2. ЮРИДИЧЕСКАЯ СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
2.1.Основания административной ответственности
Реализации административной ответственности за различные правонарушения возможна только при наличии соответствующих оснований. Основания административной ответственности подразделяются на нормативные и фактические.
Нормативным основанием административной ответственности выступает норма права, регулирующая возможность привлечения субъекта (должностное, юридическое, физическое) лицо к административной ответственности.
Под нормативным основанием административной ответственности в науке понимается система административно-деликтных законов, устанавливающих административную ответственность (материально-правовая основа) и регулирующих производство по делам об административных правонарушениях (процессуальная основа). В закреплении нормативных установлений, касающихся административной ответственности, российское административное законодательство не слишком последовательно, поскольку нормы об административной ответственности можно найти в нормативно-правовых актах и федерального, и регионального уровней.
Согласно Конституции Российской Федерации (ст.72), законодательство об административных правонарушениях как часть административного и административно-процессуального законодательства находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, что предполагает отнесение правового регулирования административной ответственности к компетенции в равной степени и федеральных, и региональных властей.
В соответствии с современными тенденциями, существующими в конституционном праве России, КоАПРФ более аккуратно подходит к равноправию субъектов Федерации и разграничению предметов ведения. В соответствии со статьей1.3 КоАПРФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях, перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности в вопросах, имеющих федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
Предметы ведения субъектов Российской Федерации в КоАПРФ не определены, но из норм Конституции и федеральных законов, как полагают исследователи, можно сделать вывод, что, во-первых, к ведению субъектов РФ относится установление административной ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления о вопросах, не имеющих федерального значения (ст.72, 76 Конституции, ст.1.1, 1.3 КоАПРФ, подп.39 п.2 ст.26 Федерального закона от 6октября 1999г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»); во-вторых, подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектовРФ (ч.2 ст.22.1 КоАПРФ); в-третьих, полномочий должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (ч.6 ст.28.3 КоАПРФ).
Вопрос о нормативном основании административной ответственности и возможности субъектов Федерации принимать участие в регулировании административно-деликтных правоотношений является спорным. Так как законодательно не определен спектр полномочий региональных органов власти в области законодательства по делам об административных правонарушениях, то они сами определяют спектр своих полномочий. Анализ содержания региональных законов, регулирующих административную ответственность, в том числе и закона Сахалинской области.
Указанные акты содержат материально-правовые нормы, определяющие сущность общих положений, особенной части с установлением оснований административной ответственности, и комплексные нормы о полномочиях должностных лиц на составление протоколов об определенных видах административных правонарушений и полномочиях мировых судей, коллегиальных органов и должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях.
Хотя в науке имеются и иные взгляды на региональное законодательство. В частности, А.Б.Агапов считает, что полномочия субъектов Федерации в сфере административно-деликтного законодательства должны быть ограничены следующими полномочиями: определение видов проступков по полномочиям, не указанным в статьях71, 72 Конституции; определение видов проступков, посягающих на региональные полномочия (в случае их определения в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий); определение основ компетенции муниципальных органов в сфере административной ответственности. Ввиду отсутствия в указанном перечне важнейших полномочий на установление административных наказаний и административной юрисдикции, он представляется неполным.
В юридической науке высказано мнение, согласно которому нормы международного права о правах человека и нормы российской Конституции требуют, чтобы правовое регулирование всех вопросов административной ответственности было сосредоточено на федеральном уровне.
Б. В. Россинский предлагает все составы, субъектом которых являются граждане, включить в федеральный кодекс. А в региональных законах оставить лишь нормы об административной ответственности юридических и должностных лиц за нарушение правовых актов, принятых на региональном уровне.
Однако подобный подход все же не выглядит убедительным и с формальных, и с теоретических позиций. Формально подобное разграничение полномочий по предмету совместного ведения переводит административную ответственность в категорию предметов исключительного ведения Российской Федерации, что противоречит духу и букве cтатьи72 Конституции и сложившимся законодательным традициям. На практике же он лишает субъекты Федерации последних возможностей подкреплять свои нормативные правовые акты принудительной силой государственного воздействия. В юридической науке отмечается, что необходимо неукоснительно следовать принципу субсидиарности, в соответствии с которым предметы ведения и объемы компетенции должны быть отнесены к тому уровню власти, на котором они решаются наиболее эффективно. По этому поводу А.А. Агеев пишет: «региональные и муниципальные органы власти намного ближе к населению, они более часто сталкиваются с проблемами его жизнедеятельности, в связи с этим они во многих случаях оказываются, возможно, более осведомлены и компетентны в области основных способов разрешения указанных проблем. И здесь рождается законодательная инициатива, которая как более легкий путь своей реализации находит отражение в региональном законодательстве».
Мы поддерживаем данную точку зрения и считаем, что региональные власти должны иметь право на формирование собственного законодательства в рамках института принуждения. Наделение региональных органов власти полномочиями в области установления административной ответственности укрепляет их статус, поскольку наделяет их возможностями по обеспечению исполнения принятых ими решений принудительными мерами.
Нами изучены особенности законов, принятых в субъектах Федерации Дальневосточного округа по вопросам административной ответственности. Положительным является наличие определенных структурированных актах. Каждый закон, в том числе и закон Сахалинской области об административной ответственности, строится стандартно: Общие положения, Особенная часть, Перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, Перечень органов и должностных лиц, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях.
Среди недостатков принятых нормативных актов является наличие положений, урегулированных федеральным законодательством. По мнению некоторых практиков, таким образом предпринимается попытка придать региональным законам вид не только нормативного правового акта, а некоего пособия для юриста. Во многих актах не отражена региональная специфика, не определены такие составы правонарушений, которые определены потребностями региона.
Среди недостатков нужно отметить, что зачастую установленные в региональных законах нормы зачастую не применяются, оказываются мертвы.
В целях разрешения данного противоречия мы считаем, что федеральное законодательство должно задавать ориентиры для установления норм об административной ответственности. В целях приведения действующих законов об административных правонарушениях в регионах требуется поведение мониторинга законов субъектов РФ на предмет отмены норм, которые противоречат статьям 1.3 и 1.3.1 КоАП РФ, что позволит уточнить составы недопустимых установленных норм на уровне регионального законодательства статей.
Анализ ст. 1.3.1 КоАП РФ позволил сделать вывод о неразработанность отдельных полномочий региональных властей в вопросах установления административной ответственности. В частности в законе Сахалинской области об административных правонарушениях установлены следующие полномочия в сфере административной ответственности:
- право устанавливать административную ответственность по вопросам, не имеющим федерального значения, в том числе административную ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами области, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;
- право должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом;
- подведомственность дел об административных правонарушениях.
Однако в данном случае оказался не освещенным вопрос о праве региональных органов власти осуществлять смягчение, ужесточение или освобождение от административной ответственности по составам правонарушений, предусмотренных региональным законодательством. Представляется, что данное положение должно быть учтено как в региональных, так и в федеральном законодательстве. В ст. 1.3.1. КоАП РФ в связи с этим мы предлагаем дополнить п. 1 следующим положением: «6.2) установление положений о смягчении ответственности и освобождении о нее».
Фактическим основанием административной ответственности является административное правонарушение. Его понятие дано в ст. 2.1. КоАП РФ. Согласно данной норме права административное правонарушение представляет собой противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Данное определение позволяет выделить признаки правонарушения и дать их описания в административном деликтном праве. Данные признаки являются отраслеопределяющими. Они позволяют выделить административное среди других видов деликтов (гражданских, дисциплинарных и др.). Число административных правонарушений, выявленных в 2016-2018 гг. в с. Тымовское приведен в приложении А.
К числу таких признаков следует отнести: общественную опасность; административную противоправность; административную наказуемость; виновность. Рассмотрим данные признаки подробнее.
Важнейшим признаком является административная противоправность. Ученые-администратеивисты понимают противоправность через понятие деяния. Так, М.Б. Смоленский утверждает, что «противоправность «заключается в совершении деяния», другие толкуют ее как «действие (бездействие)». Третьи дают пространную формулировку типа: «административное правонарушение есть противоправное деяние в форме действия или бездействия».
Такое совершенное деяние обязательно нарушает какие-то правовые положения. Это важно, так как не всякое деяние можно рассматривать как основу для противоправности административного правонарушения, поскольку не может считаться административным правонарушением деяние, не предусмотренное законодательством об административных правонарушениях, даже если оно и причинило вред общественным интересам.
Другой признак — общественная опасность административного правонарушения. Проблемность данного признака состоит в допустимости данного признака. По мнению ученых, признающих факт общественной опасности построение административной политики, адекватной административно-деликтной обстановке, является важнейшим условием успешной борьбы с административными правонарушениями. Современное представление об этой политике основано на действии федерального законодательства и подзаконных нормативных правовых актов, прямо или косвенно связанных с КоАП РФ. Именно здесь аккумулируются передовые представления об адекватных мерах противодействия отдельным видам административных правонарушений, всей административной деликтности, формируются общие и индивидуальные, профессиональные и бытовые представления о качествах административного правонарушения, важности и необходимости борьбы с его массовыми проявлениями. Какие-либо государственные концепции, доктрины, стратегии или программы являются индикатором указанных выше настроений, существующего или нет официального признания наличия проблемы, отправной точкой намерений публичной власти ее решать.
По мнению ученых, отрицающих факт общественной опасности, необходимо разделять административное правонарушение и преступление на независимые друг от друга виды девиантного поведения.
Очевидно, правильной является первая точка зрения. Поэтому официальное закрепление признака общественной опасности за административным правонарушением имеет не столько теоретический, сколько политический, а вместе с этим и прикладной характер.
Важнейший признак, также административного правонарушения, вызывающие многочисленные споры, является признак виновности. Признание вины в качестве важнейшего признака административного правонарушения соответствует реализации карательной функции административной ответственности, что наполняет данную функцию справедливостью и соразмерностью, поскольку потенциал карательного воздействия зависит от степени и характера вины.
Вина как субъективная сторона административного правонарушения показывает психическое отношение лица к деянию и его последствиям. Например, по одному из дел в решении суда указано, что пострадавший нарушил правила дорожного движения, двигаюсь по обочине. В связи с этим, допустив столкновение, он нарушил правила дорожного движения. У водителя С. не было возможности выполнить требования правил дорожного движения ввиду противоправного поведения потерпевшего. Соответственно суд усмотрел отсутствие виновного поведения в действиях нарушителя.
Для признания деяния административным правонарушением необходимо установить, что оно явилось продуктом психической деятельности здравомыслящего лица. Таким образом, не может оцениваться как административное правонарушение общественно опасное, противоправное и административно наказуемое деяние (действие или бездействие), совершенное помимо воли человека, то есть лицом, не способным руководить своими действиями, отдавать в них отчет.
Специфика деятельности юридического лица делает актуальным вопрос о наличии вины в его деятельности, так как оно не наделено личностными особенностями. Анализ сложившихся в науке административного права спорных точек зрения по этому поводу позволяет выделить следующие подходы к сущности вины юридического лица в административном праве.
Сторонники первого подхода считают вину юридического лица результатом его объективно противоправного поведения, нарушающего требования законодательства, когда оно признается виновным исходя из фактических действий (бездействия) — принятия или непринятия всех мер, необходимых для исполнения возложенных законом обязанностей. Большинство ученых придерживаются этой точки зрения.
Сторонники второго подхода вину юридических лиц рассматривают через вину физических лиц, их представляющих, т. е. используется субъективный критерий. Организация никогда не может действовать самостоятельно, а все её действия опосредованы и выражаются в действиях тех лиц, которые представляют эту организацию в отношениях с третьими лицами и выступают от её имени, принимают решения и (или) осуществляют управление. Получается, что вина юридического лица в рамках рассматриваемого подхода есть юридическая фикция, которой вне правового пространства не существует.
Последний значимый признак административного правонарушения — это наказуемость деяния. Данный признак предполагает, что деяние только тогда признается административным правонарушением, когда за него установлено административное наказание. Каждый факт совершения правонарушения сопровождается угрозой назначения наказания. Данное положение отражается в п. 7 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии признаков административно наказуемого деяния.
Выявленный набор признаков административного правонарушения является обязательным. При отсутствии хотя бы одного элемента не будет иметь место административная ответственность.
Для квалификации административного правонарушения определяющим является установление состава административного правонарушения, включающего субъективные и субъективные признаки.
К объективным признакам состава административного правонарушения относятся объект посягательства и объективная сторона — признаки, отражающие внешнюю сторону правонарушения.
Объектом административного правонарушения во всех случаях выступают общественные отношения, охраняемые нормами законодательства об административной ответственности. Посягательство на все эти объекты обычно осуществляется путем нарушения конкретных правил и запретов, установленных в различных сферах общественной жизни. В целом круг объектов административных правонарушений обозначен в ст. 1.2 КоАП РФ.
Объективная сторона характеризует внешнюю сторону административного правонарушения, то есть показывает, что объективно произошло. Наиболее важным элементом объективной стороны выступает противоправное деяние. Приведем пример описания объективной стороны в решении суда. Суд считает доказанной винуА.в том, что он по внешним признакам находившейся в состоянии опьянения (шаткая походка, резкий запах алкоголя изо рта, невнятная речь) на неоднократные законные требования сотрудника полиции, в соответствии с ч.1 п.13 ст.13 ФЗ-3 от 07.02.2014 года «О полиции», представиться, либо предъявить документы, удостоверяющие личность отвечал отказом в грубой форме, который сопровождался нецензурной бранью, хватал за форменную одежду, размахивал руками, чем оказала неповиновение законным требованиям сотрудников полиции при исполнении ими своих должностных обязанностей по охране общественной безопасности и общественного порядка. Названные действияАподлежат квалификации по ч.1 ст.19.3 КоАП РФ как неповиновении законному требованию сотрудника полиции в связи с исполнением им обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.
В то же время в объективную сторону могут включаться и другие элементы, которые характеризуют деяние с точки зрения способа, средств, времени и места его совершения, наличия причинной связи между совершенным деянием и наступившими общественно опасными последствиями, повторности, неоднократности, злостности, систематичности и длительности.
К субъективным признакам относятся соответственно субъект и субъективная сторона административного правонарушения. Субъективная сторона административного правонарушения отражает отношение правонарушителя к совершенному им деянию и его последствиям, определяемое как форма вины. Так, на основании ст. 2.2 КоАП РФ административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия или бездействия, предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично.
Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть. Например, материалами дела подтверждается наличие в бездействии предпринимателя состава вменяемого ему административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 5 статьи 14.13 КоАП РФ. Вместе с тем, суд первой инстанции, установив, что ИП Белокуров А.Н. совершил данное административное правонарушение в форме неосторожности (часть 2 статьи 2.2 КоАП РФ).
Субъектом административного правонарушения могут быть указанные в законодательстве лица. В качестве таких признаются физические лица, должностные лица, индивидуальные предприниматели, юридические лица. Каждый из них обладает специфическим процессуальным статусом и описывается в КоАП РФ. При формулировке каждой статьи КоАП РФ обязательно указывается к какой ответственности будет привлечен каждый из названных субъектов. Количественный анализ приведен в приложении Б.
Таким образом, нормативным основанием административной ответственности является система правовых актов, регулирующие на федеральном и региональном уровне административную ответственность. Фактическим основанием административной ответственности выступает административное правонарушение. Состав административного правонарушения имеет чрезвычайно важное как теоретическое, так и практическое значение. Его правильное понимание позволяет точно квалифицировать совершенное деяние уполномоченными органами, способствует более эффективному и справедливому применению административных санкций.
2.2. Административное наказание как мера административной ответственности
Административное наказание — это одна из разновидностей административного принуждения, мера ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренная законодательство.
Следует отметить, что КоАП РФ — первый нормативный акт, который назвал меры административной ответственности наказаниями. До этого они во всех официальных документах, в том числе в ранее действовавшем КоАП РСФСР, а также в научной и учебной литературе именовались административными взысканиями. Новое название мер административной ответственности, во-первых, точнее раскрывает их содержание и предназначение, во-вторых, подчеркивает их связь и близость к мерам уголовной ответственности, в-третьих, отражает общие черты этих видов ответственности.
Правовой смысл наказания как меры административной ответственности выражается в его задачах, определенных в п.1 ст. 3.1 КоАП РФ: административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения иных правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами.
Смысл административного наказания состоит в ограничении либо лишении субъективных прав, либо благ субъекта, в отношении которого оно применяются.
Административное наказание, как выражение негативной оценки государством по отношению к совершенному правонарушению, подразумевает предупредительную и профилактическую функции, закрепленные в ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ.
Административные наказания применяются за нарушение норм административного, конституционного, трудового, финансового, гражданского, гражданско-процессуального, уголовно-процессуального и других отраслей права. Их назначение создает состояние наказанности, которое прекращается, если лицо в течение одного года не совершило нового административного правонарушения.
Административные наказания представляют собой двухуровневую систему, в понимание которой КоАП РФ внес некоторые корректировки, называя систему административных наказаний перечнем (п. 2 ч. 1 ст. 1.3). Однако понятно, что данный факт не может существенно изменить трактовку системы наказаний в юридической доктрине, но тем не менее ставит перед исследователем новые вопросы.
Выделяют следующие подходы к классификации административных наказаний:
- по способу установления принято выделять административные наказания, устанавливаемые только на уровне Российской Федерации (например, запрет на посещение официальных спортивных соревнований), и административные наказания, устанавливаемые как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации (таковыми, в частности, являются только предупреждение и административный штраф);
- по субъектам административной ответственности принято выделять административные наказания, применяемые исключительно к физическим лицам (административный арест) и административные наказания, применяемые как к физическим, так и к юридическим лицам (таковыми в, частности, являются предупреждение, административный штраф, конфискация орудия совершения или предмета административного наказания и административное приостановление деятельности);
- по субъектам административной юрисдикции (или иначе – исходя из процессуальных особенностей назначения); здесь принято выделять административные наказания, применяемые исключительно в судебном порядке, т. е. судьями как субъектами административной юрисдикции (например, дисквалификация), и административные наказания, применяемые как в судебном, так и во внесудебном порядке (таковыми являются, соответственно, предупреждение, административный штраф и с учетом некоторых оговоренных в законе административное приостановление деятельности);
- по соотношению административных наказаний между собой; здесь (прежде всего – на законодательном уровне) принято выделять основные административные наказания (то есть те, которые не могут быть назначены в дополнение к другим, например) и административные наказания, которые могут быть как основными, так и дополнительными (административный штраф);
- по способу воздействия на правонарушителя; здесь принято выделять административные наказания морального характера (таковым является, в частности, предупреждение), административные наказания имущественного характера (административный штраф и конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения) и административные наказания личностного (для юридических лиц – организационного) характера, т. е. направленные на ограничение прав – субъективных прав личности (административный арест, запрет на посещение официальных спортивных соревнований) или деятельности юридического лица (приостановление деятельности юридического лица).
Последовательность расположения административных наказаний имеет как принципиальное, так и утилитарное значение: дает возможность уяснить, как надлежит оценивать сравнительную суровость каждого административного наказания законодателем при дифференциации административной ответственности; указывает на то, какое административное наказание может предпочесть правоприменитель при решении вопроса об адекватном выборе и гармоничном сочетании конкретных административных наказаний, оговоренных в санкции статьи; помогает также при необходимости решить вопрос об обратной силе нового закона и, что самое ценное, значительно сужает судейско-административную дискрецию.
Основное правило, которым обязаны руководствоваться судьи, либо специально уполномоченные на это федеральным законодательством органы и должностные лица при назначении административного наказания субъектам, совершившим административное правонарушение, закреплены нормами главы 4 КоАП РФ. При этом необходимо соблюдать принципы равенства перед законом, презумпции невиновности, законности, индивидуализации наказания и, самое главное, принцип вины.
В соответствии с частями 2 и 3 ст. 4.1 КоАП РФ при применении того или иного административного наказания учитываться характер совершенного административного правонарушения, личность виновного в этом физического лица, его имущественное положение, имущественное и финансовое положение юридического лица, а также обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность. Это правило именуется принципом индивидуализации административного наказания.
Назначение административного наказания не освобождает субъект от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено. Так, привлечение гражданина к административной ответственности по ст. 19.15 КРФ об АП за проживание без удостоверения личности гражданина (паспорта) или без регистрации и уплата им соответствующего административного штрафа как меры наказания за это противоправное бездействие вовсе не означает, что в дальнейшем он может и далее проживать без паспорта или регистрации.
Ст. 4.4 КоАП РФ содержит один из фундаментальных принципов назначения административного наказания — принцип назначения наказания при совершении субъектом одного и более административных правонарушений: при совершении субъектом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение отдельно. При этом если субъект совершил несколько административных правонарушений, дела о которых рассматриваются одним и тем же органом, должностным лицом, наказание назначается в пределах только одной санкции.
Особую роль при назначении административного наказания играют обстоятельства смягчающие и отягчающие ответственность за административное правонарушение. Перечень таких обстоятельств устанавливается КоАП РФ, но следует учитывать, что в процессе рассмотрения дела об административном правонарушении орган или должностное лицо может признать смягчающим обстоятельство, неуказанное в законе, таким образом, в административном праве при рассмотрении дела проявляется принцип индивидуализации, что показывает о несуществовании прецедента в российском праве.
За одно и то же административное правонарушение никто не может нести административную ответственность дважды. Назначенное административное наказание не может ни превышать максимальный размер наказания, предусмотренного за конкретное правонарушение, ни быть меньше установленного его низшего предела.
Привлекать к административной ответственности могут различные уполномоченные органы. Отдельно определен список субъектов, которые могут участвовать в составлении протоколов об административных правонарушениях. В полиции такими субъектами являются участковые уполномоченные полиции, представители ППСП и другие субъекты. Анализ их деятельности в пгт Тымовское в 2018 г. приведен в приложении В.
Таким образом, административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Перечень наказаний дан в определенной последовательности: от менее суровых к более суровым. Все они образуют систему административных наказаний, которая включает санкции, разные по содержанию, тяжести и иным признакам.
3. СПЕЦИФИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
3.1.Отличия административной ответственности от иных видов юридической ответственности
Бесспорным фактом является признание административной ответственности в качестве самостоятельного института российского административного права, в значительной мере выражающий специфику административно-правового регулирования общественных отношений, а также его правоприменительную и правоохранительную функции.
Например, профессор Б.В.Россинский, пишет: «Административная ответственность— это вид юридической ответственности, которая выражается в назначении органом или должностным лицом, наделенным соответствующими полномочиями, административного наказания лицу, совершившему правонарушение».
Профессор А.Б.Агапов считает, что «административная ответственность представляет собой меры принудительного воздействия, применяемые к (физическому, юридическому) лицу, виновному в совершении административного правонарушения, ограничивающие имущественные (неимущественные) права нарушителя либо устанавливающие его дополнительные обязанности».
Более развернутое и одновременно более спорное определение административной ответственности предлагает О.С.Рогачева, считающая, что «административная ответственность — особый вид юридической ответственности, мера административно-правового принуждения, применение санкций административно-правовых норм судьями, иными уполномоченными органами, в предусмотренном законом процессуальном порядке к субъекту, совершившему административное правонарушение, выразившееся в привлечении к административной ответственности либо освобождении от нее».
Для определения правовой природы административной ответственности и ее самостоятельного значения в российском праве важным является отграничение ее от иных видов ответственности. Особенно важно и исторически оправдано отделение административной ответственности и уголовной.
Формальные различия административной и уголовной ответственности довольно легко устанавливаются путем сравнительного анализа положений КоАП РФ и УК РФ. Во-первых, задачи законодательства об административных правонарушениях в ст. 1.2 КоАП РФ сформулированы гораздо шире, чем задачи уголовного законодательства. Уголовный кодекс РФ в отличие от КоАП РФ охраняет перечисленные в ч. 1 ст. 2 УК РФ ценности, а также конституционный строй Российской Федерации. В КоАП РФ дополнительно в качестве охраняемых ценностей дополнительно указаны защита личности, охрана здоровья граждан, защита общественной нравственности, законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства и другие ценности.
Во-вторых, существенное различие заложено в ст. 71 и 72 Конституции РФ, в которых уголовное законодательство отнесено к ведению Российской Федерации, а административное — к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Такой подход позволяет уголовному законодательству быть более стабильным. Если в УК РФ за 20 лет изменения были внесены 120 законами, то в КоАП РФ внесено более 400 изменений.
В-третьих, имеют место разные порядки привлечения к уголовной и административной ответственности. Уголовно-процессуальный порядок детально регламентирован отдельным кодексом (УПК РФ). Процедуры привлечения к административной ответственности отражены в КоАП РФ и частично КАС РФ, АПК РФ.
В-четвертых, легальные дефиниции преступления и административного правонарушения различаются указанием в первом случае на признак общественной опасности, а во втором — на возможность привлечения к ответственности и физических, и юридических лиц.
В-пятых, можно назвать также различающиеся (хотя и не абсолютно) в УК РФ и КоАП РФ системе видов наказаний, размеры одинаковых видов наказаний, правовые последствия в виде судимости или административной наказанности. Также необходимо указать на различие между административной и дисциплинарной ответственностью.
Административная ответственность и дисциплинарная ответственность по степени общественной опасности существенно не различаются. Различие между ними обнаруживается при анализе характера общественных отношений, которым причиняется вред в результате их совершения. Дисциплинарные проступки посягают на внутренний распорядок, установленный на конкретных предприятиях или учреждениях, на отношения служебной дисциплины. Указанные отношения объектами административных правонарушений по общему правилу не являются.
Административные правонарушения – деяния (действие или бездействие), предусмотренные нормами административного права, содержащими описание их важнейших юридических признаков. Дисциплинарные проступки лишь в самом общем виде определены в нормах трудового и административного права. Описание конкретных признаков таких деяний эти нормы не содержат.
Помимо этого административное правонарушение заключается в нарушении общеобязательных норм, регулирующих поведение всех лиц, независимо от их принадлежности к той или иной организации, трудовому коллективу: дисциплинарный проступок – это неисполнение лицом обязанностей, которые на него возложены как на служащего определенной организации, предприятия. Административное правонарушение отличается от дисциплинарного проступка. Дисциплинарный проступок связан с неисполнением лицом своих служебных обязанностей, нарушением норм, регулирующих отношения внутри трудового коллектива, и влечет за собой применение мер дисциплинарного воздействия, налагаемых вышестоящим по подчиненности органом или должностным лицом.
Проведенный анализ позволяет еще раз указать на самостоятельность административной ответственности как отраслевого вида ответственности, который позволяет отграничить ее от иных видов ответственности по содержанию, сфере применения, процессуальным особенностям применения.
В условиях постоянного совершенствования законодательства практическая реализация института административной ответственности также не стоит на месте. Формируется система административных деликтов, которые усложняют применение отдельных положений закона. Например, принимаемые в большом количестве законы о дополнениях в КоАП РФ, вступают в конкуренцию с положениями Налогового кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ, некоторых федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Очень показательны в этом плане соотношение административной и налоговой ответственности. Если мы обратимся к налоговому праву и попробуем проанализировать особенности ответственности за налоговые правонарушения, то заметим, что в налоговом праве выделяется самостоятельный вид юридической ответственности — налоговая. Данный вид ответственности сформировался в последние годы и отражает специфику налоговых правоотношений.
Для окончательного уяснения сущности ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах необходимо сравнить существующую налоговую ответственность и административную, касающуюся правонарушений в области налогов и сборов В ходе анализа необходимо обратить внимание на: принципы того или иного вида ответственности; особенности конструкции составов правонарушений; виды санкций, применяемых за соответствующие правонарушения, а также на цели их применения; правовой статус органов, устанавливающих факт совершения правонарушения, проводящих разбирательство по нему, выносящих итоговое решение и уполномоченных его пересматривать; правовой статус лиц, привлекаемых к ответственности, а также иных участников производства; порядок производства по делу о нарушениях законодательства и принятие решения по нему; порядок исполнения решения, принятого по результатам рассмотрения дела о нарушении законодательства; последствия привлечения к ответственности.
Принципы административной ответственности содержатся в главе 1 КоАП РФ Принципы налоговой ответственности отражены в ст. 108 НК РФ. При этом содержательно принципы, обозначенные в КоАП РФ и НК РФ, практически не отличаются Более того, ранее ответственность за правонарушения в области налогов и сборов устанавливалась КоАП РСФСР, и на нее распространялись все принципы административной ответственности Таким образом, в настоящий момент основополагающие начала обоих видов ответственности во многом идентичны, и существенных расхождений между ними нет.
Если говорить о санкциях, которые могут быть применены к правонарушителям, то в налоговом законодательстве предусмотрен только штраф. Санкции, предусмотренные КоАП РФ и НК РФ, похожи и имеют единую правовую природу Широта их применения говорит о различных возможностях воздействия на общественные отношения посредством данного инструмента.
Что касается компетентных органов и их правового статуса, то налоговые органы (как и любые иные государственные органы) осуществляют властно-распорядительную деятельность в отношении неопределенного круга лиц и привлекают как к административной, так и налоговой ответственности.
При этом составы правонарушений во многих случаях похожи: НК РФ и КоАП РФ устанавливают ответственность за одни и те же деяния .
Последствия привлечения виновных к налоговой и к административной ответственности аналогичны. В обоих случаях состояние судимости не наступает, а повторное совершение правонарушения является обстоятельством, отягчающим ответственность Существуют различия в сроках взыскания штрафных санкций, однако они не являются существенными .
Налоговая и административная ответственности во многом схожи, имеют одинаковую правовую природу. Имеющиеся различия не затрагивают их сущности, в большинстве своем они субъективны и надуманны, должны быть исправлены в целях систематизации законодательства и обеспечения защиты прав налогоплательщиков В настоящее время нет объективных причин выделять такой самостоятельный вид юридической ответственности, как налоговая ответственность, поскольку большинство ее элементов аналогичны критериям административной ответственности, более того, они заимствованы из последней В связи со сказанным представляется, что налоговая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности не должна существовать Законодателю необходимо принять меры к объединению норм об ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах в КоАП РФ.
Таким образом, административная ответственность носит самостоятельный характер, что позволяет отграничить как от уголовной, так и дисциплинарной ответственности. Критерием разграничения выступает содержание ответственности, ее процессуальные особенности применения, наличием общественной опасности.