ГЛАВА II. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДОГОВОРА УЧАСТИЯ В ДОЛЕВОМ СТРОИТЕЛЬСТВЕ
2.1 Способы обеспечения исполнения застройщиком обязательств по договору участия в долевом строительстве
Долевое участие в строительстве является одним из видов гражданско-правовых обязательств, что позволяет использовать предусмотренные законом способы защиты в реализации прав граждан при обеспечении и исполнении обязательств по договорам долевого участия в строительстве.
Закон об участии в долевом строительстве предусматривает определенные способы обеспечения исполнения обязательств застройщика по договору.
Так, согласно ст. 12.1 указанного закона залогом должно обеспечиваться исполнение следующих обязательств застройщика по всем договорам, заключенным для строительства (создания) многоквартирного дома и (или) иного объекта недвижимости на основании одного разрешения на строительство:
1) возврат денежных средств, внесенных участником долевого строительства, в случаях, предусмотренных законом и (или) договором;
2) уплата участнику долевого строительства денежных средств, причитающихся ему в возмещение убытков и (или) в качестве неустойки (штрафа, пеней) вследствие неисполнения, просрочки исполнения или иного ненадлежащего исполнения обязательства по передаче объекта долевого строительства, и иных причитающихся ему в соответствии с договором и (или) федеральными законами денежных средств.
Это означает, что с момента государственной регистрации договора у участников долевого строительства (залогодержателей) считаются находящимися в залоге предоставленный для строительства земельный участок, принадлежащий застройщику на праве собственности, или право аренды, право субаренды на указанный земельный участок и строящиеся (создаваемые) на этом земельном участке многоквартирный дом и (или) иной объект недвижимости.
При государственной регистрации права собственности застройщика на объект незавершенного строительства такой объект незавершенного строительства считается находящимся в залоге у участников долевого строительства с момента государственной регистрации права собственности застройщика на такой объект.
Застройщик обязан зарегистрировать право собственности на объект незавершенного строительства при возникновении оснований для обращения взыскания на предмет залога. При уклонении застройщика от этой обязанности государственная регистрация права собственности на такой объект осуществляется на основании решения суда, принятого по иску участника долевого строительства об обращении взыскания на предмет залога.
Правовое регулирование залога охватывается тремя федеральными законами: Гражданским кодексом РФ, Законом о долевом строительстве и Федеральным законом от 16.07.1998 № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)». При этом ГК РФ предусматривает, что общие правила о залоге, содержащиеся в Гражданском кодексе РФ, применяются к ипотеке в случаях, когда ГК РФ или законодательством об ипотеке не установлены иные правила (п. 2 ст. 334 ГК РФ). Из содержания ч. 9 ст. 13 Закона о долевом строительстве следует, что нормы данного Закона, регулирующие залоговые правоотношения, пользуются приоритетом над нормами ГК РФ и законодательства об ипотеке.
В отношении залога как способа обеспечения обязательств застройщика возникают определенные трудности.
Так, залог в силу закона в отношении земельного участка под строительство недвижимого имущества возникает без согласия его собственника, и получается так, что последний, сдавая земельный участок в аренду, дает согласие на заключение договоров долевого строительства. Следует согласиться с мнением М.В. Петрухина, считающего, что собственник земельного участка, предоставляя его под строительство многоквартирного дома или иного объекта недвижимости, осознает, что застройщик будет привлекать участников долевого строительства, у которых сначала возникнет право залога, а затем право общей долевой собственности на данный земельный участок.
О.Ю. Тархова, в свою очередь, предлагает налагать взыскание на заложенное имущество, предварительно проведя собрание всех залогодержателей (дольщиков), на котором будет приниматься решение о дальнейшей судьбе предмета ипотеки (обратить на него взыскание или же дождаться завершения строительства). Представляется, что закрепление подобной нормы в Законе о долевом строительстве, по аналогии с общим собранием собственников жилья, позволило бы учесть мнение и интересы большинства созалогодержателей.
Возможным вариантом решения данной проблемы может являться конструкция отступного (ст. 409 ГК РФ), в которой застройщик (должник) в целях прекращения исполнения обязательств по договору долевого участия передавал бы участникам долевого строительства (кредиторам) земельный участок в собственность (если застройщик является собственником земельного участка) или уступал бы свои права требования из договора аренды или субаренды земельного участка, а также передавал бы участникам долевого строительства (кредиторам) не завершенный строительством многоквартирный дом и (или) иной объект недвижимости. На практике для этого потребуется заключение застройщиком соглашений об отступном со всеми участниками долевого строительства с возвратом застройщиком кредиторам денежных средств. А как раз с возвратом денежных средств и связана значительная часть проблем во взаимоотношениях между участником долевого строительства и застройщиком.
Необходимо отметить, что в 2017г. в Закон о долевом строительстве были внесены очередные изменения, которые затронули и способы обеспечения обязательства застройщика. Утратили силу некоторые статьи закона, например, ст.ст. 15.1. Обеспечение исполнение обязательств по договору поручительством банка, 15.2. Страхование гражданской ответственности застройщика, 15.3. Договор поручительства по обязательствам по договорам участия в долевом строительстве многоквартирного дома застройщика, размер уставного капитала которого не соответствует требованиям закона.
В то же время начали действовать и новые нормы, в частности, нормы ст. 15.4. Особенности привлечения застройщиком денежных средств участников долевого строительства в случае размещения таких средств на счетах эскроу.
Договор счета экскроу появился в главе 45 ГК РФ с 1 июля 2014 года. Согласно ст. 860.7 ГК РФ по договору счета эскроу банк (эскроу-агент) открывает специальный счет эскроу для учета и блокирования денежных средств, полученных им от владельца счета (депонента) в целях их передачи другому лицу (бенефициару) при возникновении оснований, предусмотренных договором между банком, депонентом и бенефициаром.
Договор счета эскроу был заимствован из англосаксонской системы права. В зарубежных странах данный вид счета является достаточно распространенным и давно используется на практике. В России отсутствие счетов эскроу компенсировалось схожими, на первый взгляд, правовыми конструкциями, такими как аккредитив, исполнение обязательств в депозит нотариуса, аренда банковской ячейки и т.д. Однако договор счета эскроу имеет ряд принципиальных отличий, позволяющих эффективно реализовывать обеспечительную функцию.
Так, бенефициару гарантируется получение денежных средств при возникновении определенных оснований (например, при исполнении им своей обязанности, предусмотренной основным обязательством), а депоненту гарантирует то, что денежные средства будут переданы его контрагенту (бенефициару) только при возникновении оснований, предусмотренных договором. Если данные основания не возникнут (например, бенефициар не исполнит возложенную на него обязанность), то денежные средства останутся у депонента. То есть каждой из сторон основного обязательства гарантируется получение того, на что она рассчитывала при заключении договора.
Как следует из ст. 860.7 ГК РФ, договор счета эскроу заключается между банком (эскроу-агентом), депонентом и бенефициаром. В отношениях появляется третий, независимый, субъект, который обеспечивает сохранность денежных средств и передачу их контрагенту только при возникновении предусмотренных договором оснований.
Российское законодательство предусматривает ряд дополнительных гарантий для лиц, заключающих договор счета эскроу. Так, например, ст. 12.1 ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» предусматривает особенности страхования денежных средств, размещенных на счете эскроу, открытом для расчетов по сделке купли-продажи недвижимого имущества. В данной статье закреплено, что возмещение в этом случае выплачивается в размере 100 процентов суммы, находящейся на указанном счете на момент наступления страхового случая, но не более 10 млн. рублей. По общему правилу, размер возмещения по вкладам в банке составляет 1 400 000 рублей. Увеличенный размер возмещения также направлен на эффективную реализацию обеспечительной функции договора счета эскроу.
Нормы, регулирующие договор счета-эскроу, в большей степени являются диспозитивными, что позволяет расширить сферу применения данного вида счета, использовать его для обеспечения исполнения различных обязательств, учитывая при этом их особенности (специфику).
Как уже говорилось, на такой вид счета с недавнего времени содержит указание закон о долевом строительстве.
Применительно к долевому строительству суть эскроу состоит в том, что участник долевого строительства производит оплату не напрямую на счёт застройщика, а на специальный счёт в банке. При этом застройщик не имеет доступа к этим деньгам до момента, пока не построит дом и не передаст квартиру дольщику. А если не построит, банк возвращает денежные средства участнику долевого строительства.
Представляется, что в описанной схеме есть свои недостатки, поскольку изначально суть долевого строительства в том и состояла, что застройщик привлекал для строительства денежные средства граждан, что позволяло начать строительство при отсутствии у застройщика первоначального капитала, достаточного для возведения объекта. А в случае использования эскроу застройщику необходимо будет перед началом строительства изыскивать денежные средства. Это может создать ситуацию, при которой из-за отсутствия финансирования с рынка строительства уйдут менее крупные застройщики, рынок будет монополизирован, что негативно скажется на участниках долевого строительства. Кроме того, при отсутствии собственного капитала застройщики вынуждены будут обращаться в банки, банки будут предоставлять денежные средства при условии уплаты процентов, и в конечном итоге все это может привести к удорожанию строящегося жилья. А в условиях отсутствия конкуренции застройщиков участники долевого строительства окажутся в незавидном положении.
Как уже говорилось выше, утратила силу ст. 15.2. Закона о долевом строительстве, посвященная страхованию гражданской ответственности застройщика. В то же время в Закон о долевом строительстве была добавлена ст. 15.6. с аналогичным названием, согласно которой застройщик вправе страховать риск ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение им обязательств по передаче объекта долевого строительства участнику долевого строительства по договору.
Суть изменений состоит в том, что раньше застройщик обязан был выбрать в качестве способа обеспечения своих обязательств перед дольщиком поручительство банка либо заключением договора о страховании гражданской ответственности застройщика. Сейчас страхование гражданской ответственности остается на усмотрение застройщика.
В случае, если застройщик окажется не в состоянии исполнить свои обязательства, есть несколько вариантов развития событий:
1) участники получат квартиры либо возместят потраченные средства:
— найдется инвестор или участники долевого строительства создадут ЖСК, и в конечном итоге объект долевого строительства будет завершен.
— участники долевого строительства получат страховую выплату от страховой компании, застраховавшей ответственность застройщика.
— участники долевого строительства получат выплату от банка, выдавшего поручительство за застройщика.
В первом варианте может оказаться, что застройщик забросил объект в самом начале строительства и оставшийся объем работ слишком велик, чтобы достраивать объект силами участников долевого строительства.
Нужно иметь ввиду, что на второй и третий вариант можно рассчитывать в том случае, если договоры застройщика с банком или страховой компанией все еще продолжают действовать, поскольку в связи с изменениями, внесенными в закон о долевом строительстве Федеральным законом от 29.07.2017 № 218-ФЗ «О публично-правовой компании по защите прав граждан — участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», требования в части данных способов обеспечения обязательств застройщика по договорам долевого строительства утратили силу.
Кроме того, нужно учитывать, что если даже такие договоры с банком или страховой организацией действуют, то может оказаться, что соответствующая страховая компания или банк, выдавший поручительство, также находятся в стадии банкротства.
В соответствии с п. 2 ст. 23 Закона о долевом строительстве государственный контроль (надзор) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого осуществляется данное строительство. На деле же контроль этот оказался формальным.
«Регионы, которые выдают разрешение на строительство, должны нести ответственность за проблему обманутых дольщиков». Об этом заявил заместитель министра строительства и ЖКХ РФ.
С целью выхода из ситуации с обманутыми дольщиками Минстрой дал поручение регионам страны к 1 августа 2017 года подготовить и направить в Минстрой проекты по решению проблемы обманутых дольщиков, но из 71 региона только 52 предоставили такие планы. Некоторые планы были возвращены на доработку, Генеральной прокуратурой были проведены масштабные проверки застройщиков, ситуация оказалась критической.
В итоге законодатель ужесточил требования: в закон № 214-ФЗ была добавлена статья 23.2 «Защита прав граждан — участников долевого строительства», предусматривающая создание и функционирование компенсационного фонда в целях защиты интересов дольщиков. Принцип его действия почти аналогичен Агентству по страхованию вкладов (АСВ), пострадавшие участники долевого строительства могут получить выплату из Фонда.
Постановлением Правительства России от 07.10.2017 № 1233 регламентирован порядок выплаты публично-правовой компанией «Фонд защиты прав граждан — участников долевого строительства» (далее — Фонд) возмещения участникам долевого строительства.
Фонд в течение 14 дней со дня принятия собранием участников долевого строительства решения о получении возмещения размещает на своем официальном сайте в сети «Интернет» сообщение о дате начала приема заявлений граждан о выплате возмещения, а также о месте, времени, форме и порядке приема заявлений.
Граждане теперь вправе обратиться с заявлением о выплате возмещения до даты завершения процедуры конкурсного производства застройщика.
При обращении о выплате возмещения гражданин представляет:
а) заявление о выплате возмещения по форме, утвержденной Фондом;
б) документ, удостоверяющий личность, либо его заверенную в установленном порядке копию;
в) выписку из реестра требований кредиторов о размере, составе и об очередности удовлетворения требований.
Выплата возмещения осуществляется за счёт средств компенсационного фонда в течение 10 рабочих дней со дня представления всех необходимых документов.
Прием от граждан заявлений о выплате возмещения и иных необходимых документов, а также выплата возмещения может осуществляться Фондом через банки-агенты, которые отбираются Фондом на конкурсной основе в установленном им порядке.
Однако такая схема вовсе не предполагает безальтернативного подхода к решению проблемы долгостроев и дольщиков. Постановлением Правительства России от 07.10.2017 № 1234 определены условия финансирования Фондом мероприятий по завершению строительства объектов незавершенного строительства.
При принятии решения учитываются степень готовности объекта незавершенного строительства, размер предоставляемых денежных средств и сроки, необходимые для завершения строительства объекта незавершенного строительства, количество заключенных договоров участия в долевом строительстве, а также количество необремененных правами третьих лиц жилых и нежилых помещений в объекте незавершенного строительства.
Средства на финансирование предоставляются выбранному путем конкурсного отбора юридическому лицу, намеревающемуся стать приобретателем объекта незавершенного строительства и земельного участка (прав на земельный участок) и исполнить обязательства застройщика перед участниками строительства.
Следует отметить, что Фонд был зарегистрирован 20 октября 2017 г. Таким образом, начиная с 21.10.2017г. регистрация первого договора долевого участия (ДДУ) без уплаты застройщиком обязательных отчислений (взносов) в Фонд не допускается. В случае если первый ДДУ представлен на государственную регистрацию до 20.10.2017г. включительно, регистрация такого договора и последующих договоров в отношении данного объекта недвижимости осуществляется с предоставлением застройщиком договоров страхования гражданской ответственности застройщика либо поручительства банка за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по передаче жилого помещения по договору.
К сожалению тем, кто уже находится в ситуации с застройщиком-банкротом и заключил ДДУ еще до внесения изменений в Закон о долевом строительстве, не стоит слишком оптимистично относиться к такой ситуации, поскольку описанный алгоритм действий рассчитан на тех застройщиков и дольщиков, которые только вступят в правоотношения на момент существования Фонда. Проблемы же старых застройщиков-банкротов и дольщиков предстоит решать по старинке.
Таким образом, внесение изменений в Закон о долевом строительстве должны в большей степени обезопасить участников долевого строительства от неисполнения застройщиком своих обязательств, хотя новая схема обеспечения обязательств также имеет свои слабые стороны. На данный момент еще рано говорить о ее эффективности, поскольку с момента вступления в силу обозначенных изменений прошло не так много времени.
В связи с введением в Закон о долевом строительстве норм о счете экскроу представляется целесообразным изложить ст. 12.1. Закона о долевом строительстве в следующей редакции:
«Статья 12.1. Способы обеспечения исполнения обязательств по договору
Залогом в порядке, установленном статьями 13 — 15 настоящего Федерального закона, должно обеспечиваться исполнение следующих обязательств застройщика по всем договорам, заключенным для строительства (создания) многоквартирного дома и (или) иного объекта недвижимости на основании одного разрешения на строительство:
1) возврат денежных средств, внесенных участником долевого строительства, в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом и (или) договором;
2) уплата участнику долевого строительства денежных средств, причитающихся ему в возмещение убытков и (или) в качестве неустойки (штрафа, пеней) вследствие неисполнения, просрочки исполнения или иного ненадлежащего исполнения обязательства по передаче объекта долевого строительства, и иных причитающихся ему в соответствии с договором и (или) федеральными законами денежных средств;
3) привлечения застройщиком денежных средств участников долевого строительства в случае размещения таких средств на счетах эскроу».
2.2 Органы государственной власти в сфере защиты прав участников долевого строительства
Государственное регулирование в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а также другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции.
Государственный контроль (надзор) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого осуществляется данное строительство.
Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства, долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости.
В нашем регионе Министерство строительства Кировской области проводит государственную политику и осуществляет управление в сфере архитектуры, градостроительства, строительства объектов жилищного, социально-культурного, коммунального, производственного назначения. Министерство строительства Кировской области осуществляет региональный государственный строительный надзор, государственный контроль (надзор) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, является уполномоченным органом, осуществляющим переданные полномочия Российской Федерации в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления муниципальных образований Кировской области законодательства о градостроительной деятельности, а также по организации проведения государственной экспертизы проектной документации, результатов инженерных изысканий.
Уполномоченный орган:
1) издает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты, необходимые для осуществления государственного регулирования в области долевого строительства;
2) разрабатывает и издает методические рекомендации по вопросам практики осуществления государственного контроля (надзора) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости;
3) вправе запрашивать у контролирующих органов документы и информацию, необходимые для осуществления государственного регулирования в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости;
Уполномоченный орган осуществляет координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам реализации государственной политики в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, устанавливает критерии, в соответствии с которыми граждане, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, относятся к числу пострадавших, и правила ведения контролирующим органом реестра таких граждан.
Нормативы оценки финансовой устойчивости деятельности застройщика устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Контролирующий орган:
1) осуществляет контроль за целевым использованием застройщиком денежных средств, уплачиваемых участниками долевого строительства по договору (выдает заключение о соответствии застройщика и проектной декларации требованиям, установленным законом, либо мотивированный отказ в выдаче такого заключения; получает от застройщика информацию о лицах, осуществляющих работы, поставки товаров и (или) предоставляющих услуги по проведению инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и строительства);
2) вправе получать от органа регистрации прав, от федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по формированию официальной статистической информации, документы и информацию, необходимые для осуществления контроля за деятельностью застройщиков;
3) ежеквартально получает от застройщика отчетность об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства;
4) запрашивает у Центрального банка России информацию о соответствии банка, с которым застройщиком заключен договор поручительства, или страховой организации, с которой застройщиком заключен договор страхования, требованиям закона, а также рассматривает жалобы граждан и юридических лиц, связанные с нарушениями закона об участии в долевом строительстве;
5) направляет предписания об устранении нарушений требований законодательства об участии в долевом строительстве;
6) принимает меры, необходимые для привлечения лиц, привлекающих денежные средства граждан для строительства (их должностных лиц), к ответственности;
7) вправе обращаться в суд с заявлениями в защиту прав и законных интересов участников долевого строительства.
Контролирующий орган признает граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, пострадавшими и ведет реестр таких граждан.
Кроме того, контролирующий орган проводит плановые и внеплановые проверки в пределах своей компетенции, основанием для которых является:
— для проведения плановой проверки — истечение одного года с даты выдачи лицу, привлекающему денежные средства граждан для строительства, разрешения на строительство либо с даты окончания проведения последней плановой проверки такого лица на территории субъекта Российской Федерации, на которой осуществляется строительство.
— для проведения внеплановой проверки:
1) истечение срока исполнения предписания об устранении нарушения, если до истечения такого срока застройщиком не были устранены указанные в предписании нарушения;
2) выявление в ходе проведения анализа отчетности застройщика признаков нарушения;
3) поступление информации о фактах нарушений нормативных правовых актов;
4) приказ руководителя контролирующего органа о проведении внеплановой проверки в случае выявления нарушений обязательных требований закона;
5) требование прокурора о проведении проверки в связи с поступившими в органы прокуратуры обращениями.
Контролирующий орган вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о приостановлении на определенный срок осуществления застройщиком деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства, в случае, если:
1) более чем на 30 дней задержано представление отчетности, предусмотренной законом;
2) не соблюдаются нормативы финансовой устойчивости его деятельности;
3) не исполнялись требования законодательства о долевом строительстве, при условии, что в течение одного года к застройщику два и более раза применялись предусмотренные законом меры воздействия;
4) в проектной декларации застройщика представлены заведомо недостоверные сведения;
Контролирующий орган также вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о ликвидации застройщика в случае неоднократного или грубого нарушения им требований законодательства о долевом строительстве.
Как уже было указано выше, функции по формированию компенсационного фонда долевого строительства за счет обязательных отчислений (взносов) застройщиков осуществляет публично-правовая компания «Фонд защиты прав граждан — участников долевого строительства» (далее – Фонд).
Фонд создан в целях реализации государственной жилищной политики, направленной на повышение гарантии защиты прав и законных интересов граждан — участников долевого строительства, средства которых привлекаются для строительства многоквартирных домов и (или) жилых домов блокированной застройки, состоящих из трех и более блоков, по договорам участия в долевом строительстве, предусматривающим передачу жилых помещений, в соответствии с законодательством об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) жилых домов блокированной застройки, состоящих из трех и более блоков.
Иными словами, Фонд аккумулирует денежные средства, поступающие в виде обязательных для застройщика отчислений, а затем использует эти денежные средства для возмещения ущерба участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщика.
Помимо основной функции Фонд проводит аккредитацию арбитражных управляющих в целях осуществления ими полномочий конкурсного управляющего (внешнего управляющего) в делах о банкротстве застройщиков. Также Фонд при определенных условиях финансирует мероприятия по завершению строительства объектов незавершенного строительства и осуществляет иные функции и полномочия, предусмотренные законом.
Говоря о роли государственных органов в сфере защиты прав участников долевого строительства, необходимо упомянуть прокуратуру Российской Федерации как орган осуществляющий надзор за исполнением законов, за соблюдением прав и свобод человека.
Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.
Результаты проводимых прокурорами совместно с органами государственной власти, местного самоуправления и правоохранительными органами проверок по защите прав дольщиков свидетельствуют о том, что ситуация на рынке жилищного строительства не всегда складывается благоприятно. Так, по статистике Прокуратуры Кировской области за 2017 г. поступило 38 182 обращений, из них 15 357 по вопросам надзора за исполнением законов и законности правовых актов, из которых 1913 – в сфере нарушения жилищного законодательства.
При осуществлении проверочных мероприятий в отношении застройщиков нередки случаи непредставления последними сведений и (или) документов, которые необходимы для проведения проверки целевого расходования средств дольщиков, в связи с чем органами составляются акты о противодействии проверке, виновные лица привлекаются к административной ответственности по ч. 4 ст. 14.28 КоАП РФ.
Следует отметить, что санкция названной нормы предусматривает наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей, на юридических лиц — от пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей за непредставление лицом, деятельность которого связана с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, в установленный срок в орган, осуществляющий региональный государственный контроль (надзор) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, необходимых сведений и (или) документов.
Представляется, что санкция ч. 4 ст. 14.28 КоАП РФ является слишком мягкой мерой наказания, применение которой не в полной мере способствует предотвращению нарушений закона со стороны застройщиков, в частности, представлению последними сведений и (или) документов, которые необходимы для проведения органами контроля проверки целевого расходования средств дольщиков. Размер санкции несоразмерен суммам, о которых идет речь в случае нарушения застройщиком законодательства о долевом строительстве, в итоге целевое расходование денежных средств дольщиков остается непроверенным.
Для того, чтобы застройщик был более мотивирован к предоставлению запрашиваемых документов, в указанную норму необходимо ввести санкцию в виде административного приостановления деятельности застройщика по привлечению к строительству денежных средств граждан на срок до 90 суток.
Также представляется целесообразным дополнить ч. 15 ст. 23 Закона о долевом строительстве новым пунктом, изложив ее в следующей редакции:
«15. Контролирующий орган вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о приостановлении на определенный срок осуществления застройщиком деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, в случае, если:
1) более чем на тридцать дней задержано представление отчетности, предусмотренной настоящим Федеральным законом;
2) застройщиком не соблюдаются нормативы финансовой устойчивости его деятельности, установленные Правительством Российской Федерации;
3) застройщик не удовлетворяет требования участников долевого строительства по денежным обязательствам, предусмотренным частью 1 статьи 12.1 настоящего Федерального закона, и (или) не исполняет обязанность по передаче объекта долевого строительства в течение трех месяцев со дня наступления удовлетворения таких требований и (или) исполнения такой обязанности. При этом указанные требования в совокупности должны составлять не менее чем 100 тысяч рублей;
4) застройщиком не исполнялись требования настоящего Федерального закона, а также принятых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов, при условии, что в течение одного года к застройщику два и более раза применялись предусмотренные настоящим Федеральным законом меры воздействия;
5) в проектной декларации, представленной застройщиком в контролирующий орган, застройщиком продекларированы заведомо недостоверные сведения о соответствии застройщика требованиям, установленным частью 2 статьи 3 настоящего Федерального закона;
6) по истечении трех месяцев со дня выдачи контролирующим органом предписания об устранении нарушения требований, указанных в части 2 статьи 3 настоящего Федерального закона, застройщиком не устранено нарушение таких требований.
7) застройщиком неоднократно допускались факты непредставления контролирующему органу сведений и (или) документов, которые необходимы для проведения проверки целевого расходования средств дольщиков либо представления таких сведений и (или) документов не в полном объеме».
При проведении проверок прокуратурой могут возникнуть и другие сложности.
С учетом того, что под деятельностью застройщика понимается деятельность, преимущественно направленная на извлечение прибыли, необходимо принимать во внимание положения ст. 3 Федерального закона «О коммерческой тайне» (далее — Федеральный закон о коммерческой тайне), согласно которым к информации, составляющей коммерческую тайну, в том числе относятся сведения о способах осуществления профессиональной деятельности, имеющие действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности их третьим лицам, к которым у третьих лиц нет свободного доступа на законном основании и в отношении которых обладателем таких сведений введен режим коммерческой тайны. Согласно ч. 3 ст. 6 Федерального закона о коммерческой тайне обязанность представления таких сведений вне судебного решения возникает по запросу судов, органов предварительного следствия, органов дознания по делам, находящимся в их производстве. При этом в соответствии с ч. 2 ст. 6 указанного закона в случае отказа обладателя информации, составляющей коммерческую тайну, предоставить её органу государственной власти, иному государственному органу, органу местного самоуправления эти органы вправе затребовать эту информацию в судебном порядке.
Ввиду того что прокуроры в числе субъектов получения такой информации прямо не указаны, соответствующие положения Федерального закона о коммерческой тайне вступают в конкуренцию с положениями Закона о прокуратуре, предусматривающими, что требования прокурора, следующие из его полномочий, перечисленных в ст. 9, 22, 27, 30 и 33, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (п. 1 ст. 6). При этом в п. 1 ст. 27 Закона о прокуратуре закреплено, что при осуществлении возложенных на него функций прокурор принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. С учетом того, что в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре предусмотрено, что прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, отсутствие упоминания о прокуроре как субъекте, правомочном получать такую информацию, снижает эффективность осуществляемой им деятельности.
Необходимо отметить, что в доработке нуждается не только закон об участии в долевом строительстве, но и иные правовые акты в сфере строительства.
Например, в соответствии со ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации экспертиза не проводится в отношении проектной документации многоквартирных домов с количеством этажей не более чем три, состоящих из одной или нескольких блок-секций, количество которых не превышает четыре, в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования, в случае, если строительство или реконструкция таких многоквартирных домов осуществляется без привлечения средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Однако представляется важным осуществлять строительный надзор и в отношении указанных объектов.