ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение
1. Теоретические аспекты осуществления государственных закупок в медицине
1.1 Становление и развитие института государственных закупок в области медицины в России
1.2 Государственные закупки: экономический и юридический аспекты
1.3 Электронные аукционы как перспективное направление развития государственных закупок
2. Деятельность медицинских организаций в области осуществления государственных закупокна современном этапе
2.1 Медицинское учреждение как участник государственных закупок: общая характеристика
2.2 Электронные торговые площадки как форма осуществления государственных закупок
3. Механизм правового обеспечения эффективности функционирования государственных закупок в электронном формате
Заключение
Библиографический список
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Институт государственных закупок в сфере обеспечения медицинских учреждений находит широкое применение в Российской Федерации. Для данных целей систематически расходуется существенный объем финансовых средств, в связи с чем, возникает необходимость в экономии материальных ресурсов.
При реализации системы государственных закупок выявляется несовершенство правового регулирования: недостаточная точность определения базовых понятий, отсутствие должного контроля за исполнением нормативных правовых актов в данной области, ослабление финансового контроля, наличие ряда организационных препятствий для максимально полного осуществления субъективных прав участников правоотношений.
Разрешение данных проблем немыслимо без системного и комплексного подхода совершенствования правовых отношений в сфере государственных закупок. Существующая ситуация осложняется тем обстоятельством, что названные отношения регулируются одновременно, нормами гражданского и финансового законодательства. Если же исследовать институт госзакупок в той или иной узкой сфере, то к общему списку актов добавляется еще и отраслевое законодательство (например, в области медицины), что требует взвешенного и эффективного применения уже целого комплекса действующих правовых норм и их правильного соотношения между собой.
Степень разработанности темы. Тема госзакупок исследовалась в последнее время достаточно активно, как экономистами, так и юристами. В частности, общие вопросы и проблемы получили свое освещение в научных трудах таких известных ученых, как: Н.В. Астафуров, А.В. Голубев, А.Б. Золотарева, М.Ф. Ивлиева, Ю.А. Крохина, Е.А. Малыхина, С.М. Миронова, О.А. Рыжова, К.И. Фамиева, Ж.Ю. Юзефович и другие.
Значительное число научных работ по теме государственных закупок опубликовано в последние годы, в этой части необходимо отметить вклад следующих авторов: О.А.Беляева «Закупка у единственного поставщика в контексте толкования законодательства» (2013); Н.А. Игонина «Актуальные вопросы противодействия преступности в сфере публичных закупок» (2013);
К.В.Косарев «Некоторые проблемы Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (2013); К.И. Фамиева «Административная деятельность органов государственной власти по переходу к контрактной системе в сфере закупок для государственных нужд» (2013). А.В. Мокренко В.М. Ованесян «Система управления государственными закупками на современном этапе: механизм и инструменты» (2017); В.С.Чеботарев, А.В. Тимченко «Актуальные проблемы процесса государственных закупок» (2017).
Между тем, сравнительно мало исследований посвящены финансово- правовым аспектам государственных закупок. Недостаточно изученными являются и проблемы государственных закупок в сфере здравоохранения.
В последние годы, в этой части, опубликованы следующие научные статьи: И.В. Козырев «Особенности проведения государственных закупок медицинских продуктов» (2013); С.В. Гриненко, Д.Н. Морозова, Д.Н. «Рынок государственного заказа в здравоохранении» (2016); А.М. Киселева, Ю.Б. Лавров, «Организация и управление государственными закупками в системе здравоохранения Омской области» (2017); И.А. Бартанова, Б.С. Шапхаев «Проблемы государственных закупок в сфере здравоохранения» (2018); Е.В. Кожухова «Проблемы государственных закупок в сфере здравоохранения» (2018). Однако, ряд вопросов до сих пор не получил должного освещения.
Объектом настоящей работы являются общественные отношений, возникающие в связи с реализацией государственных закупок в сфере здравоохранения.
Предметом магистерской диссертации являются правовые нормы, регулирующие указанный блок правоотношений, судебная практика в области применения этих норм, а также научные концепции и категории по исследуемой теме.
Целью исследования является подготовка рекомендаций и предложений для совершенствования действующего законодательства на основе объективного структурного анализа правового обеспечения государственных закупок в сфере здравоохранения.
С учетом особенностей поставленной цели, предусмотрены следующие задачи:
-рассмотреть историю становления и развития института государственных закупок в Российской Федерации его правовой регламентации;
-проанализировать нормативную базу в сфере организации и проведения электронных аукционов на предмет ее достаточности и эффективности;
-охарактеризовать медицинское учреждение как участника правоотношений в области государственных закупок;
-провести анализ данных о работе медицинского учреждения в сфере осуществления государственных закупок на электронных торговых площадках.
Методологическую основу исследования составили следующие общие и частнонаучные методы познания: диалектический, сравнительно- правовой, системно- структурный, формально- юридический, а также анализ, толкование.
Теоретической основой магистерской диссертации являются авторефераты диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук, монографии, научные статьи, учебная литература, посвященные избранной теме с 2000 г. по настоящее время. Подавляющую часть работ составляют труды по юриспруденции, преимущественно по гражданскому (в меньшей степени – по финансовому и административному) праву. Использовались так же работы по экономике, в том числе по государственному управлению и налогообложению, логистике и медицине.
Нормативную основу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Бюджетный, Гражданский, Налоговый кодексы; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», постановления Правительства Российской Федерации и другие нормативные правовые акты в данной области.
Эмпирической базой исследования являются: материалы правоприменительной практики Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, нижестоящих судов за последние 5 лет, в том числе по спорам, возникшим на территории Республики Хакасия и Красноярского края.
Теоретическое значение исследования состоит в том, что в диссертации представлены и обобщены современные научные и законодательные концепции по избранной теме, сформулированы самостоятельные выводы и предложения, направленные на совершенствование действующих правовых норм.
Практическая значимость работы заключается в том, что она может быть рекомендована студентам юридических вузов и факультетов в качестве методического пособия при изучении вопросов, касающихся огосударственных закупок в сфере здравоохранения. Исследование может представлять познавательный интерес для работников органов государственной власти, управления, муниципальных и правоохранительных органов.
Апробация результатов исследования подтверждена опубликованием четырех статей в научных журналах, докладами на научно- практических конференциях.
Научная новизна исследования заключается в использовании системного и комплексного подхода при изучении избранной темы, самостоятельности теоретических обобщений и выводов.
Перечень основных положений, выносимых на защиту:
- Деятельность по государственным закупкам в сфере обеспечения медицинских учреждений образует правовой институт межотраслевого характера, в котором сочетаются публично- правовые и частноправовые начала, что осложняет выбор методов и унификацию правового регулирования указанных отношений.
- В законодательстве не установлены критерии, которые позволили бы предельно точно квалифицировать факт достижения цели закупок, что открывает возможности для усмотрения правоприменителей и не обеспечивает единообразное понимание норм.
- В нормах федерального законодательства, регулирующего данные отношения, имеется ряд правовых предписаний, которые без достаточных оснований ограничивают конкуренцию субъектов, в связи с чем, данные положения нуждаются в реформировании путем устранения данных ограничений.Более того,для достижения указанной цели, следует уточнить субъектный состав правоотношений по осуществлению государственных закупок в сфере здравоохранения.
- Обосновать необходимость расширения сферы проведения электронного аукциона как перспективного направления развития государственных закупок.
- Сформулировать законодательное определение понятия «государственные и муниципальные нужды» во избежание произвольного толкования данного термина.
- Необходимо так же предусмотреть в законодательном порядке меры, направленные на упорядочение государственного и общественного контроля в данной области.
Магистерская диссертация имеет следующую структуру: введение, три главы, пять параграфов, заключение, библиографический список.
1.Теоретические аспекты осуществления государственных закупок в медицине
1.1 Становление и развитие института государственных закупок в области медицины в России
Исторический период развития государственных закупок на территории России насчитывает несколько столетий. Одним из первых нормативных правовых актов в данной области следует назвать Указ царя Алексея Михайловича (Романова), изданного 07 июля 1654 года, которым установлена подрядная цена на поставку продуктов питания в Смоленск.
Согласно условиям договора того времени, поставщик принимал на себя обязательство доставить в данный город хлеб, в связи с чем, получал льготы в виде освобождения от уплаты государственной пошлины.
В начале XVIII года, на уровне центральных органов управления была учреждена Канцелярия подрядных дел, в компетенцию которой входило заключение государственных подрядов, а также сбор недоимок с российских губерний. Кроме того, практиковалось вывешивание объявлений при входе в город о проведении соответствующих конкурсов.
Следующим наиболее известным документом в области государственных закупок, в котором были сформулированы и основные идеи и принципы производства закупок для государственных нужд, является Указ Петра I «О вызове подрядчиков для делания пороха» 1714 года.
Достоинством данного документа является тот факт, что в нем регламентирован способ проведения закупок пороха, что служит своеобразной разновидностью современного понятия запроса котировок.
В июне 1721 года принят Сенатский указ о борьбе с завышением цен и коррумпированностью государственных служащих. Те лица, которые допускали существенное увеличение цен и тем самым причиняли материальный ущерб интересам государства, должны были возвратить излишне полученные суммы с одновременной уплатой штрафа.
В Регламенте Адмиралтейства и верфи, принято в 1722 году, с целью осуществления подряда устанавливались билеты, в которых проставлялось наименование действий, подлежащих совершению, время и место их выполнения, после чего данные документы рассылались как местному полицмейстеру, так и в другие города для поиска возможных соискателей договора.
Кроме того, согласно требованиям Регламента, предписывалось проведение проверки добросовестности поставщика и его состоятельности, предусматривался срок для заключения договора подряда в течение трех недель.
В соответствии с Регламентом, критерием эффективности торгов считался наиболее низкий уровень цены договора подряда, с одновременным условием надежности подрядчика. Последнее обстоятельство обеспечивалось при помощи института поручительства.
В том случае, когда потенциальный подрядчик признавался лицом недостаточно надежным, данный договор заключался с тем субъектом, который внушал наибольшее доверие. Е.А. Бондарева обоснованно полагает, что данное условие является прообразом осуществления закупки при помощи конкурса, когда подвергаются оценке не только цена, но и другие параметры.
«Регул провиантского правления», принятый в 1758 году, установил порядок осуществления закупок непосредственно у товаропроизводителей, минуя каких- либо посредников. Кроме того, документом предусматривались определенные сроки торгов, излагались требования к форме и содержанию заявке соискателей.
После реформирования системы государственного управления в 1775-1776 годах был принят нормативный акт под названием «Учреждение о губерниях», в соответствии с которым, полномочия для заключения договоров подряда закреплялись за вновь образованным органом, Казенной палатой. Данная палата получила право подписания контрактов на сумму до десяти тысяч рублей и длительностью соглашения более четырех лет.
На Казенную палату возлагалась обязанность строгого выполнения условий договора, вне зависимости от каких- либо причин, даже при условии причинения убытков казне. При возникновении подобного ущерба, он подлежал возмещению членами Казенной палаты, в случае установления их вины.
Предусматривались повышенные требования к соблюдению сроков, в соответствии с которыми объявлялась казенная необходимость. Губернаторы были ориентированы на производство закупок у местных производителей, что способствовало достижению экономического эффекта и развитию производства на местах.
Следующим нормативным документом, регулирующим данные правоотношения, явился «Устав о провианте для продовольствия и войск», принятый в 1802 году, в котором регламентированы условия установления цены, как главного показателя при проведении торгов.
В соответствии с Указом 1815 года «Об отдаче по всем местам, торги производящим, подрядов в разные руки по частям» предусматривался порядок распределения крупного заказа по частям, которые в современной деятельности именуются лотами.
В последующем институт государственного заказа был регламентирован «Положением о казенных подрядах и поставках», которое действовало в период с 1900 по 1917 годы, а затем было упразднено.
В 1919 году с принятием Декрета Совета Народных Комиссаров (СНК) «заготовке продовольственных продуктов» введено запрещение заготовки, а также провоза продуктов всеми организациями, за исключением государственных продовольственных органов и их партнеров.
После введения новой экономической политики (НЭП), учреждалась монополия на заготовку льна и пушнины, которая в начале 1922 года была все же, прекращена. Получили свое распространение другие, ранее неизвестные виды договоров, к которым относятся комиссия и поставка; они применялись для заготовки продукции сельского хозяйства, а также сырья для удовлетворения государственных потребностей.
С 1925 года, в качестве организационно- правовой формы осуществления закупок начинает использоваться договор контрактации; он имел значительные отличия от договора купли- продажи, которые выражались в следующих особенностях:
-экономическое стимулирование за обеспечение урожайности сельскохозяйственных растений;
-предоставление денежных авансов товаропроизводителям;
-организация процесса снабжения товаропроизводителей семенами для посадки, а также различными минеральными удобрениями.
Сущность и содержание договора контрактации получили свое дальнейшее развитие в связи с принятием Постановления СНК от 07 октября 1929 года «О контрактации продуктов сельского хозяйства». В данном документе устанавливалось плановое государственное задание для засева конкретной площади вместе со сдачей необходимого объема сельскохозяйственной продукции.
В течение 1922 -1930 годов закупка данной продукции государством производилась при помощи административно- командных методов, с преобладанием государственно- властного принуждения.
В период становления социалистического государства и вплоть до окончания перестройки, государственный заказ представлял собой исключительное явление и реализовывался на практике посредством деятельности Госснаба СССР.
Так, в указанные годы имели место такие виды торгов, как организованные при помощи объявлений; устные торги и смешанные торги. В этой связи, предпочтение, в конечном итоге, отдавалось тем предложениям, которые являлись наиболее выгодными с позиции государства. Одновременно, происходило постепенное преобразование конкурсной системы.
Кризис Госснаба и его последующее упразднение были связаны с распадом союзного государства, социалистической системы хозяйства, плановой экономики и возникновением частной собственности.
Первоначально в начале 90-х годов XX столетия действовал Закон РСФСР от 28 мая 1992 года «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». Последующая реформа государственных закупок получила свое начало со вступлением в законную силу Указа Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд».
Данный Указ учредил обязательность проведения конкурсных торгов при осуществлении закупок для удовлетворения государственных нужд в Российской Федерации и положил начало для создания самой системы государственных закупок.
Во исполнение данного нормативного правового акта принято распоряжение Правительства Российской Федерации от 24 июля 1997 года №1047-р, которым приняты Методические рекомендации по осуществлению торгов.
Значимым событием в правовом регулировании данных отношений явилось принятие Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», которым закреплены положения о различных способах размещения заказа, в частности, путем проведения конкурса, открытого конкурса, аукциона и других.
Федеральный закон наметил выполнение следующих задач, которые могли, по мнению законодателя, обеспечить единство экономического пространства на территории государства:
-рациональное и действенное применение бюджетных средств, а также возможностей внебюджетного финансирования;
-создание новых возможностей для участия субъектов в процессе размещения заказов и установление для них необходимых стимулов;
-дальнейшее развитие правомерной и добросовестной конкуренции;
-преобразование деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в области размещения заказов;
-обеспечение необходимой гласности при размещении заказов;
-предупреждение коррупции и других противоправных действий в сфере размещения заказов.
Существенным недостатком многих из перечисленных задач явился их декларативный характер и отсутствие указания на методы и средства, которые могли бы способствовать достижению положительного результата.
После вступления Федерального закона в силу, число коррупционных проявлений не только не снизилось, но и напротив, увеличилось, что позволяет сделать вывод о неэффективности данного нормативного правового акта.
Кроме того, Федеральным законом регламентированы следующие аспекты: размещение заказов путем запроса котировок; размещение заказа у единственного поставщика; обеспечение охраны прав и законных интересовучастников размещения заказов; вступление в силу Федерального закона и переходные положения.
Существенную роль в разработке системы юридической защиты участников отношений сыграл Федеральный закон от 26 июля 2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции». В частности, главой 4 Федерального закона установлены антимонопольные требования относительно торгов, запросов котировок цен на товары, особенностей заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества, порядка рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка оформления договоров.
В настоящее время на территории Российской Федерации создана эффективная система размещения государственных заказов, включающая в себя единый портал и пять электронных площадок, которые были сформированы по итогам проведения конкурса.
Формирование государственных закупок в сфере здравоохранения и развитие законодательства, регулирующего данную деятельность, относится к современному периоду, начиная с 90-х годов ХХ столетия; ранее систематизации соответствующих правовых норм не уделялось должного внимания.
Таким образом, одним из первых нормативных правовых актов в области государственных закупок явился Указ царя Алексея Михайловича (Романова), изданного 07 июля 1654 года, которым установлена подрядная цена на поставку продуктов питания в Смоленск. Следующим наиболее известным документом, в котором были сформулированы и основные идеи и принципы производства закупок для государственных нужд, является Указ Петра I «О вызове подрядчиков для делания пороха» 1714 года. Значительную роль в становлении указанных отношений сыграли следующие нормативные правовые акты: Сенатский указ о борьбе с завышением цен и коррумпированностью (1721); Регламент Адмиралтейства и верфи (1722); Регул провиантского правления (1758); Учреждение о губерниях (1775-1776); Устав о провианте для продовольствия и войск (1802); Указ «Об отдаче по всем местам, торги производящим, подрядов в разные руки по частям» (1815).
Таким образом, в дальнейшем институт государственного заказа регламентировался «Положением о казенных подрядах и поставках», которое действовало в период с 1900 по 1917 годы, а затем было упразднено; Декретом Совета Народных Комиссаров (СНК) о заготовке продовольственных продуктов (1919); Постановлением СНК от 07 октября 1929 года «О контрактации продуктов сельского хозяйства». В период становления социалистического государства и вплоть до окончания перестройки, государственный заказ представлял собой исключительное явление и реализовывался на практике посредством деятельности Госснаба СССР.
Таким образом, современный этап развития названного законодательства был связан с принятием следующих нормативных правовых актов: Закон РСФСР от 28 мая 1992 года «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»; Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»; Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Федеральный закон от 26 июля 2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
1.2 Государственные закупки: экономический и юридический аспекты
Государственная закупка лекарственных препаратов и медицинских изделий регулируется по правилам, установленным Федеральным законом от 05 апреля 2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
С точки зрения А.Б. Золотаревой, закупка товаров, работ, с использованием финансовых средств бюджетов и внебюджетных фондов, необходимо рассматривать в качестве института бюджетного права. Гражданско — правовой договор, в данном случае, имеет посредническое значение при осуществлении бюджетных расходов, что служит главным признаком его отграничения от других договоров, заключаемых субъектами частного права. В связи с этим, автор полагает необходимым ввести в гражданский оборот понятие бюджетных закупок.
В соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона, контрактная система представляет собой совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими, в том числе, с использованием единой информационной системы, действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд, в соответствии с законодательством России и иными нормативными правовыми актами.
В приведенном определении отсутствует описание природы и признаков контрактной системы и уделено основное внимание ее структуре, что является несомненным упущением.
Думается, что понятие контрактной системы целесообразно выразить через ключевой термин «система», которой признается ряд элементов, находящихся между собой во взаимодействии, взаимосвязи, единстве и образующие определенную целостность. С этой позиции контрактная система является одним из видов системы вообще и включает в себя ее основные признаки.
В этом отношении, более предпочтительным является определение, предложенное Е.А. Малыхиной. По ее мнению, данная контрактная система включает в себя не только совокупность участников, но и совершаемые ими действия:
-по формированию государственных или муниципальных нужд;
-по финансированию этих нужд из бюджета, а также внебюджетных источников;
-по удовлетворению указанных нужд путем деятельности по закупкам товаров, работ, услуг.
Среди авторов нет единства мнений по вопросу о том, сколько элементов входит в состав контрактной системы. По утверждению С.С. Матевосяна ими являются: участники контрактной системы и их действия.
А.Н. Борисов и Т.Н. Трефилова дополнительно упоминают еще и указание законодателя о единой информационной системе как основы информационного обеспечения контрактной системы в области закупок.
Необходимо отметить, что данная информационная система не является обязательным признаком контрактной системы, поскольку законодатель указывает в п.1 ст. 3 ФЗ на ее использование «в том числе», то есть, альтернативно.
В этой части, следует согласиться с Е.П. Чорновол, который считает приведенные концепции несовершенными, в особенности мнение А.Н. Борисова и Т.Н. Трефиловой, по той причине, что отсутствие информационного обеспечения отнюдь не прекращает существования самой контрактной системы.
А.А. Храмкин полагает, что контрактная система связана с совокупностью мер правового, экономического, организационного характера, которые направлены на обеспечение государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах.
Это определение является неточным, так как контрактная система, в своей сущности, представляет собой именно «совокупность мер», а не связь с ними.
Формирование контрактной системы закупок для обеспечения медицинских учреждений явилось существенным этапом экономического развития Российской Федерации. Одной из важных новелл Федерального закона от 05.04. 2013 г. № 44-ФЗ является предоставление органам государственной власти субъектов Федерации и муниципальным образований полномочий по управлению публичными закупками и наделение их возможностями правотворчества. В связи с этим созданы предпосылки для адаптации системы закупок под местные региональные условия.
В основу представления о контрактной системы положено понятие государственного заказа, которое не нашло официального определения в нормативных правовых актах. Различается лишь государственный оборонный заказ; им являются задания на поставки товаров, исполнение работ, либо оказание услуг для нужд Российской Федерации с целью обеспечения безопасности и обороны страны, а равно осуществление поставок в сфере военно — технического сотрудничества России с иностранными государствами, на основании принятых международных обязательств.
К.В. Кичик обоснованно полагает, что государственный заказ не следует воспринимать, как административно- правовой акт, который обязателен для исполнения всеми участниками рыночных отношений. В действительности, заказ является составным элементом рыночного планирования и инструментом государственного регулирования данной деятельности.
Систему государственных закупок следует изучать в непосредственной связи с механизмом управления государственными закупками.
В настоящее время в мировой практике выделяют такие модели системы управления закупками, как централизованная; децентрализованная; смешанная.
Характерным признаком централизованной модели служит, прежде всего, наличие вертикали управления и организация любых функций по закупке путем обращения в главный государственный закупочный орган.
Децентрализованная модель отличается делегированием ряда закупочных функций структурным подразделениям, которые подконтрольны местному органу управления. В других случаях, подобные функции подлежат самостоятельному исполнению данными подразделениями либо бюджетными организациями.
В смешанной модели происходит соединение признаков как централизованной, так и децентрализованной моделей. Чаще всего, централизованный порядок касается стратегической деятельности. Кроме того, аналогичным путем производится выбор единой процедуры и порядка закупок, реализация крупных заказов и принятие мер по обучению персонала.
Посредством централизованной модели, во многих ситуациях осуществляется процесс непосредственных закупок. Смешанная система связана с возможностью участия в управлении закупками специально уполномоченных на это органов.
Изучение существующей системы управления государственными закупками в России позволяет прийти к выводу о том, что она относится к смешанной модели.
В современных реалиях процесс управления государственными закупками является достаточно сложным механизмом. Принятую систему управления государственными закупками Российской Федерации необходимо оценивать в качестве взаимосвязи и взаимодействия таких ее структурных элементов как: планирование, размещение, исполнение, контроль, а также единая правовая основа.
Первичным элементом данной системы служит планирование, которое следует рассматривать в виде отдельной подсистемы. Деятельность по планированию образует цельную структуру, которая обеспечивает повышение прозрачности и эффективности закупок; представляет собой совокупность следующих элементов:
-изготовление, ведение, последующее размещение плана закупок и плана-графика;
-обоснование процесса закупок;
-банковская деятельность применительно к организации федеральной контрактной системы;
-регулирование конкретных видов контрактов;
-установление нормирования в области закупок;
-организация общественного обсуждения закупок;
-закрепление начальной (максимальной) цены;
-регламентирование ограничений и запретов в закупках.
Как справедливо отмечает А.Ш. Гасаналиева, в главе 2 Федерального закона от 05 апреля 2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» не обозначено точное различие между понятиями «план закупок» и «план- график закупок», вследствие чего создаются условия для их смешения между собой и понижается эффективность применения обоих документов.
Размещение является механизмом реализации процедур закупок, в ходе которого определяется возможный поставщик. На сегодняшний день имеются следующие методы установления поставщиков, которыми могут быть подрядчики и исполнители:
-конкурентные способы определения поставщиков;
-закупка у единственного поставщика.
В качестве конкурентных способов определения поставщиков признаются: проведение конкурсов, аукционов, запроса котировок, запроса предложений.
О.А. Беляева не поддерживает классификацию способов проведения закупок на конкурентные и неконкурентные, так как, в данном случае, в этот термин вкладывается иное, более узкое содержание, чем в нормах антимонопольного законодательства, в частности, имеется в виду противостояние субъектов при заключении ими договора. Упущением правового регулирования является и тот факт, что законодатель не сформулировал официальное определение конкурентного способа.
Конкурсом именуется такой метод установления поставщика, при котором победителем является участник, обосновавший наиболее благоприятные условия осуществления договора. При организации аукциона, как способа определения поставщика, победителем признается участник закупки, предложивший минимальную цену договора.
Запросом котировок, служит способ определения поставщика, в процессе которого, неопределенному кругу лиц передаются сведения относительно закупаемых товаров, работ, услуг, при помощи размещения в единой информационной системе извещения о проведении конкретной закупки. В этом случае, в качестве победителя рассматривается лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта.
Запрос предложений, представляет собой такой способ установления поставщика, в ходе которого неограниченный круг лиц получает информацию о закупке товаров, работ, услуг посредством размещения соответствующих документов и извещения о закупке в единой информационной системе. При этом, победителем, является участник, представивший окончательное предложение, в котором обоснованы наилучшие условия реализации договора.
Важным элементом системы управления государственными закупками служит исполнение, которое включает в себя следующие параметры: штрафные санкции; приемка; исполнение контракта; реестр контрактов; отчетность по исполнению; условия изменения контракта.
Систему управления государственными закупками невозможно представить без организации системы эффективного контроля, который складывается из ряда составляющих: аудита; финансового контроля; мониторинга; процедурного контроля; внутреннего финансового контроля; ведомственного, казначейского, общественного контроля.
В соответствии с ч.1 ст. 97 Федерального закона, мониторинг определяется, как система наблюдений в области закупок, которые производятся постоянно, при помощи сбора, обобщения, систематизации и оценки информации, в том числе, реализации планов закупок и планов- графиков.
Представляется, что в данном определении не уточняется в полной мере, сфера применения мониторинга в этой деятельности, кроме реализации планов закупок и планов- графиков.
Думается, что недопустимо отождествлять мониторинг только со сбором и анализом статистических показателей, либо с анализом хозяйственной деятельности юридического лица.
Как обоснованно указывает А.Ю. Ковалева, мониторинг имеет следующие признаки:
-своеобразие предмета, цели и методов организации данной деятельности;
-целевой характер наблюдения;
-включение в область наблюдения не только количественных, но и качественных показателей;
-расширенное применение компьютерных методов обработки данных.
Тем самым, мониторинг представляет собой комплексное и всестороннее научно- практическое наблюдение, организуемое в области государственных и муниципальных закупок.
В соответствии с ч.2 ст. 31 Федерального закона, мониторинг выполняется с целями:
-оценки степени достижения целей закупок, предусмотренных ст. 13 ФЗ;
-оценки обоснованности закупок на основании ст. 18 ФЗ;
-совершенствования законодательства Российской Федерации и других нормативных правовых актов в области контрактной системы закупок.
Однако, законодателем, не установлены критерии, которые способствовали бы максимально точной оценке степени достижения целей закупок, что создает практические сложности для использования правовой нормы и предоставляет возможности для собственного усмотрения правоприменителя.
Одной из проблем является то обстоятельство, что отсутствует четко отлаженная система контроля за расходованием финансовых средств, выделяемых для государственных закупок: они фиксируются в расходных статьях отдельных ведомств, целевых федеральных программах, показателях социальных расходов бюджета.
Контрольные обязанности возложены на Федеральное казначейство и Федеральную антимонопольную службу, однако, отсутствует специализированный государственный орган, в компетенцию которого входило бы осуществление контрольных функций за расходованием денежных средств на госзакупки, в масштабе всего государства, в том числе, для обеспечения медицинских учреждений.
О снижении государственного контроля в данной области свидетельствуют и многочисленные нарушения, допускаемые в процессе государственных закупок.
И, наконец, правовой основной данной деятельности является система нормативных правовых актов, регламентирующих процесс государственных закупок. Указанный элемент находится в непрерывном взаимодействии со всеми остальными и его нельзя рассматривать обособленно от других элементов.
Таким образом, государственная закупка лекарственных препаратов и медицинских изделий является институтом бюджетного права. Гражданско-правовой договор, в этом случае, играет посредническую роль при реализации бюджетных расходов, что является главным показателем его отграничения от иных договоров, которые заключаются субъектами частного права. Контрактная система представляет собой совокупность участников в сфере закупок и осуществляемых ими действий, в том числе, с использованием единой информационной системы, что направлено на обеспечение государственных и муниципальных нужд.
Таким образом, основой представления о контрактной системе является понятие государственного заказа, которое не нашло официального определения в нормативных правовых актах. Данный заказ не является административно- правовым актом, а выступает в качестве элемента рыночного планирования и инструмента государственного регулирования этой деятельности. В практике различаются такие модели управления закупками, как централизованная; децентрализованная; смешанная. В процесс управления закупками входят такие структурные элементы, как планирование, размещение, исполнение, контроль, а также единая правовая основа.