если арендодатель отказал арендатору в заключении договора на новый срок, но в течение года со дня истечения срока договора с ним заключил договор аренды с другим лицом, арендатор вправе по своему выбору потребовать в суде перевода на себя прав и обязанностей по заключенному договору и возмещения убытков, причиненных отказом возобновить с ним договор аренды, либо только возмещения таких убытков.

При этом следует отметить, что в силу положений ст. 209, 264, 421 и 621 ГК РФ намерение арендатора продлить договор аренды земельного участка не означает, что у арендодателя возникает безусловная обязанность предоставить земельный участок в аренду на новый срок. Преимущественное право арендатора на заключение договора аренды на новый срок может быть реализовано им только в случае передачи арендодателем спорного имущества в аренду третьему лицу[21].

Следует также отметить, что в силу п. 2 ст. 621 ГК РФ если арендатор продолжает пользоваться имуществом после истечения срока договора при отсутствии возражений со стороны арендодателя, договор считается возобновленным на тех же условиях на неопределенный срок.

Отдельно следует рассмотреть вопрос о досрочном расторжении договора аренды земельного участка. Так, порядок и основания расторжения договора аренды земельного участка урегулированы ст. 450, 619, 620 ГК РФ и ст. 46 ЗК РФ.

При этом специальное правило, регулирующее расторжение долгосрочных договоров аренды земельных участков, заключенных на срок более 5 лет, предусмотрено п. 9 комментируемой статьи. Согласно указанной статье, если иное не предусмотрено ЗК РФ, другим федеральным законом, досрочное расторжение указанного договора аренды земельного участка по требованию арендодателя возможно только на основании решения суда при существенном нарушении договора аренды земельного участка его арендатором.

Учитывая вышеизложенное, согласно позиции Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, арендодатель должен представить суду соответствующие доказательства, подтверждающие существенное нарушение договора аренды земельного участка со стороны арендатора.

В качестве исключения из данного правила можно указать положения п. 22 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2005 г. N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», согласно которым заключенный до 1 января 2011 г. для целей строительства, реконструкции объекта недвижимого имущества договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и расположенного в границах субъекта Российской Федерации — города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга, может быть расторгнут досрочно в одностороннем порядке соответствующим органом государственной власти или органом местного самоуправления в случае существенного нарушения условий договора аренды такого земельного участка и (или) существенного изменения обстоятельств, из которых стороны данного договора исходили при его заключении.

Следует также отметить, что из комментируемой статьи Законом N 171-ФЗ исключены п. 7 и 8, предусматривающие возможность передачи земельного участка в аренду для проведения изыскательских работ и преимущественное право арендатора на покупку земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, поскольку все отношения, связанные с предоставлением находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков урегулированы новой главой V.1 ЗК РФ.

В завершение хотелось бы отметить, что п. 1 статьей 22 ЗК РФ в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства предусмотрен «национальный режим» при приобретении ими земельных участков в аренду. При этом на сегодняшний день ЗК РФ не содержит каких-либо исключений в этой части (ограничения касаются только случаев приобретения определенных земельных участков в собственность).

2.3. Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут)

Согласно ст. 23 ЗК РФ сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством.

На основании п. 1 ст. 274 ГК РФ собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка (соседнего участка) предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута).

Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, строительства, реконструкции и (или) эксплуатации линейных объектов, не препятствующих использованию земельного участка в соответствии с разрешенным использованием, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута[22].

Сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута (п. 3 ст. 274 ГК РФ).

Таким образом, условиями для установления сервитута в судебном порядке являются:

— наличие между собственниками земельных участков спора, препятствующего подписанию соглашения о сервитуте;

— выявленная судом в ходе рассмотрения этого спора объективная невозможность удовлетворения потребностей истца иным образом, кроме как путем наделения его правом ограниченного пользования чужим земельным участком.

Следовательно, если собственник земельного участка может попасть на него только через соседний земельный участок, то взаимоотношения между этими двумя владельцами по вопросу использования земельного участка для прохода и проезда можно облечь в форму соглашения. Если владелец земельного участка, который будет использоваться для прохода или проезда, не хочет заключать такое соглашение, вопрос решается в судебном порядке.

Прежде чем обращаться в суд с исковым заявлением об установлении сервитута, в порядке досудебной подготовки к делу можно направить в адрес ответчика заказным письмом с уведомлением соглашение об установлении сервитута и дождаться ответа. Если ответа нет, то нужно подождать истечения срока, указанного для подписания данного соглашения. Эта процедура требуется для подтверждения наличия спора между двумя владельцами недвижимого имущества по вопросу установления ограниченного правапользования земельным участком (сервитута).

Наличие спора подтвердит то обстоятельство, что ответчик отказался добровольно подписать соглашение об установлении сервитута.

Указанная процедура не является обязательной, но использовать ее стоит, так как попытка досудебного урегулирования спора зачастую помогает избежать обращения в суд.

Для обращения в суд с иском об установлении сервитута необязательно дожидаться того момента, когда владелец соседнего земельного участка полностью перекроет проезд. На это прямо указал Президиум ВАС РФ.

Нарушение ответчиком прав истца (например, совершение ответчиком действий, ограничивающих или затрудняющих доступ истца к имуществу) не входит в предмет доказывания по спору об установлении сервитута[23].

Пункт 1 ст. 274 ГК РФ оговаривает примерный перечень случаев, предполагающих установление сервитута, а также вводит критерии оценки иных потребностей, при наличии которых собственник недвижимости может требовать предоставления ему права ограниченного пользования чужим имуществом. Из указанной нормы права следует, что сервитут может быть установлен судом в исключительных случаях, когда предоставление этого права является единственным способом обеспечения основных потребностей истца как собственника недвижимости.

Сервитут должен быть наименее обременительным для ответчика, поэтому при определении содержания этого права и условий его осуществления суд обязан исходить из разумного баланса интересов сторон спора с тем, чтобы это ограниченное вещное право, обеспечивая только необходимые нужды истца, не создавало существенных неудобств для собственника, обслуживающего земельный участок.

В связи с этим при рассмотрении дел соответствующей категории в порядке, предусмотренном п. 3 ст. 274 ГК РФ, суд должен исследовать вопрос о том, на удовлетворение каких конкретно нужд направлено требование истца и относятся ли они к тем потребностям, которые могут быть обеспечены путем установления сервитута, учитывая его исключительный характер.

Если лицо (физическое или юридическое) обратилось в суд с иском об установлении сервитута для прохода или проезда, то надо обратить внимание на то, что проезд и проход к недвижимому имуществу прямо отнесены к потребностям, при наличии которых возможно предоставление названного ограниченного вещного права.

Суд, рассматривая иск об установлении сервитута, определяет, имеется ли у истца возможность доступа к своему имуществу, не прибегая к правовым средствам, предусмотренным указанными нормами права[24].

Установление сервитута ограничивает права собственника земельного участка, поэтому дела данной категории являются сложными и рассматриваются судами разных инстанций. Дела о сервитуте неоднократно рассматривались как Верховным Судом РФ, так и ВАС РФ.

Конституционный Суд РФ в определении от 22.03.2012 N 510-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Гонтарева Леонида Леонидовича на нарушение его конституционных прав абзацем вторым пункта 1 и пунктом 2 статьи 274, пунктом 2 статьи 275 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктом 5 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации» высказал свою позицию по вопросу установления сервитута. В соответствии с указанным определением Конституционного Суда РФ абз. 2 п. 1 ст. 274 и п. 2 ст. 275 ГК РФ закрепляют также гарантии для собственника земельного участка, обремененного сервитутом, предусматривая, что такое обременение не лишает его прав владения, пользования и распоряжения земельным участком, само же осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для этого участка (п. 2 ст. 274 ГК РФ и п. 5 ст. 23 ЗК РФ).

Подобное правовое регулирование направлено на поддержание баланса между интересами собственника земельного участка и нуждами других лиц, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута, и не предполагает установления сервитута таким образом, чтобы собственник земельного участка был фактически лишен права его владения, пользования и распоряжения.

В определении Верховного Суда РФ от 16.08.2011 N 4-В11-25 указано, что по своей правовой природе сервитут является вспомогательным способом реализации лицом права собственности в отношении принадлежащего ему земельного участка при наличии препятствий для его использования в полной мере, в связи с чем установление сервитута допустимо только в случае невозможности использования земельного участка для целей, указанных в п. 1 ст. 274 ГК РФ.

Важнейшим критерием установления сервитута являются требования законности, разумности, справедливости и целесообразности его установления.

При установлении сервитута суд обязан установить отсутствие иной разумной, справедливой и целесообразной возможности обеспечения нормальной эксплуатации недвижимости.

Зачастую суд, рассматривая дело об установлении сервитута, не может самостоятельно установить все значимые обстоятельства, в том числе то, является ли участок соседа единственным возможным проездом и проходом. Для того чтобы разрешить этот и другие вопросы, суд назначает экспертизу.

В соответствии со ст. 79 ГПК РФ при возникновении в процессе рассмотрения дела вопросов, требующих специальных знаний в различных областях науки, техники, искусства, ремесла, суд назначает экспертизу.

Проведение экспертизы может быть поручено судебно-экспертному учреждению, конкретному эксперту или нескольким экспертам. Каждая из сторон и другие лица, участвующие в деле, вправе представить суду вопросы, подлежащие разрешению при проведении экспертизы.

В определении суда о назначении экспертизы в том числе указывается, что эксперт предупреждается судом об уголовной ответственности (ст. 80 ГПК РФ).

Аналогичная норма содержится в АПК РФ. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 82 АПК РФ для разъяснения возникающих при рассмотрении дела вопросов, требующих специальных знаний, арбитражный суд назначает экспертизу по ходатайству лица, участвующего в деле, или с согласия лиц, участвующих в деле.

Эксперт отвечает на вопросы, поставленные перед ним судом. Стороны по делу могут предлагать свои варианты вопросов. Но окончательно их формулирует суд. О назначении экспертизы суд выносит определение и приостанавливает производство по делу.

После того как экспертиза проведена и заключение поступило в суд, производство по делу возобновляется[25].

В соответствии с процессуальным законодательством каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений (ст. 56 ГПК РФ, ст. 65 АПК РФ). Исходя из этого правила, бремя доказывания того обстоятельства, что доступ к принадлежащему истцу земельному участку не может быть осуществлен иначе как путем прохода и проезда по территории ответчика, лежит на истце. Поэтому именно истцу выгодно проведение экспертизы, чтобы с ее помощью доказать обстоятельства, изложенные в исковом заявлении.

Если ходатайство о проведении экспертизы исходит от истца, то услуги эксперта чаще всего оплачивает именно он. Но не нужно забывать, что расходы на экспертизу, так же как и сумма государственной пошлины, затраты, направленные на оплату услуг адвоката, являются судебными расходами, которые в случае выигрыша подлежат взысканию с ответчика.

Согласно п. 5 ст. 274 ГК РФ собственник участка, обремененного сервитутом, вправе требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком. Аналогичная норма предусмотрена также в п. 6 ст. 23 ЗК РФ.

Следовательно, в тех случаях, когда имеются основания для предоставления права ограниченного пользования чужим имуществом, суд определяет размер платежей, подлежащих внесению собственнику обремененного земельного участка.

Плата за сервитут может быть соразмерна материальной выгоде, которую могло получить это лицо, если бы земельный участок не был обременен сервитутом (например, возможной выгоде от предоставления части участка, используемого для проезда и прохода, в аренду третьим лицам). На размер платы за сервитут оказывают влияние также характер и интенсивность использования земельного участка лицом, в интересах которого установлен сервитут. В частности, учитываются, какой вид транспорта будет использован для проезда, с какой интенсивностью он будет осуществляться.

Порядок определения величины платы за сервитут долгое время устанавливался Временными методическими рекомендациями по оценке соразмерной платы за сервитут, утвержденными Росземкадастром 17 марта 2004 г. Но решением Верховного Суда РФ от 18.12.2014 N АКПИ14-1093 этот документ был признан недействующим.

В своем решении Верховный Суд РФ сослался на следующее.

Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии с п. 8-10 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (далее — нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в течение 10 дней после дня их государственной регистрации подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» или Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, издаваемом еженедельно государственным учреждением — издательством «Юридическая литература» Администрации Президента РФ, и размещению (опубликованию) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Официальным опубликованием нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти считается либо первая публикация их полных текстов в «Российской газете» или Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, либо первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации».

Официальными являются также тексты нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, содержащиеся в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, распространяемом в электронном виде федеральным государственным унитарным предприятием «Научно-технический центр правовой информации «Система» ФСО России и органами государственной охраны, а также размещаемые на интернет-портале «Российской газеты» (www.rg.ru), функционирование которого обеспечивает федеральное государственное бюджетное учреждение «Редакция «Российской газеты».

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров[26].

Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009, установлено, что государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (п. 10).

Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Минюстом России, который ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (п. 11). Федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут (п. 19).

Пленум Верховного Суда РФ в п. 9 постановления от 29.11.2007 N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснил, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Временные рекомендации утверждены Росземкадастром в пределах полномочий, предоставленных ему в соответствии с пп. 8 п. 7 Положения о Федеральной службе земельного кадастра России, утвержденного постановлением Правительства РФ от 11.01.2001 N 22, действовавшего в период их издания.

Временные рекомендации состоят из нескольких разделов, содержат определения понятий: сервитут, частный сервитут, публичный сервитут, соглашение о сервитуте, соразмерная плата за сервитут, оценка соразмерной платы за сервитут; устанавливают порядок определения оценки соразмерной платы за сервитут, размера реального ущерба, размера упущенной выгоды, размера убытков, причиненных досрочным прекращением обязательств перед третьими лицами. При этом положения разд. II-V сформулированы в виде нормативных предписаний, а п. 2.1 и 2.5 имеют обязательный характер, затрагивают права собственников и пользователей земельных участков, которыми могут быть и граждане. Срок действия оспариваемого акта не установлен.

Временные рекомендации имеют все признаки нормативного правового акта, затрагивающего права, свободы и обязанности граждан, в связи с чем подлежали регистрации в Минюсте России и официальному опубликованию. Между тем в нарушение приведенных выше норм Конституции РФ, Указа Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации Временные рекомендации не прошли государственную регистрацию в Минюсте России и не были официально опубликованы в установленном порядке.

Согласно разъяснению п. 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим (в частности, несоблюдение предусмотренных правил введения нормативных правовых актов в действие), он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта[27].

Таким образом, на основании изложенного Верховным Судом РФ Временные рекомендации были признаны недействующими.

При установлении сервитута эксперт, проводящий оценку стоимости пользования земельным участком, должен определить соразмерную плату.

Соразмерная плата за сервитут — это плата за пользование чужим земельным участком или иным объектом недвижимости на правеограниченного пользования чужим земельным участком или иным объектом недвижимости (сервитуте), выплачиваемая собственнику земельного участка или иного объекта недвижимости, обремененного сервитутом, лицом, в интересах которого сервитут установлен (при установлении частного сервитута), либо выплачиваемая собственнику земельного участка органом государственной власти, органом местного самоуправления, нормативным правовым актом которого сервитут установлен (при установлении публичного сервитута), величина которой равна размеру убытков, причиненных собственнику обремененного сервитутом земельного участка или иного объекта недвижимости в связи с ограничением его прав в результате установления сервитута.

Величина этой платы определяется путем сложения размера реального ущерба, упущенной выгоды и убытков от досрочного прекращения обязательств перед третьими лицами (если таковые имеются).

В состав платы за право прохода или проезда в зависимости от обстоятельств дела допустимо также включать расходы собственника обремененного участка на создание условий для реализации истцом своего права ограниченного пользования чужим имуществом, в том числе затраты на обеспечение охранно-пропускного режима, поддержание дорожного покрытия в надлежащем техническом состоянии и т.д.

Размер платы за сервитут устанавливается судом на основании экспертного заключения, так как для определения этой суммы необходимы специальные познания.

В соответствии со ст. 131 ГК РФ, а также в силу норм Закона о регистрации сервитут подлежит государственной регистрации в Едином государственном реестре прав.

В том случае, если установление сервитута осуществлялось в судебном порядке, основанием для государственной регистрации праваограниченного пользования земельного участка (сервитута) будет являться решение суда, вступившее в законную силу.

Как указано в ст. 27 Закона о регистрации, если сервитут относится к части земельного участка или иного объекта недвижимости, к документам, в которых указываются содержание и сфера действия сервитута, прилагается кадастровый паспорт такого объекта недвижимости, на котором отмечена сфера действия сервитута, или кадастровая выписка о таком объекте недвижимости, содержащая внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения о части такого объекта недвижимости, на которую распространяется сфера действия сервитута.

Дела по искам об установлении сервитута длятся в суде достаточно долго, поскольку судом, как правило, назначается экспертиза, и на время ее проведения производство по делу приостанавливается. Но если у заинтересованного лица нет иной возможности добраться до своего недвижимого имущества, то такую возможность ему обеспечит решение суда, удовлетворившее его исковые требования.

Сервитут может быть прекращен, если необходимость в нем отпала.

Прекращение сервитута происходит в судебном порядке: собственник обремененного земельного участка может обратиться с иском в суд.

Одинцовский городской суд Московской области рассмотрел в 2014 году дело о прекращении сервитута. Суть дела такова. Истица обратилась в суд с иском к ответчикам о прекращении сервитута площадью 94 кв. м, установленного на земельном участке. В обоснование заявленных требований она указала, что ей на основании свидетельства о праве собственности на землю принадлежит земельный участок площадью 522 кв. м для индивидуального жилищного строительства.

В связи с заключением соглашения об установлении права ограниченного пользования чужим объектом недвижимого имущества (сервитута) между прежним собственником ее земельного участка и ответчиками был установлен сервитут.

Согласно п. 1.1 соглашения «праводатель предоставляет правообладателям право ограниченного пользования частью контура 1 границы принадлежащего ему на праве собственности объекта недвижимого имущества — многоконтурного земельного участка, расположенного на землях населенных пунктов, общей площадью 522 кв. м (контур границы площадью 488 кв. м), предоставленного для индивидуального жилищного строительства и хозяйственных построек. Площадь указанной части контура границы многоконтурного земельного участка, обременяемой сервитутом, составляет 94 кв. м».

В соответствии с п. 1.2 соглашения «право ограниченного пользования частью контура границы многоконтурного земельного участка включает право круглосуточного и беспрепятственного прохода ответчиков».

Основания для установления и сохранения сервитута земельного участка истицы в пользу ответчиков в настоящее время отпали, так как каждый из ответчиков имеет свой, отдельный выход на дорогу. Кроме этого, в результате обременения сервитутом принадлежащий истице земельный участок не может использоваться в соответствии с его назначением. Поскольку необходимости в сохранении обременения участка истицы нет, так как основания, по которым сервитут был установлен отпали, а земельный участок, принадлежащий ей в результате обременения его сервитутом, не может использоваться в соответствии с назначением участка, собственник вправе требовать прекращения сервитута. По мнению истицы, имеются все основания для прекращения сервитута на земельном участке площадью 94 кв. м.

В судебное заседание представитель истицы явился, на удовлетворении исковых требований настаивал.

Ответчики в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещались судом надлежащим образом.

Суд, выслушав явившихся лиц, изучив письменные материалы дела, указал следующее.

В соответствии со ст. 304 ГК РФ собственник может требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения.

Согласно правовой позиции, изложенной в п. 45 постановления Пленума Верховного Суда РФ, Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», иск об устранении нарушений права, не связанных с лишением владения в силу ст. 304, 305 ГК РФ, подлежит удовлетворению в случае, если истец докажет, что он является собственником или лицом, владеющим имуществом по основанию, предусмотренному законом или договором, и что действиями ответчика, не связанными с лишением владения, нарушается его право собственности или законное владение.

Права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом.

Согласно п. 1 ст. 131 ГК РФ право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней. Регистрации подлежат: право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного пользования, ипотека, сервитуты, а также иные права в случаях, предусмотренных данным кодексом и иными законами.

Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права (абз. 2 п. 1 ст. 2 Закона о регистрации).

В силу ч. 1 ст. 56 ГПК РФ каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений, если иное не предусмотрено федеральным законом.

В судебном заседании установлено и подтверждается материалами дела, что истице на основании свидетельства о правесобственности на землю принадлежит земельный участок площадью 522 кв. м для индивидуального жилищного строительства.

Между прежним собственником земельного участка истицы и ответчиками было заключено соглашение об установлении праваограниченного пользования земельным участком. Указанные обременения (сервитут) отражены в кадастровом паспорте земельного участка.

Как усматривается из экспертно-технического заключения, экспертом установлено, что имеется возможность прохода сособственников на земельные участки домовладения.

В соответствии со ст. 276 ГК РФ по требованию собственника земельного участка, обремененного сервитутом, сервитут может быть прекращен ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен. В случаях, когда земельный участок, принадлежащий гражданину или юридическому лицу, в результате обременения сервитутом не может использоваться в соответствии с целевым назначением участка, собственник вправе требовать по суду прекращения сервитута.
Основные административные правонарушения и ответственность за их совершение в деятельности АУ

 

К.Г. Чагин,

консультант по социальной политике Института экономики города

 

Журнал «Руководитель автономного учреждения», N 1, 2, январь, февраль 2016 г., с. 10-19, с. 12-19.

 

Деятельность государственных и муниципальных учреждений, к которым относятся и автономные учреждения, предусматривает принятие их руководителями и другими должностными лицами решений в управленческой и финансовой сферах. Возникающие здесь правонарушения и ответственность за их совершение могут быть административными и уголовными. Первые определены в КоАП РФ, вторые — в УК РФ.

 

Статья открывает цикл материалов, посвященных этой большой и значимой теме. Сегодня мы рассмотрим, какие основные административные правонарушения могут в принципе иметь место в деятельности АУ (независимо от отраслевой принадлежности) и какая именно ответственность установлена федеральным законодательством.

 

Грубое нарушение правил ведения бухучета и представления бухгалтерской отчетности

 

Под этим нарушением понимается занижение сумм начисленных налогов и сборов не менее чем на 10% вследствие искажения данных бухучета, а также искажение любой статьи (строки) формы бухгалтерской отчетности не менее чем на 10% (ст. 15.11 КоАП РФ). Однако должностные лица освобождаются от административной ответственности за подобные правонарушения, если предоставлена уточненная налоговая декларация (расчет) и на ее (его) основании произведена уплата неуплаченных сумм налогов, сборов и соответствующих пеней либо если ошибка исправлена в установленном порядке (включая представление пересмотренной бухгалтерской отчетности) до утверждения отчетности.

Грубое нарушение правил ведения бухучета и представления указанной отчетности, а равно порядка и сроков хранения учетных документов влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 2000 до 3000 руб.

Выявлять данное правонарушение и составлять протокол об этом уполномочены должностные лица налоговых органов (пп. 5 п. 2 ст. 28.3 КоАП РФ).

 

Нецелевое использование бюджетных средств

 

Им признается направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или направление средств, полученных из бюджета, на цели, не предусмотренные договором (соглашением) либо иным документом (ст. 15.14 КоАП РФ).

В деятельности автономного учреждения таким фактом, в частности, может быть использование средств субсидии, в силу п. 1 ст. 78.1 БК РФ предоставленной учреждению на выполнение государственного или муниципального задания либо на цели, не связанные с его выполнением (например, на осуществление реконструкции недвижимого имущества, приобретение определенных основных средств), на другие непредусмотренные цели. Подобное нарушение влечет для должностных лиц наложение административного штрафа в размере от 20 000 до 50 000 руб. или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет. Штраф для юридических лиц составляет от 5 до 25% суммы средств, полученных из бюджета, использованных не по целевому назначению.

Отметим, что относительно субсидии на выполнение задания факт нецелевого использования может быть установлен только в случае невыполнения учреждением данного задания — в принципе, на АУ не накладываются какие-либо ограничения по направлению средств указанной субсидии на те или иные расходы при условии выполнения задания. Также обратим внимание, что административный характер это нарушение носит только в том случае, если оно не совершено в крупном размере (нецелевым образом израсходована сумма менее 1,5 млн. руб.). Иначе наступает уже уголовная ответственность.

Выявлять правонарушение и составлять соответствующий протокол уполномочены должностные лица органов внутренних дел (полиции), инспекторы Счетной палаты РФ, уполномоченные должностные лица контрольно-счетных органов субъектов РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, должностные лица органов местного самоуправления, уполномоченные на проведение муниципального финансового контроля (пп. 1 п. 2, пп. 3 п. 5, п. 7 ст. 28.3 и ст. 23.7.1 КоАП РФ).

 

Нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций

 

Бюджетной инвестицией являются средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного или муниципального имущества и предоставляемые в форме капитальных вложений в объекты государственной или муниципальной собственности (ст. 6, 79 БК РФ). В деятельности автономного учреждения такими инвестициями могут быть средства, выдаваемые АУ на капитальное строительство, и т.п. Нарушение юридическим лицом, получившим бюджетные инвестиции, условий их предоставления (за исключением нецелевого использования бюджетных средств, о котором сказано выше) влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 000 до 30 000 руб., на юрлиц — от 2 до 12% суммы полученной бюджетной инвестиции (ст. 15.15.4 КоАП РФ). Условием предоставления такой инвестиции может быть, например, установленный срок ее использования.

Правом выявлять данное правонарушение и составлять соответствующий протокол наделены инспекторы Счетной палаты РФ, уполномоченные должностные лица контрольно-счетных органов субъектов РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, должностные лица органов местного самоуправления, уполномоченные осуществлять муниципальный финансовый контроль (пп. 3 п. 5, п. 7 ст. 28.3, ст. 23.7.1 КоАП РФ).

 

Нарушение условий предоставления субсидий

 

Согласно ст. 15.15.5 КоАП РФ нарушение получателем субсидии условий ее предоставления (за исключением случаев нецелевого использования бюджетных средств) влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 000 до 30 000 руб., на юридических лиц — от 2 до 12% суммы полученной субсидии. В данную группу можно отнести, например, нарушение автономным учреждением установленных сроков возврата части субсидии, предоставленной на выполнение государственного или муниципального задания, в случае его неполного выполнения. Отметим, что на основании последних изменений законодательства об автономных учреждениях у учредителей теперь есть право требовать возврата в бюджет остатка субсидии*(1).

Выявлять рассматриваемое правонарушение и составлять соответствующий протокол могут те же должностные лица, что и в случае с нарушением условий предоставления бюджетных инвестиций (пп. 3 п. 5, п. 7 ст. 28.3, ст. 23.7.1 КоАП РФ).

 

Нарушение порядка проведения закупки

 

В силу ст. 7.32.3 КоАП РФ данное нарушение может быть допущено при ведении автономным учреждением своей закупочной деятельности в рамках Закона N 223-ФЗ*(2). По сути, здесь идет речь о нескольких возможных нарушениях.

Проведение закупки товаров, работ, услуг в случае, когда она должна осуществляться в электронной форме*(3), в иной (неэлектронной) форме. Это влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 000 до 30 000 руб., на юридических лиц — от 100 000 до 300 000 руб. Если же такое нарушение выявляется уже в третий раз, должностному лицу грозит более строгое наказание — штраф в размере от 40 000 до 50 000 руб. или дисквалификация на срок от шести месяцев до одного года. Отметим, что понятие «закупка в электронной форме» действующим законодательством пока не определено. Однако, по мнению ФАС, данное понятие означает как минимум закупку, при которой обеспечивается возможность подачи ее участником заявки в виде электронного документа и размещения заказчиком на сайте информации о проводимой закупке, а как максимум — закупку, осуществляемую через электронную торговую площадку*(4).

Проведение закупки товаров, работ, услуг в случае, когда она должна осуществляться с применением законодательства о контрактной системе, в ином порядке. За данное нарушение должностным лицам грозит административный штраф в размере от 20 000 до 30 000 руб., юрлицам — штраф от 50 000 до 100 000 руб. Напомним, что АУ обязаны применять названное законодательство при закупках за счет средств, предоставленных им в качестве бюджетных инвестиций (для осуществления капитальных вложений в объекты государственной или муниципальной собственности)*(5). Если учреждение станет тратить указанные средства, руководствуясь Законом N 223-ФЗ, как раз и возникает основание для применения данной статьи.

Нарушение сроков размещения в единой информационной системе сведений о закупке, публикация которых предусмотрена законодательством РФ. Это влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 2000 до 5000 руб., на юридических лиц — от 10 000 до 30 000 руб. Обратим внимание, что здесь речь идет о сроках, установленных в самом Законе N 223-ФЗ, а не в положении о закупке. Например, указанное нарушение будет иметь место, если автономное учреждение не уложилось в установленный срок размещения в единой информационной системе (до вступления ее в действие — на сайте zakupki.gov.ru) протоколов, составляемых в ходе закупок, — три дня со дня подписания таких протоколов (ч. 12 ст. 4 Закона N 223-ФЗ).

Неразмещение в единой информационной системе сведений о закупке, которые обязательны для опубликования. Здесь наказание более строгое: штраф для должностных лиц в размере от 30 000 до 50 000 руб., для юридических лиц в размере от 100 000 до 300 000 руб. Кроме того, особо выделено нарушение установленных законодательством сроков размещения в единой информационной системе изменений, вносимых в положение о закупке. Если автономное учреждение не разместит в срок новую редакцию положения (согласно ч. 1 ст. 4 Закона N 223-ФЗ — в течение 15 дней со дня утверждения), должностным лицам грозит за это штраф от 5000 до 10 000 руб., юридическим лицам — от 10 000 до 30 000 руб.

Несоблюдение предусмотренных законодательством РФ требований к содержанию извещений о закупке товаров, работ, услуг и (или) документации о закупке (требования установлены ч. 9, 10 ст. 4 Закона N 223-ФЗ). Данный проступок влечет наложение административного штрафа в размерах от 2 000 до 3 000 руб. (для должностных лиц) и от 5000 до 10 000 руб. (для юридических лиц).

Предъявление требований к участникам закупок, закупаемым товарам, работам, услугам и (или) условиям договора либо оценка и (или) сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке. За такие нарушения должностным лицам грозит административный штраф в размере от 2000 до 3000 руб., юрлицам — в размере от 5000 до 10 000 руб.

Выявлять перечисленные правонарушения и составлять соответствующие протоколы уполномочены сотрудники ФАС*(6). Важно, что при совершении названных правонарушений должностными лицами, которые несут за это ответственность, признаются не только руководители автономных учреждений, но и работники, выполняющие функции по организации и проведению закупок, в том числе члены комиссии по их осуществлению (ст. 2.4 КоАП РФ).

 

Непредставление информации о недобросовестных поставщиках

 

Следующим нарушением в силу ст. 19.7.2-1 КоАП РФ является непредставление информации либо представление заведомо недостоверной информации в орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок. Речь идет о сведениях о недобросовестных участниках закупки и поставщиках (исполнителях, подрядчиках)*(7). Уполномоченным органом стала ФАС.

Данный проступок влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 000 до 15 000 руб., на юридических лиц — от 30 000 до 50 000 руб. Как и в предыдущем случае, к должностным лицам здесь также причислены работники, выполняющие функции по организации и осуществлению закупок (ст. 2.4 КоАП РФ). Правом выявлять подобные нарушения и составлять административные протоколы наделена сама антимонопольная служба.

 

Примечание. Штрафы для должностных и юридических лиц предусмотрены, в частности, за то, что автономное учреждение не разместило в установленный срок новую редакцию положения о закупке.

 

Несоблюдение требований законодательства о контрактной системе

 

Как уже говорилось выше, автономные учреждения при расходовании средств предоставленных им бюджетных инвестиций должны проводить закупки в рамках федерального законодательства о контрактной системе. Статьи 7.29, 7.29.1, 7.30-7.32 КоАП РФ предусматривают несколько возможных нарушений, за которые установлена административная ответственность в виде штрафов и дисквалификаций. Сюда включены нарушения:

— требований по определению способа закупки и условий определения поставщика;

— порядка осуществления закупки;

— порядка ведения реестра контрактов;

— порядка заключения и изменения контракта; и т.д.

Эта тема довольно объемна, так что в настоящей статье подробно рассматривать ее мы не будем.

 

Неповиновение законному распоряжению должностного лица контролирующего органа

 

В данном случае имеется в виду орган, осуществляющий государственный надзор (контроль) или муниципальный контроль. Согласно ст. 19.4 КоАП РФ это правонарушение (например, отказ предоставить те или иные документы) влечет для должностных лиц предупреждение или наложение административного штрафа в размере от 2000 до 4000 руб. Выявлением таких нарушений и составлением административных протоколов занимаются сами органы, осуществляющие надзор (контроль).

Обратим внимание, что речь здесь идет именно о законном распоряжении, то есть о тех требованиях, которые контролирующие органы вправе предъявлять исключительно в рамках своих полномочий, определенных соответствующими нормативными актами*(8). Кстати, за несоблюдение должностными лицами контролирующих органов требований законодательства тоже предусмотрена административная ответственность (ст. 19.6.1 КоАП РФ).

 

Воспрепятствование законной деятельности должностного лица контролирующего органа

 

В силу ст. 19.4.1 КоАП РФ за воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), государственного финансового контроля, муниципального контроля, муниципального финансового контроля по проведению проверок или уклонение от таких проверок должностным лицам проверяемого учреждения грозит административный штраф в размере от 2000 до 4000 руб., юрлицам — в размере от 5000 до 10 000 руб. Если «препятствующее» действие или бездействие повлекло невозможность проведения или завершения проверки, размер штрафа будет больше: для должностных лиц — от 5000 до 10 000 руб., для юрлиц — от 20 000 до 50 000 руб. Если же действие или бездействие, влекущее невозможность проведения или завершения проверки, совершается повторно, наказание становится еще более строгим: для должностных лиц — штраф от 10 000 до 20 000 руб. либо дисквалификация на срок от шести месяцев до одного года, для юридических лиц — штраф от 50 000 до 100 000 руб.

Соответственно, выявлением нарушений и составлением административных протоколов занимаются органы, осуществляющие надзор (контроль).

 

Невыполнение в срок законного предписания контролирующего органа

 

К невыполнению законных решений органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, относится целая группа нарушений как общего, так и частного характера (ст. 19.5 КоАП РФ). Кстати, здесь предусматриваются и весьма значительные штрафы.

Представим информацию в табличном виде.

 

 

Выявлением указанных нарушений и составлением административных протоколов занимаются органы, выдавшие предписания или принявшие иные аналогичные решения.

 

Непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению нарушения

 

Если орган (должностное лицо), рассмотревший дело об административном правонарушении, вынес соответствующее постановление (представление), а меры по устранению причин и условий, способствовавших совершению правонарушения, не приняты, должностному лицу учреждения-нарушителя грозит штраф в размере от 4000 до 5000 руб. (ст. 19.6 КоАП РФ). Например, такой проступок может иметь место, когда руководителю АУ предписано повысить квалификацию главного бухгалтера, из-за ошибки которого произошло нарушение правил ведения бухучета.

 

 

Дисквалификация

 

Данная мера административной ответственности достаточно часто фигурирует среди наказаний за совершение различных правонарушений. Например, она может быть применена на срок от одного года до трех лет в случае нецелевого использования бюджетных средств (ст. 15.14 КоАП РФ).

В частности, в отношении руководителя автономного учреждения дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица и может быть применена к лицу, осуществляющему организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица (п. 1 и 3 ст. 3.11 КоАП РФ). Иными словами, при дисквалификации трудовой договор с руководителем расторгается (п. 2 ст. 32.11 КоАП РФ) и ему запрещается в течение определенного срока возглавлять любое юридическое лицо — коммерческую компанию или некоммерческую организацию, которой является в том числе государственное (муниципальное) учреждение.

Отметим, что нарушение этого запрета — тоже административное правонарушение. Осуществление дисквалифицированным лицом в течение срока дисквалификации деятельности по управлению юридическим лицом грозит административным штрафом в размере 5000 руб. В то же время заключение с указанным лицом договора (контракта) на управление юрлицом (это уже относится к учредителю — работодателю руководителя учреждения), а равно неприменение последствий прекращения действия договора (то есть нерасторжение трудового договора с дисквалифицированным руководителем) влечет наложение штрафа на юридическое лицо в размере 100 000 руб. (ст. 14.23 КоАП РФ).

В течение назначенного срока дисквалификации сведения о данном гражданине будут содержаться в реестре дисквалифицированных лиц, который ведет ФНС*(9). При заключении договора уполномоченное на это лицо (в нашем случае — учредитель учреждения) обязано запросить информацию о дисквалификации физического лица в органе, ведущем реестр дисквалифицированных лиц (п. 2 ст. 32.11 КоАП РФ).

Если то или иное административное правонарушение предусматривает ответственность в виде штрафа или дисквалификации, а орган, уполномоченный выявлять и составлять соответствующие протоколы, считает необходимым применить последнюю, данный орган должен обратиться за принятием решения о применении дисквалификации в суд, поскольку такое решение может выносить только судья (п. 1 ст. 3.11 КоАП РФ). Отметим: поскольку здесь идет речь о судебном акте, нарушение принятого решения о дисквалификации влечет не только административные наказания (о них см. выше), но в некоторых случаях и уголовную ответственность. В силу ст. 315 УК РФ злостное неисполнение государственным (муниципальным) служащим, служащим государственного или муниципального учреждения вступившего в законную силу решения суда, а равно воспрепятствование их исполнению наказываются:

— штрафом в размере до 200 000 руб. или в размере заработной платы, иного дохода осужденного за период до 18 месяцев;

— либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет;

— либо обязательными работами на срок до 480 часов;

— либо принудительными работами на срок до двух лет;

— либо арестом на срок до шести месяцев;

— либо лишением свободы на срок до двух лет.

 

Действие законодательства об административных правонарушениях

 

Лицо, совершившее административное нарушение, несет ответственность на основании закона, действовавшего во время совершения такого проступка. При этом закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за данное нарушение либо иным образом улучшающий положение нарушителя, имеет обратную силу, то есть распространяется в том числе на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления указанного закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за проступок либо иным образом ухудшающий положение нарушителя, обратной силы не имеет (п. 1 и 2 ст. 1.7 КоАП РФ).

 

Примечание. При дисквалификации с руководителем учреждения расторгается трудовой договор и ему запрещается в течение определенного срока возглавлять любое юридическое лицо — коммерческую или некоммерческую организацию.

 

Иными словами, если в момент совершения правонарушения ответственность за него еще не предусматривалась в КоАП РФ, допустившее данный проступок лицо не может быть привлечено к ответственности. Если за то или иное правонарушение в момент его совершения предусматривалась определенная ответственность, а потом она была смягчена (например уменьшился размер штрафа), применяется именно эта «смягченная» мера. А вот если ответственность, наоборот, была усилена (допустим, размер штрафа увеличился), применяется та мера, которая действовала на момент совершения правонарушения.

 

Сроки давности при привлечении к административной ответственности

 

Для различных нарушений законодательство устанавливает различные сроки давности: постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении срока от двух месяцев до шести лет (в зависимости от вида нарушения) со дня его совершения (см. п. 1 ст. 4.5 КоАП РФ). В частности, если речь идет о несоблюдении требований законодательства в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц (Федерального закона от 18.07.2011 N 223-Ф3), этот срок составляет один год.

При длящемся правонарушении срок давности начинает исчисляться со дня его обнаружения (п. 2 ст. 4.5 КоАП РФ). Однако следует учитывать: в силу того, что административное законодательство не определяет понятие «длящееся правонарушение», на практике оно может по-разному трактоваться контролирующими органами. Причем данные органы могут относить к «длящимся» широкий круг нарушений, поскольку в этом случае расширяются возможности привлечения нарушителя к ответственности. Например, к длящемуся может быть отнесено нарушение установленного срока совершения определенного действия (допустим, срока опубликования информации о закупке), если указанное действие так и не было совершено. Тогда соответствующий правонарушению срок давности начинает исчисляться не со дня «нарушенного» срока действия, а со дня обнаружения контролирующими органами факта нарушения, что может случиться гораздо позже.

За административные правонарушения, влекущие применение наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения проступка, а при длящемся нарушении — одного года со дня его обнаружения (п. 3 ст. 4.5 КоАП РФ).

 

Административные наказания в отношении физических и юридических лиц

 

Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной ответственности физического лица не освобождает от ответственности за данный проступок юрлицо (п. 3 ст. 2.1 КоАП РФ). То есть если совершено нарушение, ответственность за которое предусмотрена в виде наказания как должностного лица, так и юридического лица, применяются оба вида наказания.

 

Освобождение от административной ответственности

 

Не является административным правонарушением причинение лицом вреда интересам, охраняемым законом, в состоянии крайней необходимости, то есть для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или других лиц, а также охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причиненный вред менее значителен, чем предотвращенный (ст. 2.7 КоАП РФ). Например, если руководитель учреждения произвел нецелевое использование средств для недопущения вреда от возникшей чрезвычайной ситуации (стихийного бедствия, техногенной катастрофы и т.п.), от ответственности он может быть освобожден. Однако решение по указанному поводу принимают органы, уполномоченные на рассмотрение дел об административных правонарушениях, и здесь, конечно же, возможны различные трактовки возникшей ситуации.

Кроме того, законодательство позволяет указанным органам освободить лицо, совершившее правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием, если проступок будет сочтен данными органами малозначительным (ст. 2.9 КоАП РФ).

 

Смягчение и отягчение административной ответственности

 

При рассмотрении дел об административных правонарушениях уполномоченный на то орган (должностное лицо) может принимать решение о назначении конкретного наказания в диапазоне, обозначенном законодательством. В частности, это может касаться размера штрафа, срока дисквалификации, выбора между дисквалификацией и штрафом. Принятое решение должно учитывать как смягчающие, так и отягчающие обстоятельства совершения правонарушения.

Применительно к деятельности автономного учреждения к смягчающим обстоятельствам в силу ст. 4.2 КоАП РФ могут относиться:

раскаяние лица, совершившего административное правонарушение;

добровольное прекращение противоправного поведения лицом, совершившим такое нарушение;

добровольное сообщение виновным лицом в орган, уполномоченный рассматривать дело об административном правонарушении, о совершенном проступке;

оказание виновным лицом содействия органу, уполномоченному осуществлять производство по делу об административном правонарушении, в установлении обстоятельств, необходимых для рассмотрения данного дела;

предотвращение лицом, совершившим административное правонарушение, вредных последствий такого нарушения;

добровольное возмещение лицом, совершившим нарушение, причиненного ущерба или добровольное устранение причиненного вреда;

добровольное исполнение до вынесения постановления по делу об административном правонарушении виновным лицом предписания об устранении допущенного нарушения, выданного ему органом, осуществляющим государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль;

совершение административного правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка.

В свою очередь, согласно ст. 4.3 КоАП РФ отягчающими обстоятельствами признаются:

продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его;

повторное совершение однородного административного правонарушения, то есть допущение проступка в период, когда лицо считается подвергнутым наказанию за совершение однородного административного правонарушения (согласно ст. 4.6 КоАП РФ данный срок составляет один год со дня исполнения постановления о назначении административного наказания, например, со дня уплаты штрафа);

совершение административного нарушения группой лиц;

совершение нарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах.

Кроме того, при назначении административного наказания должны учитываться характер совершенного проступка, личность виновного (например репутация, заслуги), его имущественное положение (п. 2 ст. 4.1 КоАП РФ).

 

Назначение административных наказаний при совершении нескольких нарушений

 

Если совершено два административных правонарушения и более, наказание назначается за каждое из них. Однако при совершении одного действия или бездействия, содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) КоАП РФ и рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же судье, органу, должностному лицу, административное наказание назначается в пределах более строгой меры.

Например, если руководитель автономного учреждения санкционировал осуществление финансовой операции, совершение которой подпадает и под состав нецелевого использования бюджетных средств (ст. 15.14 КоАП РФ), и под состав нарушения условий предоставления бюджетных инвестиций (ст. 15.15.4 КоАП РФ), за первое нарушение размер штрафа составит от 25 000 до 50 000 руб., а за второе — от 10 000 до 30 000 руб. Следовательно, применяться в данном случае должен более «строгий» диапазон, относящийся к первому правонарушению.

 

Сроки уплаты административного штрафа

 

Административный штраф должен быть уплачен в полном размере лицом, привлеченным к административной ответственности (как должностным, так и юридическим), не позднее 60 дней со дня вступления постановления о наложении штрафа в законную силу (п. 1 ст. 32.2 КоАП РФ). Отметим, что его неуплата в установленный срок тоже является административным правонарушением и влечет наложение штрафа в двукратном размере неуплаченной суммы, либо административный арест на срок до 15 суток, либо обязательные работы на срок до 50 часов (п. 1 ст. 20.25 КоАП РФ).

 

Обжалование решений об административных правонарушениях

 

В случае с автономными учреждениями постановление по делу об административном правонарушении согласно ст. 30.1 КоАП РФ может быть обжаловано:

1) лицом, в отношении которого велось производство по делу об административном правонарушении (например самим руководителем учреждения);

2) потерпевшим лицом (как физическим, так и юридическим), которым административным правонарушением причинен физический, имущественный или моральный вред.

При этом обжалование решений, вынесенных судьей (в частности о дисквалификации), производится в вышестоящий суд, решений, вынесенных коллегиальным органом, — в районный суд по месту нахождения коллегиального органа, решений, вынесенных должностным лицом, — в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела.

Жалоба может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления (ст. 30.3 КоАП РФ). Отметим, что постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу только после истечения срока, установленного для обжалования принятого решения, если данное постановление не было обжаловано (ст. 31.1 КоАП РФ).

Жалоба подлежит рассмотрению в десятидневный срок со дня ее поступления, если она была подана в орган или должностному лицу, или в двухмесячный срок, если она была подана в суд (п. 1 и 1.1 ст. 30.5 КоАП РФ).

Основываясь на положениях ст. 274 ГК РФ, суд исходит из того, что сервитут является исключительной мерой, а доказательств в подтверждение его необходимости стороной ответчика суду не представлено. Кроме этого, с момента установления сервитута произошли изменения в правоотношениях сторон.

При указанных обстоятельствах, а также отсутствии возражений со стороны ответчиков суд пришел к выводу об удовлетворении исковых требований истицы.

2.4. Безвозмездное пользование земельными участками

Из п. 1 ст. 24 ЗК РФ следует, что на праве безвозмездного срочного пользования земельные участки предоставляются на относительно небольшой срок и, как правило, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Срок использования земельного участка, принадлежащего землепользователю на праве безвозмездного срочного пользования, определяется государственным актом или актом местного самоуправления о предоставлении земельного участка либо договором о передаче участка. Срок служебных наделов ограничен сроком исполнения трудовых обязанностей землепользователем.

Земельные участки из земель, находящихся в собственности граждан и юридических лиц, могут передаваться на основании гражданско-правового договора, а кроме этого, из земель организаций отдельных отраслей экономики (транспорта, лесной промышленности и др.), а гражданам в виде служебного надела[28].

Категории работников, имеющих право на получение служебных наделов, условия их предоставления, в силу п. 2 ст. 24 ЗК РФ, устанавливаются законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

Согласно правовой позиции Верховного Суда РФ, изложенной в определении от 13.06.2012 N 74-АПГ12-5, основным условием предоставления служебного надела является наличие трудовых отношений работника с организацией. Постоянное проживание работника по месту жительства как условие предоставления служебных наделов не предусмотрено.

Деятельность государственных и муниципальных учреждений, к которым относятся и автономные учреждения, предусматривает принятие их руководителями и другими должностными лицами решений в управленческой и финансовой сферах. Возникающие здесь правонарушения и ответственность за их совершение могут быть административными и уголовными. Первые определены в КоАП РФ, вторые — в УК РФ.

 

Статья открывает цикл материалов, посвященных этой большой и значимой теме. Сегодня мы рассмотрим, какие основные административные правонарушения могут в принципе иметь место в деятельности АУ (независимо от отраслевой принадлежности) и какая именно ответственность установлена федеральным законодательством.

 

Грубое нарушение правил ведения бухучета и представления бухгалтерской отчетности

 

Под этим нарушением понимается занижение сумм начисленных налогов и сборов не менее чем на 10% вследствие искажения данных бухучета, а также искажение любой статьи (строки) формы бухгалтерской отчетности не менее чем на 10% (ст. 15.11 КоАП РФ). Однако должностные лица освобождаются от административной ответственности за подобные правонарушения, если предоставлена уточненная налоговая декларация (расчет) и на ее (его) основании произведена уплата неуплаченных сумм налогов, сборов и соответствующих пеней либо если ошибка исправлена в установленном порядке (включая представление пересмотренной бухгалтерской отчетности) до утверждения отчетности.

Грубое нарушение правил ведения бухучета и представления указанной отчетности, а равно порядка и сроков хранения учетных документов влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 2000 до 3000 руб.

Выявлять данное правонарушение и составлять протокол об этом уполномочены должностные лица налоговых органов (пп. 5 п. 2 ст. 28.3 КоАП РФ).

 

Нецелевое использование бюджетных средств

 

Им признается направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или направление средств, полученных из бюджета, на цели, не предусмотренные договором (соглашением) либо иным документом (ст. 15.14 КоАП РФ).

В деятельности автономного учреждения таким фактом, в частности, может быть использование средств субсидии, в силу п. 1 ст. 78.1 БК РФ предоставленной учреждению на выполнение государственного или муниципального задания либо на цели, не связанные с его выполнением (например, на осуществление реконструкции недвижимого имущества, приобретение определенных основных средств), на другие непредусмотренные цели. Подобное нарушение влечет для должностных лиц наложение административного штрафа в размере от 20 000 до 50 000 руб. или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет. Штраф для юридических лиц составляет от 5 до 25% суммы средств, полученных из бюджета, использованных не по целевому назначению.

Отметим, что относительно субсидии на выполнение задания факт нецелевого использования может быть установлен только в случае невыполнения учреждением данного задания — в принципе, на АУ не накладываются какие-либо ограничения по направлению средств указанной субсидии на те или иные расходы при условии выполнения задания. Также обратим внимание, что административный характер это нарушение носит только в том случае, если оно не совершено в крупном размере (нецелевым образом израсходована сумма менее 1,5 млн. руб.). Иначе наступает уже уголовная ответственность.

Выявлять правонарушение и составлять соответствующий протокол уполномочены должностные лица органов внутренних дел (полиции), инспекторы Счетной палаты РФ, уполномоченные должностные лица контрольно-счетных органов субъектов РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, должностные лица органов местного самоуправления, уполномоченные на проведение муниципального финансового контроля (пп. 1 п. 2, пп. 3 п. 5, п. 7 ст. 28.3 и ст. 23.7.1 КоАП РФ).

 

Нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций

 

Бюджетной инвестицией являются средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного или муниципального имущества и предоставляемые в форме капитальных вложений в объекты государственной или муниципальной собственности (ст. 6, 79 БК РФ). В деятельности автономного учреждения такими инвестициями могут быть средства, выдаваемые АУ на капитальное строительство, и т.п. Нарушение юридическим лицом, получившим бюджетные инвестиции, условий их предоставления (за исключением нецелевого использования бюджетных средств, о котором сказано выше) влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 000 до 30 000 руб., на юрлиц — от 2 до 12% суммы полученной бюджетной инвестиции (ст. 15.15.4 КоАП РФ). Условием предоставления такой инвестиции может быть, например, установленный срок ее использования.

Правом выявлять данное правонарушение и составлять соответствующий протокол наделены инспекторы Счетной палаты РФ, уполномоченные должностные лица контрольно-счетных органов субъектов РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, должностные лица органов местного самоуправления, уполномоченные осуществлять муниципальный финансовый контроль (пп. 3 п. 5, п. 7 ст. 28.3, ст. 23.7.1 КоАП РФ).

 

Нарушение условий предоставления субсидий

 

Согласно ст. 15.15.5 КоАП РФ нарушение получателем субсидии условий ее предоставления (за исключением случаев нецелевого использования бюджетных средств) влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 000 до 30 000 руб., на юридических лиц — от 2 до 12% суммы полученной субсидии. В данную группу можно отнести, например, нарушение автономным учреждением установленных сроков возврата части субсидии, предоставленной на выполнение государственного или муниципального задания, в случае его неполного выполнения. Отметим, что на основании последних изменений законодательства об автономных учреждениях у учредителей теперь есть право требовать возврата в бюджет остатка субсидии*(1).

Выявлять рассматриваемое правонарушение и составлять соответствующий протокол могут те же должностные лица, что и в случае с нарушением условий предоставления бюджетных инвестиций (пп. 3 п. 5, п. 7 ст. 28.3, ст. 23.7.1 КоАП РФ).

 

Нарушение порядка проведения закупки

 

В силу ст. 7.32.3 КоАП РФ данное нарушение может быть допущено при ведении автономным учреждением своей закупочной деятельности в рамках Закона N 223-ФЗ*(2). По сути, здесь идет речь о нескольких возможных нарушениях.

Проведение закупки товаров, работ, услуг в случае, когда она должна осуществляться в электронной форме*(3), в иной (неэлектронной) форме. Это влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 000 до 30 000 руб., на юридических лиц — от 100 000 до 300 000 руб. Если же такое нарушение выявляется уже в третий раз, должностному лицу грозит более строгое наказание — штраф в размере от 40 000 до 50 000 руб. или дисквалификация на срок от шести месяцев до одного года. Отметим, что понятие «закупка в электронной форме» действующим законодательством пока не определено. Однако, по мнению ФАС, данное понятие означает как минимум закупку, при которой обеспечивается возможность подачи ее участником заявки в виде электронного документа и размещения заказчиком на сайте информации о проводимой закупке, а как максимум — закупку, осуществляемую через электронную торговую площадку*(4).

Проведение закупки товаров, работ, услуг в случае, когда она должна осуществляться с применением законодательства о контрактной системе, в ином порядке. За данное нарушение должностным лицам грозит административный штраф в размере от 20 000 до 30 000 руб., юрлицам — штраф от 50 000 до 100 000 руб. Напомним, что АУ обязаны применять названное законодательство при закупках за счет средств, предоставленных им в качестве бюджетных инвестиций (для осуществления капитальных вложений в объекты государственной или муниципальной собственности)*(5). Если учреждение станет тратить указанные средства, руководствуясь Законом N 223-ФЗ, как раз и возникает основание для применения данной статьи.

Нарушение сроков размещения в единой информационной системе сведений о закупке, публикация которых предусмотрена законодательством РФ. Это влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 2000 до 5000 руб., на юридических лиц — от 10 000 до 30 000 руб. Обратим внимание, что здесь речь идет о сроках, установленных в самом Законе N 223-ФЗ, а не в положении о закупке. Например, указанное нарушение будет иметь место, если автономное учреждение не уложилось в установленный срок размещения в единой информационной системе (до вступления ее в действие — на сайте zakupki.gov.ru) протоколов, составляемых в ходе закупок, — три дня со дня подписания таких протоколов (ч. 12 ст. 4 Закона N 223-ФЗ).

Неразмещение в единой информационной системе сведений о закупке, которые обязательны для опубликования. Здесь наказание более строгое: штраф для должностных лиц в размере от 30 000 до 50 000 руб., для юридических лиц в размере от 100 000 до 300 000 руб. Кроме того, особо выделено нарушение установленных законодательством сроков размещения в единой информационной системе изменений, вносимых в положение о закупке. Если автономное учреждение не разместит в срок новую редакцию положения (согласно ч. 1 ст. 4 Закона N 223-ФЗ — в течение 15 дней со дня утверждения), должностным лицам грозит за это штраф от 5000 до 10 000 руб., юридическим лицам — от 10 000 до 30 000 руб.

Несоблюдение предусмотренных законодательством РФ требований к содержанию извещений о закупке товаров, работ, услуг и (или) документации о закупке (требования установлены ч. 9, 10 ст. 4 Закона N 223-ФЗ). Данный проступок влечет наложение административного штрафа в размерах от 2 000 до 3 000 руб. (для должностных лиц) и от 5000 до 10 000 руб. (для юридических лиц).

Предъявление требований к участникам закупок, закупаемым товарам, работам, услугам и (или) условиям договора либо оценка и (или) сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке. За такие нарушения должностным лицам грозит административный штраф в размере от 2000 до 3000 руб., юрлицам — в размере от 5000 до 10 000 руб.

Выявлять перечисленные правонарушения и составлять соответствующие протоколы уполномочены сотрудники ФАС*(6). Важно, что при совершении названных правонарушений должностными лицами, которые несут за это ответственность, признаются не только руководители автономных учреждений, но и работники, выполняющие функции по организации и проведению закупок, в том числе члены комиссии по их осуществлению (ст. 2.4 КоАП РФ).

 

Непредставление информации о недобросовестных поставщиках

 

Следующим нарушением в силу ст. 19.7.2-1 КоАП РФ является непредставление информации либо представление заведомо недостоверной информации в орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок. Речь идет о сведениях о недобросовестных участниках закупки и поставщиках (исполнителях, подрядчиках)*(7). Уполномоченным органом стала ФАС.

Данный проступок влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 000 до 15 000 руб., на юридических лиц — от 30 000 до 50 000 руб. Как и в предыдущем случае, к должностным лицам здесь также причислены работники, выполняющие функции по организации и осуществлению закупок (ст. 2.4 КоАП РФ). Правом выявлять подобные нарушения и составлять административные протоколы наделена сама антимонопольная служба.

 

Примечание. Штрафы для должностных и юридических лиц предусмотрены, в частности, за то, что автономное учреждение не разместило в установленный срок новую редакцию положения о закупке.

 

Несоблюдение требований законодательства о контрактной системе

 

Как уже говорилось выше, автономные учреждения при расходовании средств предоставленных им бюджетных инвестиций должны проводить закупки в рамках федерального законодательства о контрактной системе. Статьи 7.29, 7.29.1, 7.30-7.32 КоАП РФ предусматривают несколько возможных нарушений, за которые установлена административная ответственность в виде штрафов и дисквалификаций. Сюда включены нарушения:

— требований по определению способа закупки и условий определения поставщика;

— порядка осуществления закупки;

— порядка ведения реестра контрактов;

— порядка заключения и изменения контракта; и т.д.

Эта тема довольно объемна, так что в настоящей статье подробно рассматривать ее мы не будем.

 

Неповиновение законному распоряжению должностного лица контролирующего органа

 

В данном случае имеется в виду орган, осуществляющий государственный надзор (контроль) или муниципальный контроль. Согласно ст. 19.4 КоАП РФ это правонарушение (например, отказ предоставить те или иные документы) влечет для должностных лиц предупреждение или наложение административного штрафа в размере от 2000 до 4000 руб. Выявлением таких нарушений и составлением административных протоколов занимаются сами органы, осуществляющие надзор (контроль).

Обратим внимание, что речь здесь идет именно о законном распоряжении, то есть о тех требованиях, которые контролирующие органы вправе предъявлять исключительно в рамках своих полномочий, определенных соответствующими нормативными актами*(8). Кстати, за несоблюдение должностными лицами контролирующих органов требований законодательства тоже предусмотрена административная ответственность (ст. 19.6.1 КоАП РФ).

 

Воспрепятствование законной деятельности должностного лица контролирующего органа

 

В силу ст. 19.4.1 КоАП РФ за воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), государственного финансового контроля, муниципального контроля, муниципального финансового контроля по проведению проверок или уклонение от таких проверок должностным лицам проверяемого учреждения грозит административный штраф в размере от 2000 до 4000 руб., юрлицам — в размере от 5000 до 10 000 руб. Если «препятствующее» действие или бездействие повлекло невозможность проведения или завершения проверки, размер штрафа будет больше: для должностных лиц — от 5000 до 10 000 руб., для юрлиц — от 20 000 до 50 000 руб. Если же действие или бездействие, влекущее невозможность проведения или завершения проверки, совершается повторно, наказание становится еще более строгим: для должностных лиц — штраф от 10 000 до 20 000 руб. либо дисквалификация на срок от шести месяцев до одного года, для юридических лиц — штраф от 50 000 до 100 000 руб.

Соответственно, выявлением нарушений и составлением административных протоколов занимаются органы, осуществляющие надзор (контроль).

 

Невыполнение в срок законного предписания контролирующего органа

 

К невыполнению законных решений органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, относится целая группа нарушений как общего, так и частного характера (ст. 19.5 КоАП РФ). Кстати, здесь предусматриваются и весьма значительные штрафы.

Представим информацию в табличном виде.

 

 

Выявлением указанных нарушений и составлением административных протоколов занимаются органы, выдавшие предписания или принявшие иные аналогичные решения.

 

Непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению нарушения

 

Если орган (должностное лицо), рассмотревший дело об административном правонарушении, вынес соответствующее постановление (представление), а меры по устранению причин и условий, способствовавших совершению правонарушения, не приняты, должностному лицу учреждения-нарушителя грозит штраф в размере от 4000 до 5000 руб. (ст. 19.6 КоАП РФ). Например, такой проступок может иметь место, когда руководителю АУ предписано повысить квалификацию главного бухгалтера, из-за ошибки которого произошло нарушение правил ведения бухучета.

 

 

Дисквалификация

 

Данная мера административной ответственности достаточно часто фигурирует среди наказаний за совершение различных правонарушений. Например, она может быть применена на срок от одного года до трех лет в случае нецелевого использования бюджетных средств (ст. 15.14 КоАП РФ).

В частности, в отношении руководителя автономного учреждения дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица и может быть применена к лицу, осуществляющему организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица (п. 1 и 3 ст. 3.11 КоАП РФ). Иными словами, при дисквалификации трудовой договор с руководителем расторгается (п. 2 ст. 32.11 КоАП РФ) и ему запрещается в течение определенного срока возглавлять любое юридическое лицо — коммерческую компанию или некоммерческую организацию, которой является в том числе государственное (муниципальное) учреждение.

Отметим, что нарушение этого запрета — тоже административное правонарушение. Осуществление дисквалифицированным лицом в течение срока дисквалификации деятельности по управлению юридическим лицом грозит административным штрафом в размере 5000 руб. В то же время заключение с указанным лицом договора (контракта) на управление юрлицом (это уже относится к учредителю — работодателю руководителя учреждения), а равно неприменение последствий прекращения действия договора (то есть нерасторжение трудового договора с дисквалифицированным руководителем) влечет наложение штрафа на юридическое лицо в размере 100 000 руб. (ст. 14.23 КоАП РФ).

В течение назначенного срока дисквалификации сведения о данном гражданине будут содержаться в реестре дисквалифицированных лиц, который ведет ФНС*(9). При заключении договора уполномоченное на это лицо (в нашем случае — учредитель учреждения) обязано запросить информацию о дисквалификации физического лица в органе, ведущем реестр дисквалифицированных лиц (п. 2 ст. 32.11 КоАП РФ).

Если то или иное административное правонарушение предусматривает ответственность в виде штрафа или дисквалификации, а орган, уполномоченный выявлять и составлять соответствующие протоколы, считает необходимым применить последнюю, данный орган должен обратиться за принятием решения о применении дисквалификации в суд, поскольку такое решение может выносить только судья (п. 1 ст. 3.11 КоАП РФ). Отметим: поскольку здесь идет речь о судебном акте, нарушение принятого решения о дисквалификации влечет не только административные наказания (о них см. выше), но в некоторых случаях и уголовную ответственность. В силу ст. 315 УК РФ злостное неисполнение государственным (муниципальным) служащим, служащим государственного или муниципального учреждения вступившего в законную силу решения суда, а равно воспрепятствование их исполнению наказываются:

— штрафом в размере до 200 000 руб. или в размере заработной платы, иного дохода осужденного за период до 18 месяцев;

— либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет;

— либо обязательными работами на срок до 480 часов;

— либо принудительными работами на срок до двух лет;

— либо арестом на срок до шести месяцев;

— либо лишением свободы на срок до двух лет.

 

Действие законодательства об административных правонарушениях

 

Лицо, совершившее административное нарушение, несет ответственность на основании закона, действовавшего во время совершения такого проступка. При этом закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за данное нарушение либо иным образом улучшающий положение нарушителя, имеет обратную силу, то есть распространяется в том числе на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления указанного закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за проступок либо иным образом ухудшающий положение нарушителя, обратной силы не имеет (п. 1 и 2 ст. 1.7 КоАП РФ).

 

Примечание. При дисквалификации с руководителем учреждения расторгается трудовой договор и ему запрещается в течение определенного срока возглавлять любое юридическое лицо — коммерческую или некоммерческую организацию.

 

Иными словами, если в момент совершения правонарушения ответственность за него еще не предусматривалась в КоАП РФ, допустившее данный проступок лицо не может быть привлечено к ответственности. Если за то или иное правонарушение в момент его совершения предусматривалась определенная ответственность, а потом она была смягчена (например уменьшился размер штрафа), применяется именно эта «смягченная» мера. А вот если ответственность, наоборот, была усилена (допустим, размер штрафа увеличился), применяется та мера, которая действовала на момент совершения правонарушения.

 

Сроки давности при привлечении к административной ответственности

 

Для различных нарушений законодательство устанавливает различные сроки давности: постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении срока от двух месяцев до шести лет (в зависимости от вида нарушения) со дня его совершения (см. п. 1 ст. 4.5 КоАП РФ). В частности, если речь идет о несоблюдении требований законодательства в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц (Федерального закона от 18.07.2011 N 223-Ф3), этот срок составляет один год.

При длящемся правонарушении срок давности начинает исчисляться со дня его обнаружения (п. 2 ст. 4.5 КоАП РФ). Однако следует учитывать: в силу того, что административное законодательство не определяет понятие «длящееся правонарушение», на практике оно может по-разному трактоваться контролирующими органами. Причем данные органы могут относить к «длящимся» широкий круг нарушений, поскольку в этом случае расширяются возможности привлечения нарушителя к ответственности. Например, к длящемуся может быть отнесено нарушение установленного срока совершения определенного действия (допустим, срока опубликования информации о закупке), если указанное действие так и не было совершено. Тогда соответствующий правонарушению срок давности начинает исчисляться не со дня «нарушенного» срока действия, а со дня обнаружения контролирующими органами факта нарушения, что может случиться гораздо позже.

За административные правонарушения, влекущие применение наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения проступка, а при длящемся нарушении — одного года со дня его обнаружения (п. 3 ст. 4.5 КоАП РФ).

 

Административные наказания в отношении физических и юридических лиц

 

Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной ответственности физического лица не освобождает от ответственности за данный проступок юрлицо (п. 3 ст. 2.1 КоАП РФ). То есть если совершено нарушение, ответственность за которое предусмотрена в виде наказания как должностного лица, так и юридического лица, применяются оба вида наказания.

 

Освобождение от административной ответственности

 

Не является административным правонарушением причинение лицом вреда интересам, охраняемым законом, в состоянии крайней необходимости, то есть для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или других лиц, а также охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причиненный вред менее значителен, чем предотвращенный (ст. 2.7 КоАП РФ). Например, если руководитель учреждения произвел нецелевое использование средств для недопущения вреда от возникшей чрезвычайной ситуации (стихийного бедствия, техногенной катастрофы и т.п.), от ответственности он может быть освобожден. Однако решение по указанному поводу принимают органы, уполномоченные на рассмотрение дел об административных правонарушениях, и здесь, конечно же, возможны различные трактовки возникшей ситуации.

Кроме того, законодательство позволяет указанным органам освободить лицо, совершившее правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием, если проступок будет сочтен данными органами малозначительным (ст. 2.9 КоАП РФ).

 

Смягчение и отягчение административной ответственности

 

При рассмотрении дел об административных правонарушениях уполномоченный на то орган (должностное лицо) может принимать решение о назначении конкретного наказания в диапазоне, обозначенном законодательством. В частности, это может касаться размера штрафа, срока дисквалификации, выбора между дисквалификацией и штрафом. Принятое решение должно учитывать как смягчающие, так и отягчающие обстоятельства совершения правонарушения.

Применительно к деятельности автономного учреждения к смягчающим обстоятельствам в силу ст. 4.2 КоАП РФ могут относиться:

раскаяние лица, совершившего административное правонарушение;

добровольное прекращение противоправного поведения лицом, совершившим такое нарушение;

добровольное сообщение виновным лицом в орган, уполномоченный рассматривать дело об административном правонарушении, о совершенном проступке;

оказание виновным лицом содействия органу, уполномоченному осуществлять производство по делу об административном правонарушении, в установлении обстоятельств, необходимых для рассмотрения данного дела;

предотвращение лицом, совершившим административное правонарушение, вредных последствий такого нарушения;

добровольное возмещение лицом, совершившим нарушение, причиненного ущерба или добровольное устранение причиненного вреда;

добровольное исполнение до вынесения постановления по делу об административном правонарушении виновным лицом предписания об устранении допущенного нарушения, выданного ему органом, осуществляющим государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль;

совершение административного правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка.

В свою очередь, согласно ст. 4.3 КоАП РФ отягчающими обстоятельствами признаются:

продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его;

повторное совершение однородного административного правонарушения, то есть допущение проступка в период, когда лицо считается подвергнутым наказанию за совершение однородного административного правонарушения (согласно ст. 4.6 КоАП РФ данный срок составляет один год со дня исполнения постановления о назначении административного наказания, например, со дня уплаты штрафа);

совершение административного нарушения группой лиц;

совершение нарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах.

Кроме того, при назначении административного наказания должны учитываться характер совершенного проступка, личность виновного (например репутация, заслуги), его имущественное положение (п. 2 ст. 4.1 КоАП РФ).

 

Назначение административных наказаний при совершении нескольких нарушений

 

Если совершено два административных правонарушения и более, наказание назначается за каждое из них. Однако при совершении одного действия или бездействия, содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) КоАП РФ и рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же судье, органу, должностному лицу, административное наказание назначается в пределах более строгой меры.

Например, если руководитель автономного учреждения санкционировал осуществление финансовой операции, совершение которой подпадает и под состав нецелевого использования бюджетных средств (ст. 15.14 КоАП РФ), и под состав нарушения условий предоставления бюджетных инвестиций (ст. 15.15.4 КоАП РФ), за первое нарушение размер штрафа составит от 25 000 до 50 000 руб., а за второе — от 10 000 до 30 000 руб. Следовательно, применяться в данном случае должен более «строгий» диапазон, относящийся к первому правонарушению.

 

Сроки уплаты административного штрафа

 

Административный штраф должен быть уплачен в полном размере лицом, привлеченным к административной ответственности (как должностным, так и юридическим), не позднее 60 дней со дня вступления постановления о наложении штрафа в законную силу (п. 1 ст. 32.2 КоАП РФ). Отметим, что его неуплата в установленный срок тоже является административным правонарушением и влечет наложение штрафа в двукратном размере неуплаченной суммы, либо административный арест на срок до 15 суток, либо обязательные работы на срок до 50 часов (п. 1 ст. 20.25 КоАП РФ).

 

Обжалование решений об административных правонарушениях

 

В случае с автономными учреждениями постановление по делу об административном правонарушении согласно ст. 30.1 КоАП РФ может быть обжаловано:

1) лицом, в отношении которого велось производство по делу об административном правонарушении (например самим руководителем учреждения);

2) потерпевшим лицом (как физическим, так и юридическим), которым административным правонарушением причинен физический, имущественный или моральный вред.

При этом обжалование решений, вынесенных судьей (в частности о дисквалификации), производится в вышестоящий суд, решений, вынесенных коллегиальным органом, — в районный суд по месту нахождения коллегиального органа, решений, вынесенных должностным лицом, — в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела.

Жалоба может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления (ст. 30.3 КоАП РФ). Отметим, что постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу только после истечения срока, установленного для обжалования принятого решения, если данное постановление не было обжаловано (ст. 31.1 КоАП РФ).

Жалоба подлежит рассмотрению в десятидневный срок со дня ее поступления, если она была подана в орган или должностному лицу, или в двухмесячный срок, если она была подана в суд (п. 1 и 1.1 ст. 30.5 КоАП РФ).

Согласно ст. 689 ГК РФ по договору безвозмездного пользования (договору ссуды) одна сторона (ссудодатель) обязуется передать или передает вещь в безвозмездное временное пользование другой стороне (ссудополучателю), а последняя обязуется вернуть ту же вещь в том состоянии, в каком она ее получила, с учетом нормального износа или в состоянии, обусловленном договором.

К договору безвозмездного пользования в силу прямого указания ГК РФ применяются некоторые положения о договоре аренды, а договор аренды, заключенный на срок не менее года, подлежит государственной регистрации. Судебная практика последних лет идет по пути признания необходимости государственной регистрации договора безвозмездного срочного пользования, заключенного на срок не менее года[29]. Однако в более раннем постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 07.04.2008 N А33-12027/07-Ф02-1109/08 указано: «Гражданским и Земельным кодексами Российской Федерации не предусмотрена государственная регистрация договора безвозмездного (срочного) пользования земельным участком». Имеющиеся различия в толковании судами рассматриваемой нормы следует иметь в виду при решении вопроса о необходимости государственной регистрации договора безвозмездного срочного пользования, заключенного на срок не менее одного года.

Право безвозмездного срочного пользования земельным участком прекращается по решению лица, предоставившего земельный участок, или по соглашению сторон в следующих случаях:

— по истечении срока, на который земельный участок был предоставлен;

— в случае отказа землепользователя от принадлежащего ему права на земельный участок;

— при ненадлежащем использовании земельного участка, а именно при:

— использовании земельного участка с грубым нарушением правил рационального использования земли, в том числе если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки;

— порче земель;

— невыполнении обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв;

— невыполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

— неиспользовании земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование;

— при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд;

— в иных предусмотренных федеральными законами случаях.

По общему правилу право на служебный надел прекращается в силу прекращения работником трудовых отношений, в связи с которыми служебный надел был предоставлен. Однако из этого правила установлены следующие исключения:

— при переходе работника (землепользователя) на пенсию по старости или пенсию по инвалидности — право сохраняется за работником, прекратившим трудовые отношения, но не указан срок такого сохранения. Ввиду того, что в данном случае право безвозмездного срочного пользования непосредственно связано с личностью землепользователя, можно полагать, что срок сохранения права ограничен сроком жизни землепользователя. Отношения, связанные с переходом на пенсию по старости и по инвалидности, регулируются специальным законодательством (федеральные законы от 17.12.2001 N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», от 15.12.2001 N 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»);

— в случае призыва работника (землепользователя) на действительную срочную военную службу или альтернативную службу — право сохраняется за одним из членов семьи землепользователя на весь срок прохождения службы;

— в случае прохождения работником (землепользователем) обучения — право сохраняется за одним из членов семьи землепользователя на весь срок получения образования;

— гибель работника (землепользователя) в связи с исполнением служебных обязанностей — право сохраняется за одним из членов семьи землепользователя.

Поскольку члены семьи работника не являются работниками организации, предоставившей служебный надел, то права на самостоятельное предоставление служебного надела они не имеют. За ними лишь сохраняется такое право (определение Верховного Суда РФ от 03.11.2004 N 56-Г04-25).

После перечисления названных случаев в п. 4 ст. 47 ЗК РФ содержится следующее указание: «право на служебный надел сохраняется за нетрудоспособным супругом и престарелыми родителями работника пожизненно, детьми работников до их совершеннолетия». Однако структурирование текста цитируемого пункта не дает возможности сделать однозначный вывод о том, относится ли это положение ко всему п. 4 ст. 47 или только к пп. 3 п. 4 ст. 47 ЗК РФ. Семейный кодекс РФ не содержит определения базового понятия «семья», что также усложняет возможность правильного истолкования рассматриваемой нормы. По всей вероятности, действие пп. 3 п. 4 ст. 47 ЗК РФ должно быть распространено только на нетрудоспособных супругов, престарелых родителей и несовершеннолетних детей работника. Согласно ст. 54 СК РФ ребенком признается лицо, не достигшее возраста 18 лет (совершеннолетия). Действующее законодательство не содержит определения понятия «престарелых» лиц. В законодательстве о социальном страховании и социальном обеспечении используется термин «граждане пожилого возраста», к которым относятся мужчины старше 60 лет, женщины старше 55 лет (см. Федеральный закон от 02.08.1995 N 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»). Вероятно, именно на эти категории лиц должно быть распространено действие процитированного выше положения.

Согласно п. 6 ст. 47 ЗК РФ работник, прекративший трудовые отношения с организацией, предоставившей служебный надел в пользование, имеет право использовать этот служебный надел после прекращения трудовых отношений в течение срока, необходимого для окончания сельскохозяйственных работ. Служебные земельные наделы используются в основном для ведения личного подсобного хозяйства. В ЗК РСФСР 1991 года специально указывалось, что служебные земельные наделы предоставляются отдельным категориям работников для сельскохозяйственного использования. Поэтому право использовать этот надел, в том числе после прекращения трудовых отношений с организацией, если необходимо закончить на нем сельскохозяйственные работы, является важной гарантией для работников.

Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что рассмотренные юридические конструкции прав на земельные участки являются весьма распространенными. Каждый из видов имеет свои сущностные характеристики и особенности, знание и понимание которых, несомненно, крайне важно при планировании хозяйственной деятельности и реализации прав граждан на земельные участки.

Страницы: 1 2 3