Гражданско-правовые механизмы экономической антикризисной политики. Часть 2.

Страницы: 1 2 3

Глава 2. Гражданско-правовое обеспечение направления экономической антикризисной деятельности Правительства Москвы и их пути совершенствования

2.1 Арендные отношения как фактор экономической антикризисной деятельности города Москвы: их гражданско-правовое обеспечение

Решение проблемы правового обеспечения финансовой устойчивости РФ требует системного и межотраслевого подхода, имеющего концептуальную форму выражения.

Разработка гражданско-правового механизма в настоящее время приобретает особую актуальность и обусловлена тем, что именно в данной сфере регулирования решается большинство задач, поставленных перед государством. Это объясняется довольно просто — необходимо финансировать прежде всего социальную сферу, поскольку Россия в соответствии с Конституцией РФ является социальным государством и социальные вопросы являются приоритетными; необходимо обеспечивать безопасность и обороноспособность страны, поддерживать и развивать ее экономику и все иные функции, реализация которых является необходимым условием стабильного развития общества и государства.

Более того, проблема финансово-правового обеспечения финансовой устойчивости приобретает особую значимость в условиях наступления различных кризисных ситуаций, рисков и угроз, когда государству необходимо быстро и эффективно противостоять последствиям данных негативных явлений. Только системная оценка финансовой устойчивости дает возможность правильно оценить ее внутренние и внешние связи, способы взаимного влияния, выявить скрытые резервы, направленные на ее обеспечение [1].

Использование системного подхода позволяет учесть многофакторные проявления финансовой устойчивости РФ, находящейся в сложной структуре отношений, существующих как внутри ее самой, так и в отношениях с иными, внешними системами. Именно системный подход адекватен проблематике финансовой устойчивости, поскольку устойчивость есть признак социально организованной системы в виде государства и ее компонентов — финансовой, бюджетной и иных систем.

Изучение гражданско-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости с позиции системного подхода позволяет четко выявить внутреннее устройство, особенности его функционирования и определить основные векторы его совершенствования. Основным условием реализации гражданско-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости России является внутренняя согласованность, поскольку наличие противоречий и несогласованностей между элементами финансово-правовых механизмов обеспечения финансовой устойчивости может привести к невозможности реализации правовых средств, ее обеспечивающих, и бездействию правовых норм.

Таким образом, финансовая устойчивость как система представляет собой единую структуру, состоящую из совокупности элементов, объединенных в подсистемы, функционирующих на основе взаимозависимых связей и принципов в целях достижения конкретной цели.

Данная система должна обладать достаточным потенциалом (резервами), которые позволяли бы адекватно, своевременно и качественно реагировать на различные изменения как внутри системы (внутренние риски и угрозы), так и вне ее (внешние риски и угрозы) и обеспечили бы ее полноценное функционирование и развитие, поскольку без наличия иммунитета ко всем рискам и угрозам достичь финансовой устойчивости невозможно.

В Российской Федерации  в настоящее время применительно к публичной сфере в нормативно-правовой оборот введено понятие «устойчивость финансовой системы», которое характеризуется «уровнем дефицита бюджета, стабильностью цен, нормализацией финансовых потоков и расчетных отношений, устойчивостью банковской системы и национальной валюты, степенью защищенности интересов вкладчиков, золотовалютного запаса, развитием российского финансового рынка и рынка ценных бумаг, а также снижением внешнего и внутреннего долга и дефицита платежного баланса, обеспечением финансовых условий для активизации инвестиционной деятельности как критерии и параметры состояния экономики, отвечающие требованиям экономической безопасности Российской Федерации».

Рассматривая финансовую устойчивость как явление глобального масштаба, ее можно определить как «суперсистему» — часть внешней среды, для которой исследуемая система является элементом[2]. При этом, на наш взгляд, обеспечение финансовой устойчивости является частью более глобальной системы — системы обеспечения национальной безопасности. В связи с этим финансовая устойчивость, будучи компонентом национальной безопасности, подчиняется общим принципам существования и функционирования этой целостности и может быть определена в соответствии с ней[3].

Москва является и экономическим, финансовым и культурным центром страны. Проводя параллель, четко проясняется превосходство численности населения Москву по сравнению с другими городами России. С разных уголков страны в столицу съезжаются люди. Важно отметить, что наличие значительной стоимости аренды квартир и малые доходы населения отрицательно влияют на внутреннюю миграцию.

Аренда жилья наравне с банковскими депозитами представляет из себя способ приобретения дохода. Чтобы получать систематично доход при сдачи жилья, требуется стабильный уровень цен, а это не отвечает и невозможно при сегодняшней экономической ситуации в Москве и в целом в России. Исходя из этого получение депозита в банке для сдачи в аренду представляется выгодным.

Обеспечение народонаселение жилищем, а также совершенствование условий представляется одной из предшествующей социально-экономической проблемой. Одна из главных надобностей человека – минимум, хорошие жилищные условия. Важнейшая функция жилища – представить населению подходящую для нормального проживания среду обитания. Вероятность граждан иметь жилище или арендовать жилье является толчком для повышения мобильности населения.

Формирование рынка аренды жилья – основополагающий элемент жилищной политики каждого государства.

Аренда жилья существовала еще в дореволюционной России. Основная часть арендаторов принадлежала среднему классу, и найти жилье по приемлемой цене было нелегкой задачей. Помощь в поиске квартиры оказывало бюро под названием «Предложения труда по приисканию квартир» (конец XIX-начало XX вв.).

Арендная плата является неналоговым доходом бюджета Москвы, изменение условий аренды влияет на формирование бюджета. Однако  Правительство Москвы помогает предпринимателям  при аренде земли.

Так, в соответствии с Постановлением правительства Москвы от 25.04.2006 N 273-ПП «О совершенствовании порядка установления ставок арендной платы за землю в городе Москве»[4] пониженная ставка арендной платы за землю (в процентах от кадастровой стоимости земельного участка) применяется для земельных участков под:

• — жилыми домами — 0,1%;
• — комплексное жилищное строительство — 0,1%;
• — размещение домов индивидуальной жилой застройки — 0,1%;
• — строительство многоэтажных и подземных гаражей-стоянок для личного автотранспорта — 0,1%;
• — гаражами-стоянками для личного автотранспорта — 0,3%;
• — дачными, садоводческими и огородническими объединениями — 0,3%;
• — приюты для безнадзорных животных — 0,1%;
• — объектами торговли социально значимыми товарами (хлебобулочные изделия, периодическая печать, билеты общественного городского транспорта и др.) — 0,3%;
• — предоставление справочно-информационных услуг населению — 0,3%;
• — организацию похорон и предоставление связанных с ними услуг — 0,1%;
• — банями с залами общего пользования — 0,5%;
• — строительство гостиниц, в том числе в составе многофункциональных комплексов — 0,01%;
• — объектами (включая их строительство) здравоохранения, образования, науки, социального обеспечения, физической культуры и спорта, культуры, искусства и религии — 0,05%;
• — фундаментальные научные исследования и прикладные научные исследования и экспериментальные разработки — 0,01%;
• — эксплуатацию культовых комплексов, зданий, сооружений, духовно-административных центров религиозных организаций и деятельности по религиозному образованию — 0,01%;
• — объекты рекреационного и оздоровительного назначения — 0,3%;
• — производство станков и инструментов — 0,75%;
• — производство автомобилей, их частей и принадлежностей, а также двигателей — 0,1%;
• — производство электродвигателей, генераторов и трансформаторов, бытовых электроприборов, производство подшипников, химическое производство, производство резиновых шин, покрышек и камер — 0,75%;
• — текстильное производство, производство одежды, обуви, игр и игрушек, производство составных частей и приспособлений машин для текстильной, швейной и кожевенной промышленности — 0,3%;
• — производство продуктов мукомольно-крупяной промышленности, хлеба и мучных кондитерских изделий недлительного хранения, макаронных изделий, готовых к употреблению пищевых продуктов и заготовок для их приготовления, а также оптовые поставки основных видов продовольствия, утверждаемые распорядительными документами правительства Москвы — 0,5%;
• — эксплуатацию объектов инженерной инфраструктуры ЖКХ, а также удаление сточных вод и обработки твердых отходов — 0,01%;
• — сбор, очистку и распределение воды, в том числе гидротехнических очистных сооружений и сооружений водопроводно-канализационного хозяйства — 0,001%;
• — сбор и обработку вторичного сырья — 0,1% от кадастровой стоимости земельного участка;
• — электростанции и их обслуживание — 0,3%;
• — размещение портов, водных и ж/д вокзалов, аэропортов, автовокзалов — 0,3%;
• — водными объектами, находящимися в обороте, — 0,01%;
• — магистральными трубопроводами, линиями электропередач — 0,01%;
• — объектами метрополитена — 0,01%;
• — эксплуатацию и ремонт метрополитена и сухопутного пассажирского транспорта, подчиняющегося расписанию и оказывающего услуги по утвержденным государством тарифам, — 0,01%;
• — особо охраняемыми территориями и объектами, скверами, парками, городскими садами — 0,01%;
• — земельные участки улиц, проспектов, площадей и т.п., земельные участки земель резерва, полосы отвода водоемов, каналов и коллекторов — 0,01%.

В случае если физическое или юридическое лицо полностью освобождено от земельного налога или имеет право на уменьшение налоговой базы по земельному налогу в соответствии с действующим законодательством, а также имеет в пользовании несколько земельных участков, установление платы за аренду в размере 1 руб. производится для одного из арендуемых земельных участков по его выбору.

За земельные участки, предназначенные для строительства гаражей-стоянок для личного автотранспорта, включенных в программу «Народный гараж», а также «перехватывающих» парковок, предусмотрена ставка арендной платы в размере 1 руб. за 1 кв. м.

За земельные участки, предназначенные для строительства объектов транспортно-пересадочных узлов, предусмотрена ставка арендной платы в размере 1 руб. за 1 кв. м.

Арендная плата за земельные участки государственных кладбищ составляет 1 руб. за участок.

При благоустройстве территорий, прилегающих к вокзальным комплексам и привокзальным площадям, арендная плата — 1 руб. за участок.

В настоящее время принято Постановление Правительства Москвы от 18.06.2013 N 387-ПП «О внесении изменений в Постановление Правительства Москвы от 25 апреля 2006 г. N 273-ПП и признании утратившими силу правовых актов (отдельных положений правовых актов) правительства Москвы»[5]. Указанным Постановлением предусмотрено, что ежегодная арендная плата за земельные участки, предоставленные для эксплуатации объектов нежилого фонда, находящихся в имущественной казне г. Москвы (далее — объекты нежилого фонда) и переданных по результатам проведения аукциона частным образовательным организациям, реализующим основную общеобразовательную программу и имеющим лицензию на осуществление такой деятельности дошкольного образования, устанавливается в размере 1 (один) рубль.

Также устанавливаются пониженная ставка в размере 0,01% от кадастровой стоимости земельного участка — в отношении земельных участков, предназначенных для размещения и строительства имущественных комплексов технологических парков или технополисов, а также 0,3% от кадастровой стоимости земельного участка — в отношении земельных участков, предназначенных для размещения и строительства имущественных комплексов индустриальных парков.

По всем остальным видам разрешенного использования применяется ставка 1,5% от кадастровой стоимости земельного участка, кроме следующих случаев.

1. При передаче арендатором арендуемого земельного участка в установленном порядке в субаренду ежегодная арендная плата за такой участок составляет 2% от кадастровой стоимости арендуемого земельного участка на срок действия договора субаренды, если договором аренды ставка арендной платы установлена в меньшем размере.
2. Ежегодная арендная плата за земельный участок, предоставленный лицу в соответствии с п. 15 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» для жилищного строительства или лицу, к которому перешли права и обязанности по договору аренды такого земельного участка, устанавливается:

• — в размере 2,5% от кадастровой стоимости земельного участка в случае, если объекты недвижимости на предоставленном земельном участке не введены в эксплуатацию по истечении двух лет с даты заключения договора аренды земельного участка;
• — в размере 5% от кадастровой стоимости земельного участка в случае, если объекты недвижимости на предоставленном земельном участке не введены в эксплуатацию по истечении трех лет с даты заключения договора аренды земельного участка, с ежегодным увеличением в 2 раза до их ввода в эксплуатацию.

3. В случае принятия в установленном порядке по заявлению арендатора земельного участка ГЗК г. Москвы или Департаментом решения об изменении цели предоставления земельного участка, если такие изменения предусматривают проектирование и строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства арендатором земельного участка, размер арендной платы за земельные участки и сроки ее уплаты определяются в следующем порядке:

• — за первый год срока аренды земельного участка после изменения цели его предоставления для осуществления строительства (реконструкции) арендная плата устанавливается в сумме ставок согласно приложениям 1 и 3 к Постановлению N 273-ПП;
• — за третий год срока действия договора аренды годовой размер арендной платы устанавливается в двойном размере ставки арендной платы согласно приложению 1 к Постановлению N 273-ПП;
• — за четвертый год срока действия договора аренды годовой размер арендной платы устанавливается в размере 5% от кадастровой стоимости земельного участка;
• — за пятый год срока действия договора аренды годовой размер арендной платы устанавливается в размере 7% от кадастровой стоимости земельного участка;
• — за шестой год срока действия договора аренды годовой размер арендной платы устанавливается в размере 8% от кадастровой стоимости земельного участка;
• — за период с даты истечения шестилетнего срока действия договора аренды и до даты ввода в эксплуатацию объекта капитального строительства, расположенного на земельном участке, годовой размер арендной платы устанавливается в размере 10% от кадастровой стоимости земельного участка.

Кроме того, особые условия аренды предусмотрены и для субъектов малого и среднего предпринимательства.

В соответствии с Постановлением Правительства Москвы от 15.04.2013 № 236-ПП «О дополнительных мерах имущественной поддержки субъектов малого предпринимательства, арендующих объекты нежилого фонда, находящиеся в имущественной казне города Москвы»»[6] и Постановлением Правительства Москвы от 01.07.2013 № 424-ПП «О создании Межведомственной комиссии по предоставлению имущественной поддержки субъектам малого предпринимательства и внесении изменений в правовые акты Правительства Москвы»[7] применение льгот при расчете арендной платы с 01.01.2014 возможно на основании решения Межведомственной комиссии по предоставлению имущественной поддержки субъектам малого предпринимательства (далее — комиссия) для субъектов малого предпринимательства, осуществляющих приоритетные виды деятельности в области:

• — здравоохранения или образования и имеющих лицензию на осуществление такой деятельности;
• — торговли (при условии получения статуса социального магазина в порядке, установленном Постановлением правительства Москвы от 28 мая 2002 г. N 399-ПП «Об утверждении Положения о проведении аккредитации социальных магазинов»[8]);
• — социального питания (при условии прохождения аккредитации в порядке, установленном Постановлением Правительства Москвы от 17 августа 2004 г. № 568-ПП «Об утверждении Положения о проведении аккредитации социальных предприятий питания»[9]);
• — бытового обслуживания;
• — физической культуры и спорта;
• — культуры;
• — производства;
• — ремесленной деятельности (при условии соответствия критериям субъектов ремесленничества, имеющих приоритетное право на получение поддержки со стороны органов государственной власти г. Москвы, определенным Законом г. Москвы от 16 июня 1999 г. № 25 «О ремесленной деятельности в городе Москве»[10]),
• — а также организации, использующие труд инвалидов, при условии что среднесписочная численность инвалидов среди их работников за налоговый и (или) отчетный периоды составляет не менее 50%, а их доля в фонде оплаты труда — не менее 25%.

В связи с этим вам необходимо в срок до 01.12.2013 направить в Департамент или Комиссию обращение с приложением документов, предусмотренных п. 5.1 приложения к вышеуказанному Постановлению.

В настоящее время проходит согласование в заинтересованных органах исполнительной власти города Москвы проект нормативного акта по внесению изменений в Постановление Правительства Москвы от 25.12.2012 № 800-ПП «О мерах государственной поддержки субъектов малого предпринимательства, арендующих объекты нежилого фонда, находящиеся в имущественной казне города Москвы»[11] о сохранении ставки арендной платы (3500 руб. за кв. м) для субъектов малого бизнеса на 2014 г., занимающих помещения до 300 кв. м, а также получивших право на льготную ставку арендной платы в рамках работы соответствующей межведомственной комиссии[12].

Относительно рынка аренды жилья в Москве можно отметить то, что население Москвы в разы превышает численность населения других крупных городов России. В столицу приезжают люди со всех уголков нашей необъятной страны. Высокая стоимость аренды квартир и низкие доходы населения негативно сказываются на внутренней миграции.

Одновременно с тем в городе Москве постепенно формируется класс «потенциальных» арендаторов квартир. К этой категории относятся граждане, предпочитающие снимать жилье, а не приобретать его в собственность.

В настоящее время идет активная борьба над рынком «серой» аренды. Более 90% арендодателей не платят налоги. Согласно закону, доходы, получаемые от сдачи квартиры в наем, облагаются подоходным налогом 13% для физических лиц, и 6% для индивидуальных предпринимателей. Многие арендодатели, имеющие в собственности по 2-3 квартиры оформляются как ИП с целью уменьшения налоговых выплат. Этот способ имеет свои недостатки, т.к. согласно закону, индивидуальные предприниматели обязаны предоставлять налоговую декларацию по итогам каждого квартала, т.е. четыре раза в год.

Программа по борьбе с теневой арендой достигла первых результатов:

• — было выявлено более 133 тыс. фактов незаконной сдачи квартир в аренду;
• — количество деклараций по уплате подоходного налога выросло в 2 раза.

Легализация рынка аренды жилья не может не отразиться на стоимости аренды. Чтобы не терять свой доход, уплачивая налоги, арендодатели стремятся увеличить цены на аренду. Единовременное увеличение стоимости аренды на величину налога на доходы физических лиц (НДФЛ) невозможна, так как в этом случае спрос на рынке резко упадет, поэтому налоговое бремя ложиться на плечи обеих сторон как арендаторов, так и арендодателей. По данным опроса МИЭЛЬ 50% респондентов считают, что цены на аренду зависят от собственников, сдающих квартиру, 36% — от риелторов, 14% — от арендаторов.[13]

Фактором, стимулирующим рост цен на аренду квартир в «новой Москве» может стать создание новых рабочих мест. Еще одним фактором, который может отразиться на уровне цен, является строительство новых станций метрополитена.

По данным ГК «МИЦ», наибольшим спросом на аренду в «новой Москве» пользуются квартиры в поселках Коммунарка и Ватутинки. Арендаторами квартир в «новой Москве» чаще всего становятся абитуриенты столичных ВУЗов, так как цены на аренду здесь несколько ниже, чем в Москве.

В связи с окончанием программы бесплатной приватизации жилья в марте 2015 г. на данный момент разрабатывается ряд мер, «направленных на развитие рынка арендного жилья». В городе Москве существует «Московский городской Центр арендного жилья», основной задачей которого является проведение единой жилищной политики в столице. «Центр аренда жилья» занимается договорами аренды с правом выкупа жилых помещений. Чтобы сделать аренду жилья доступней в городе Москве планируется развивать строительство домов, предназначенных для сдачи квартир в аренду. Программа направлена на увеличение доли арендного жилья на рынке недвижимости.  В столице будут построены дома, владельцами которых будут считаться инвесторы. При этом они будут платить минимальные имущественные налоги и заключать с государством договора долгосрочной аренды. В данном случае посредником выступает банк. В результате в ведении муниципальных властей оказывается жилищный фонд, предназначенный для малоимущих граждан, которые будут являться арендаторами жилья и не смогут приватизировать его.

Согласно программе, малоимущие граждане смогут арендовать жилье по низким ценам, в то время как они будут стоять в очереди на получение новой квартиры. Программа имеет два пути развития: либо государство станет датировать аренду квартир у частников, либо само будет строить жилье и сдавать его по минимальным расценкам. Если программа будет развиваться по первому сценарию, то затраты госбюджета будут не столь велики (например, если дотация потребуется 7 миллионам семей, то в год расходы бюджета составят 350-420 млрд. руб.). Если же государство начнет строить жилье, для последующей сдачи его в аренду для тех же 7 миллионов семей, то затраты бюджета возрастут до 11 трлн. рублей (если предположить, что это будут стандартные двухкомнатные квартиры по 54 кв. метра). Таким образом, государство, скорее всего, выберет менее затратный вариант – выплата дотаций, но в связи с этим может возрасти рост цен на аренду жилья, и расходы государства вырастут минимум в 2 раза.

Исходя из этого, финансовая устойчивость РФ, в том числе и города Москвы, в гармоничном (статичном) состоянии характеризуется сбалансированностью доходов и расходов бюджета. Однако под действием различных рисков (угроз) в условиях развития кризисных ситуаций данный баланс может быть нарушен. В связи с этим РФ в целях обеспечения финансовой устойчивости может предусматривать в своем бюджете наряду с резервными источниками доходов особые финансово-правовые механизмы расходования средств бюджета.

Финансовая устойчивость РФ напрямую зависит от «правильного» формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы нашей страны. В связи с этим в правовом механизме ее обеспечения особое место занимает специальный правовой режим, предусматривающий особые основания и порядок расходования бюджетных средств, — режим иммунитета бюджета.

В настоящее время, в период мирового экономического кризиса, прилагаются усилия по поиску новых финансовых инструментов в целях создания новой мировой финансовой системы и возрождения национальных экономик. Большое значение в этом процессе придается вопросам формирования действенной системы доходов государства как необходимого условия экономической, политической, финансовой и социальной стабильности в обществе. В Российской Федерации этому вопросу также уделяется огромное внимание. Учеными подчеркивается, что одной из приоритетных задач по совершенствованию правовых механизмов формирования финансово-устойчивого государства является «научное обоснование такой модели системы доходов, которая учитывала бы их экономическую и правовую природу, что, несомненно, будет способствовать росту доходной части государственных и местных бюджетов»[14]. При этом органы государственной власти должны руководствоваться принципами «соразмерности», «разумной достаточности», «баланса публичных и частных интересов»[15].

Таким образом можно сделать вывод, что система правового обеспечения финансовой устойчивости РФ имеет сложную природу, требующую детального и комплексного исследования. Арендные отношения в настоящее время являются одним из ключевых гражданско-правовых механизмов экономической антикризисной деятельности и одновременно важным показателем финансовой устойчивости. Это значит, что для правового обеспечения финансовой устойчивость, сбалансирования экономической стабильности требуется детальное регулирование арендных отношений. Разработка концепции позволит сформулировать единое направление в понимании правового обеспечения арендных отношений, предвидеть и решить проблемы, возникающие в процессе функционирования механизма обеспечения финансовой устойчивости, и будет способствовать повышению эффективности правового регулирования данной сферы.

2.2  Градостроительное развитие и развитие рынка недвижимости в системе антикризисных мероприятий: их правовое основание

Современные тенденции экономического и пространственного развития территории во всех государствах свидетельствуют обо все возрастающем значении крупных городов, аккумулирующих ресурсы для экономического и социального развития, выступающих в качестве центров притяжения близлежащих поселений, образующих с центром единую систему, связанную многочисленными производственными, экономическими, социальными, трудовыми, рекреационными связями. Подобные группы поселений вокруг центра — метрополии, ядра (а возможно, и нескольких центров) получили в экономико-географической литературе наименование городских агломераций (соответственно, моноцентрических или полицентрических) или городов-мегаполисов (и даже мегалополисов-сверхагломераций).

Зарубежные и российские пространственные и экономические исследования подтверждают, что развитие городских агломераций — объективный процесс, а их ресурсный потенциал является основой для модернизации и инновационного развития. В связи с этим в России начиная с середины 2000-х гг. вновь активизировалась работа по подготовке проектов пространственного развития существующих агломераций, а также создания новых.

Первоначально толчок идее метрополизации и агломерирования был дан в Концепции долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 г., разработанной Министерством экономического развития РФ и утвержденной распоряжением Правительства РФ в 2008 г. Раскрывая стратегию регионального развития, авторы Концепции отмечали: «…важнейшее значение будет иметь «инфраструктурный эффект» формирования городских агломераций, связанный с реализацией проектов строительства новых энергомощностей, крупных транспортных комплексов, мультимодальных логистических центров и информационных узлов, образовательной и инновационной инфраструктуры. На востоке страны такой сценарий даст выборочный толчок развитию городов с самым значительным объемом накопленного инновационного потенциала».

По свидетельству экспертов, в Правительстве РФ и Администрации Президента РФ в настоящее время продолжается работа над проектом создания в России порядка 20 агломераций с населением не менее 3 млн. человек[16].

Новый импульс агломерационному процессу был придан в 2013 — 2014 гг. Согласно Прогнозу долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года, разработанному Минэкономразвития России, «базовой тенденцией пространственного развития России является усиление концентрации человеческого капитала, инфраструктуры, ресурсов будущего в крупных городах и формирование 20 агломераций с численностью населения более 1 млн. человек. Данные агломерации будут способны выполнять специализированные интернациональные функции в мировом разделении труда, стать локомотивами роста, развивая новые инновационные кластеры. В первую очередь это касается Московской и Санкт-Петербургской агломераций». В связи с этим еще в 2013 г. Министерством регионального развития РФ был принят План мероприятий («дорожная карта») «Развитие агломераций в Российской Федерации». Приказами Минрегиона РФ от 18 марта 2014 г. № 74 и № 75 были утверждены новая редакция Положения о Межведомственной рабочей группе по социально-экономическому развитию городских агломераций и организован отбор пилотных проектов по апробации и совершенствованию механизмов управления развитием городских агломераций в Российской Федерации. Соответственно, с 20 марта по 30 апреля 2014 г. активно шел процесс приема предложений (заявок) по включению проектов развития городских агломераций в перечень таких пилотных проектов.

Вместе с тем, несмотря на наличие концепций, стратегий, прогнозов, планов, а также отдельных экономических и пространственных проектов, касающихся развития крупных городов в России, а также попыток их реализации на практике, следует констатировать отсутствие системного подхода к решению данного вопроса. Бросается в глаза разнобой в наименованиях городских агломерационных объединений в концепциях, прогнозе и стратегиях социально-экономического развития территорий. Наряду с наиболее часто употребляемым понятием городской агломерации в указанных документах фигурируют понятия «мегаполисов», «регионов-агломераций». Отсутствует и единообразие в критериях отнесения территории к агломерационному объединению. Один из базовых критериев минимальной численности населения агломерации не является единым и варьируется от 3 млн. до 250 тыс. жителей.

Кроме того, недостаточно проработаны модели управления как агломерацией в целом, так и городом-метрополией, выступающим в качестве центра агломерации. Существенно отстает, а порой и полностью игнорируется решение юридических аспектов намечаемых проектов.

Процессы метрополизации в России носят заимствованный характер. Нельзя игнорировать опыт, накопленный в данном направлении другими государствами. В этом смысле для разработки российских вариантов организации управления в городских агломерациях несомненный интерес представляет анализ уже реализованных в других государствах моделей управления в крупном городе (городской агломерации, столице, городе — субъекте Федерации). Необходимо оценить положительные стороны и недостатки соответствующих моделей, возможности их использования с точки зрения и с учетом российских особенностей.

Для ответа на вопрос о возможностях реализации той или иной модели организации управления в городской агломерации в российских условиях необходим комплексный анализ существующих экономических, политических и государственно-правовых предпосылок, причем как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, применительно к каждой из выделенных моделей.

В российской экономической и управленческой литературе предлагаются различные классификации моделей городского управления в городских агломерациях или городах-мегаполисах[17].

Выделим следующие модели управления городских агломераций:

1. Модель единого муниципального образования, охватывающего всю территорию агломерации (города-мегаполиса), или унитарная (централизованная) модель. Город с прилегающей территорией имеет статус муниципального образования, входящие же в агломерацию населенные пункты не сохраняют собственной правосубъектности, являются внутренними административными единицами. Варианты организации управления в таких единицах по степени его централизации или децентрализации могут различаться. Поскольку в рамках данной модели существует угроза отдаления власти от населения, достаточно распространенным является использование механизмов, компенсирующих дефицит демократического участия населения внутренних территориальных единиц мегаполиса в решении вопросов собственной жизнедеятельности. Речь идет о внедрении элементов децентрализации и самоуправления при организации власти в частях агломерации без придания им самостоятельного публично-правового статуса (как, например, учреждение избираемого населением органа внутренней административной единицы и наделение его отдельными полномочиями по обеспечению жизнедеятельности ее населения).
2. «Фрагментированная», или договорная, агломерация (согласование стратегий, сотрудничество в реализации инфраструктурных проектов и оказании услуг отдельными самостоятельными муниципальными образованиями на территории агломерации) также представляет собой одноуровневый вариант организации, однако децентрализованный. Договорные отношения позволяют в рамках данной модели использовать самый широкий спектр форм сотрудничества. Однако подобная форма не создает единой правосубъектности агломерации и не позволяет ей самостоятельно выступать в отношениях с внешними субъектами. В качестве примеров подобной модели управления мегаполисом называются Нью-Йорк, Большой Чикаго, Буэнос-Айрес.
3. Двухуровневая модель управления: придание агломерации статуса муниципального образования «второго уровня» при сохранении ранее существовавших муниципалитетов. В этом случае должно быть произведено разграничение полномочий между двумя уровнями муниципальных образований: часть муниципальных услуг продолжают оказывать муниципальные образования «низового» уровня, а часть функций передается вновь образуемому агломеративному образованию. В зависимости от способа разграничения полномочий различают агломерации, основанные на директивном или договорном разграничении полномочий[18].
4. Модель «совместной администрации». В данном случае органы агломерации функционируют как совместная администрация города-ядра и группирующихся вокруг него поселений. В этом варианте органы управления агломерацией формируются путем делегирования представителей из муниципалитетов низового звена, а финансовая основа мегаполиса (агломерации) образуется за счет отчислений из «нижестоящих» местных бюджетов.

Данный вариант в литературе также зачастую рассматривается как разновидность двухуровневой модели.

Как указывается в правовом докладе Института современного развития «Правовое регулирование местного самоуправления: состояние, проблемы, направления совершенствования» по результатам Исследовательского проекта «Местное самоуправление в России: состояние и пути развития», двухуровневая модель управления агломерацией поддерживается широким кругом специалистов, поскольку позволяет обеспечить и эффективное предоставление муниципальных услуг, и развитие демократии на местном уровне. В качестве примеров муниципалитетов, использующих такую модель, в литературе приводятся Большой Стокгольм и Большой Монреаль. [19]Так, например, городской совет Монреаля как главный решающий орган городской власти включает в свой состав, помимо избранных населением городских советников, мэров 19 городских округов (районов), а также Мэра Монреаля.

5. «Региональная агломерация»: агломерация, управление которой осуществляется региональными властями. В данном случае агломерация также не имеет собственной правосубъектности, функции агломерации (общеагломерационные функции) выполняются региональными органами. Этот вариант может быть реализован в том случае, когда агломерация имеет доминирующее положение в регионе (например, занимает значительную часть его территории, охватывает основную часть населения региона). Таким примером, в частности, может служить система управления агломерацией Большого Мельбурна в штате Виктория (Австралия). Большой Мельбурн (Melbourne metropolitan area) представляет собой объединение 31 муниципального округа, включая собственно Мельбурн-сити (City of Melbourne), 26 других городских муниципальных округов и 4 пригородных. По данным Австралийского бюро статистики, на сентябрь 2013 г. в Большом Мельбурне проживали 4347,9 тыс., в то время как население штата Виктория составляло 5768,6 тыс. человек. Большой Мельбурн, однако, не является организационно оформленным единым административно-территориальным образованием, у агломерации Большой Мельбурн отсутствует правосубъектность, не созданы собственные органы управления. Большой Мельбурн существует лишь как объект управления и планирования со стороны властей штата. Таким образом, мегаполис Большой Мельбурн представляет собой пример «региональной агломерации», управление которой осуществляется главным образом региональными властями, при том что регион включает, помимо агломерации, и другие территории[20].
6. Государственно-муниципальная система управления агломерацией применяется в городах — субъектах федерации, на территории которых действуют муниципальные образования либо которые сами одновременно являются и государственными, и муниципальными образованиями. Примерами данной модели являются города — федеральные земли Германии (Берлин, Гамбург, Бремен) и с определенными оговорками города федерального значения Российской Федерации (Москва и Санкт-Петербург, о третьем городе федерального значения в плане нашей темы пока говорить рано). Причем примеры Гамбурга и Берлина демонстрируют также наличие в их городском управлении отдельных признаков унитарной (централизованной) модели[21].

Сложносоставной статус города федерального значения Москвы обусловлен в том числе их агломерационным характером, предполагающим объединение в рамках такого города различных населенных пунктов — не только города-ядра, давшего наименование субъекту Федерации, но и прилегающих и административно связанных с ним городских поселков, городов и сельских населенных пунктов. Населенные пункты в составе города, наряду с внутренними территориальными единицами города-ядра, образуют территориальную основу для внутригородских муниципальных образований, обладающих самостоятельным муниципально-правовым статусом.

Таким образом, в городе федерального значения Москве реализуется государственно-муниципальная модель управления. В соответствии с законодательной и судебной интерпретацией статуса как субъекта Федерации, в которых также должно быть организовано местное самоуправление, в доктрине и на практике утвердился принцип недопустимости сочетания в городе федерального значения двух статусов — субъекта РФ и единого муниципального образования. В настоящее время система городского управления Москвы является многоуровневой: организация местного самоуправления во внутригородских муниципальных образованиях сочетается с одновременным разделением города на административно-территориальные единицы, которые муниципальными образованиями не являются и в которых действуют территориальные органы государственной власти[22].

Вместе с тем следует констатировать, что агломерационные процессы в Москве, как и в городах — государствах Германии, не ограничиваются существующими территориальными границами городов федерального значения, а в значительной части затрагивают территории близлежащих субъектов Федерации — в первую очередь Московской соответственно. Это, в свою очередь, предполагает развитие различных форм взаимодействия с указанными субъектами РФ и их муниципальными образованиями. В то же время следует признать, что, несмотря на наличие объективных предпосылок, поиск новых форм кооперации, как и их правовое оформление, до сих пор не получил необходимого развития в российском законодательстве и практике. При этом более востребованным способом решения проблемы «пригородной зоны» оказывается вариант изменения границ и присоединения соответствующих территорий к городу — субъекту Федерации.

Данный вариант был апробирован в Москве состоял в изменении границ обоих субъектов Федерации, который сопровождался:

• — включением в состав территории города федерального значения Москвы ряда муниципальных образований и их частей соседнего субъекта РФ и заключением соответствующего соглашения между субъектами РФ и Москвой;
• — осуществлением специального регулирования федеральным законом отношений, прежде всего градостроительных и земельных, возникающих в связи с присоединением к городу федерального значения территорий, установлением упрощенного порядка изъятия земельных участков для реализации федеральных и региональных проектов, а также упрощенного порядка градостроительного использования присоединенных территорий.

При всей эффективности и экономичности такого варианта решения проблемы развития Московской агломерации обращает на себя внимание дефицит демократического участия населения в решении вопросов, затрагивающих их интересы, а также недостаточный учет гарантий местного самоуправления муниципальных образований присоединенных территорий[23].

Процессы агломерирования в иных городах, не являющихся субъектами РФ, развиваются с учетом их конституционно-правового статуса субъектов местного самоуправления — муниципальных образований — городских поселений или городских округов. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[24] (далее — Закон о местном самоуправлении) закрепляет основные признаки городских поселений и городских округов как различных типов муниципальных образований — публично-правовых субъектов с различным муниципально-правовым статусом. При этом законодатель указывает, что территориальную основу городских поселений и городских округов составляют населенные пункты (города, поселки) и их земли (ст. 11, ч. 1, Закона о местном самоуправлении). Как общее понятие населенного пункта, так и определение городов, поселков, их отличительных признаков и разновидностей в федеральном законодательстве отсутствуют.

Ни Градостроительный кодекс РФ[25], призванный регламентировать вопросы территориального планирования и градостроительного использования территории, ни Земельный кодекс РФ[26], определяющий статус и категории земель, не решают данную задачу. ГсК РФ опирается на сугубо муниципально-правовую терминологию, определяя объекты и субъекты территориального планирования муниципальных образований и градостроительного зонирования поселений. Земельный кодекс РФ, напротив, не связывает земельно-правовые понятия с муниципально-правовыми. ЗК РФ использует понятия земель городских и сельских населенных пунктов, земель пригородных зон, по сути, не сопоставляя их с территорией муниципальных образований (ст. 83 в соотношении со ст. 86 ЗК РФ). Так, в ч. 1 и 2 ст. 86 ЗК РФ пригородные зоны, включающие в себя территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города, определяются как земли, находящиеся за границами населенных пунктов, составляющие с городом единую территорию в социальном, природном и хозяйственном отношениях и не входящие в состав территории иных поселений. Таким образом, в данных нормативных положениях, во-первых, происходит подмена понятия города более общим понятием населенного пункта, а затем понятие населенного пункта подменяется понятием «поселение». Соответственно, в земельном законодательстве различие между указанными понятиями не проводится.

Если предположить, что ЗК РФ использует понятие «поселение» в его муниципально-правовом значении, то тогда получается, что земельное законодательство исключает возможность выделения пригородных зон города, являющегося по его муниципально-правовому статусу городским поселением, на территориях, входящих в состав соседних муниципальных образований — городских и сельских поселений. Такой подход входит в прямое противоречие с принципом устойчивого развития, поскольку не учитывает неизбежный рост городов и создает препятствия для развития городской территории. Получается, что для такого развития и определения соответствующих земель в качестве пригородной зоны их необходимо сначала исключить из состава территории иного поселения, т.е. произвести изменение муниципально-территориальных границ. Для осуществления муниципально-территориальных преобразований, в свою очередь, требуется в качестве обоснования соответствующая градостроительная документация — документы территориального планирования, схемы градостроительного зонирования, в которых соответственно должны найти отражение предполагаемые направления развития соответствующих территорий. Однако существующая в современном градостроительном законодательстве система документов территориального планирования не предполагает существование планов пригородных зон. Таким образом, получается замкнутый круг: без градостроительной документации не осуществить муниципально-территориальные изменения, а без муниципально-территориальных изменений не определить и не изменить территорию пригородной зоны. Соответственно, последовательное и системное развитие городской территории, как и городских агломераций, оказывается крайне затруднительным[27].

В результате и на этом уровне более предпочтительным на практике оказывается сценарий первоначального проведения муниципально-территориальных изменений путем расширения городских границ за счет отнесения к территории городского поселения территорий других муниципальных образований без должной проработки данного вопроса в рамках документов территориального планирования или вовсе без представления таких документов. Подобный подход нарушает не только гарантию местного самоуправления, но и противоречит логике устойчивого развития территории.

Решение проблемы развития агломерационных объединений нами видится в первую очередь в развитии градостроительного законодательства, совершенствовании форм территориального (пространственного) планирования, принципиальной регламентации соответствующих дефиниций непосредственно в Градостроительном кодексе. В настоящее время все вопросы, связанные с определением содержания понятия населенных пунктов и их видов, в целом, однако не всегда  системно в законодательстве субъектов РФ об административно-территориальном устройстве.

Москва имеет около 400 тысяч квартир и комнат и около 45 миллионов квадратных метров нежилой недвижимости. Большая часть городской недвижимости имеет  пользователя, т.е. жилье предоставляется по договору социального найма, нежилые помещения пользуются городские бюджетные организации, которые работают в основном в социальной сфере или переданы в аренду.

Имущественный фонд, переданный в аренду сокращается. Малый бизнес имеет право на приватизацию городских площадей, которые заняты на праве аренды. За последние два года – заключены три тысячи договоров купли-продажи.

Во время кризиса, помимо расширения территории, также есть необходимость развивать рынок недвижимости. Есть вероятность увеличения срока  выкупа арендуемого помещения для малых предприятий Москвы с трех до пяти лет. Проект документа для данного вопроса был рассмотрен Парламентом 13 апреля 2015 г., получив одобрение членов профильной комиссии. Предполагаемый документ, в случае принятия, будет положительно влиять на  большее количество малых предприятий Москвы выкупить занимаемые площади, так как выкупить ту же сумму за, например, пять лет будет реальнее. Вместе с этим документ предполагает обеспечение стабильности малому бизнесу.

Касаясь изменений в сфере градостроительства, подготовить, утвердить и изменить градостроительный план земельного участка допускается только в электронном виде с 11 апреля этого 2015 г.

В данной сфере идет стремление формирования цикла оказания услуг исключительно в электронном виде, начиная от предоставления земли и заканчивая до разрешения на строительство. Исходя из статистики, выявляются первоочередные сферы обращения в электронный вид, в зависимости от востребованных услуг. Отмечается, что в 2015 году обратившиеся за услугой по получению ГПЗУ [28]составили  54 процента.

Таким образом, можно констатировать, что современное регулирование статуса городов ограничено определением их муниципально-правовых признаков, реже и лишь на уровне субъектов Федерации установлением их признаков как населенных пунктов. Соответственно, на федеральном уровне закрепляются процедуры территориального изменения городских поселений, их преобразования путем наделения статусом городского округа либо соответственно лишения этого статуса, а на региональном уровне определяется порядок установления и изменения их административно-территориальных границ.

Исходя из существующих законодательных рамок, можно предположить следующие варианты организационно-правового сопровождения процессов агломерирования и преодоления административной обособленности городов от связанных с ними территориальных единиц:

1. Вариант осуществления муниципально-территориальных преобразований. Речь идет, в частности, об описанном выше расширении границ городских поселений (городских округов) за счет объединения города с близлежащими поселениями или за счет отнесения части территории района (а иногда и всей территории района) к городскому поселению (городскому округу). В данном случае реализуется известная в мировой практике унитарная модель агломерации.
2. Вариант сохранения существующих муниципальных и административно-территориальных границ города и находящихся в зоне агломерирования муниципальных образований и использования для решения общих проблем городской агломерации различных форм межмуниципального сотрудничества. В этом случае можно вести речь о фрагментированной или договорной модели управления агломерацией.
3. Вариант управления зоной агломерации органами государственной власти субъекта Федерации либо специально создаваемым региональным органом управления, обеспечивающим координацию деятельности всех заинтересованных субъектов, прежде всего муниципальных образований, находящихся в зоне агломерации. Данный вариант организации управления агломерацией тяготеет к рассмотренной выше на примере Мельбурна региональной модели.

Основополагающая мера поддержки, которая является и главной антикризисной мерой – это сохранения финансирования АИП, что касается важных инфраструктурных объектов – увеличение финансирования. Строительство за счет городского бюджета составляется 15%, остальное за счет привлеченных инвестиций[29]. Стоит отметить, что строительство за счет бюджета, составляющий 70% — являются приоритетная сфера – транспортная инфраструктура[30]. Значимость проявляется в следующем: метро – является стартером привлечения внебюджетных инвестиций в районы, которые размещается подземка. На данной территории строятся жилые кварталы, в связи с тем, что ликвидность недвижимости, находящегося рядом с метро повышается. Производится постройка школ, спортивных площадок, коммерческие недвижимости, это предполагает развитие сферы услуги, в совокупности данная инфраструктура привлекает инвесторов, соответственно создаются рабочие места. Это обуславливает результат – увеличение налоговых поступлений в бюджет, а это позволяет Правительству Москвы сохранить достаточно высокий уровень социальных гарантий.

По итогам исследования данного параграфа можно сделать вывод, что современная политика города Москвы демонстрирует возрождение городского планирования и упорядочение управления. В российской столице происходит планирование и застройка в центральной сфере, также появляются новые жилые районы, что свидетельствует о выходе градостроительства их кризиса. Полагаем, в целях дальнейшего совершенствования данная сфера требует правового подкрепления на федеральном, региональном и местном уровнях для обеспечения стабильности развития города.

2.3 Дополнительные меры правовой поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства как фактор антикризисного развития города Москвы

Общеизвестно, что одним из основных условий формирования благоприятной среды для развития малого и среднего предпринимательства является такой порядок создания его субъектов, который характеризуется отсутствием излишних административных барьеров, а также сравнительно небольшими временными и материальными затратами на легитимацию нового бизнеса.

Не предусмотрев малое предприятие как самостоятельную организационно-правовую форму предпринимательской деятельности[31], законодатель фактически установил в качестве процедуры легитимации субъектов малого предпринимательства государственную регистрацию индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (ст. 23 и 51 Гражданского кодекса Российской Федерации[32], далее – ГК РФ). При этом юридические лица могли воспользоваться льготами, установленными законодательством РФ для субъектов малого предпринимательства, в то время как индивидуальные предприниматели признавались субъектами малого предпринимательства безусловно[33].

Обозначенный выше пробел федерального законодательства восполнялся на региональном уровне. В п. 2.2 ст. 2 утратившего силу Закона г. Москвы от 28 июня 1995 г. № 14 «Об основах малого предпринимательства в Москве»[34] (далее — Закон 1995 г.) было предусмотрено, что юридические и физические лица, отнесенные к числу субъектов малого предпринимательства Москвы, имеют право на внесение в Реестр субъектов малого предпринимательства Москвы[35] (далее — Реестр субъектов малого предпринимательства Москвы). Указание на добровольный характер данной процедуры не исключало того факта, что для получения права на поддержку со стороны органов власти г. Москвы внесение в данный реестр являлось обязательным требованием. Следует заметить, что в научной литературе неоднократно обращалось внимание на избыточность требования о двойной регистрации субъектов малого предпринимательства[36].

Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»[37] (далее — ФЗ 2007 г.) закрепил положение о приобретении статуса субъекта малого и среднего предпринимательства (далее — МСП) в силу соответствия критериям, определенным в ст. 4 данного Закона, не только для юридических лиц, но и для индивидуальных предпринимателей. Отказавшись от положения о специальной регистрации субъектов МП в данном качестве, ФЗ 2007 г. предусмотрел ведение реестров субъектов МСП — получателей поддержки федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, осуществляющими ее оказание (ст. 8). При этом требование о предварительном включении хозяйствующего субъекта в реестр субъектов МСП как одного из оснований оказания поддержки было признано неправомерным[38].

Следуя логике федерального законодательства, Закон г. Москвы от 26 ноября 2008 г. N 60 «О поддержке и развитии малого и среднего предпринимательства в городе Москве» (далее — Закон 2008 г.) не требует обязательного внесения сведений о субъектах малого и среднего предпринимательства в специальный реестр в целях приобретения ими соответствующего статуса. Хозяйствующему субъекту достаточно соответствовать условиям, установленным ст. 4 ФЗ 2007 г., для отнесения к малым (включая микропредприятия) и средним предприятиям (п. 1 ст. 1 Закона 2008 г.).

Согласно п. 5 ст. 1 Закона 2008 г. Реестр субъектов малого и среднего предпринимательства Москвы[39] (далее — Реестр субъектов малого и среднего предпринимательства Москвы) — систематизированная база данных о субъектах малого и среднего предпринимательства. Предусмотрено также параллельное ведение Реестра субъектов малого и среднего предпринимательства — получателей поддержки, что обусловлено требованиями ст. 8 ФЗ 2007 г. В качестве держателя названных реестров в настоящее время определен Департамент науки, промышленной политики и предпринимательства г. Москвы[40]. Прием заявлений на внесение в Реестр осуществляется регистрационными службами Центров развития предпринимательства административных округов города Москвы.

Субъекты малого и среднего предпринимательства имеют право на внесение сведений о них в указанный реестр в добровольном порядке. В то же время, обращаясь за предоставлением поддержки, субъекты малого и среднего предпринимательства должны представить документы, подтверждающие их соответствие условиям, установленным Законом 2008 г. и иными нормативными правовыми актами города Москвы, а также условиям, предусмотренным федеральными и городскими программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства (п. 5 ст. 16 Закона 2008 г.). Добровольное внесение претендента на поддержку в Реестр субъектов малого и среднего предпринимательства Москвы является подтверждением его соответствия условиям отнесения к субъектам малого и среднего предпринимательства в целях предоставления поддержки со стороны органов исполнительной власти г. Москвы и достаточным условием для предоставления льгот и преимуществ, установленных нормативными правовыми актами РФ и правовыми актами города Москвы.

Обозначенные в п. 1 ст. 9 Закона 2008 г. цели создания Реестра субъектов малого и среднего предпринимательства Москвы позволяют прийти к выводу о выполнении им учетно-контрольных и информационных, но не легитимационных функций, поскольку внесение сведений о хозяйствующих субъектах в данный реестр представляет собой процедуру проверки отнесения субъектов предпринимательской деятельности к категории малых или средних предприятий, но не предоставления им данного статуса. Накопление и систематическое обновление информации о субъектах малого и среднего предпринимательства города Москвы в указанном реестре позволяет проводить аналитическую работу, информировать предпринимателей о реализации федеральных и городских программ развития малого и среднего предпринимательства и решать иные подобные задачи.

Большая часть сведений о субъектах малого и среднего предпринимательства, подлежащих согласно п. 2 ст. 9 Закона 2008 г. внесению в указанный реестр, дублирует данные ЕГРЮЛ и ЕГРИП, дополняя их лишь сведениями о применяемых субъектами специальных налоговых режимах. Решение о включении в Реестр субъектов малого и среднего предпринимательства Москвы иных сведений может быть принято держателем Реестра.

Положение о Реестре субъектов малого и среднего предпринимательства Москвы, утвержденное Постановлением Правительства Москвы от 8 декабря 2009 г. № 1338-ПП «О функционировании Реестра субъектов малого и среднего предпринимательства Москвы» (далее — Постановление N 1388-ПП), определяет порядок его ведения, основные принципы функционирования, установления перечня информации о субъектах Реестра, порядок ее сбора, обработки и актуализации, полномочия и ответственность держателя Реестра, его уполномоченных представителей, а также организаций, являющихся пользователями Реестра.

Срок рассмотрения заявления и принятия решения о внесении в Реестр составляет не более 15 рабочих дней со дня регистрации заявления (за исключением случаев направления запросов на представление уточняющей информации). В случае соответствия предъявляемым требованиям держатель Реестра включает хозяйствующий субъект в Реестр субъектов МСП Москвы и публикует необходимую информацию на своем официальном сайте www.dmpmos.ru[41].

Отмечая актуальность данной сферы стоит отметить, что в условиях экономического кризиса и санкций, введенных Евросоюзом и США в отношении России, еще более актуальной становится господдержка субъектов предпринимательской деятельности, в том числе создание специальных условий для участия в государственных и корпоративных закупках. Действующие законы предусматривают принципиально разные правовые гарантии для таких предпринимателей и нередко оказываются источником проблем, а не их решением.

Нормы российского законодательства, закрепляющие условия участия предпринимателей в закупках, содержат некоторые противоречия. Так, Правительство РФ, исходя из п. 2 ч. 8 ст. 3 Закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»[42], определило особенности участия субъектов малого и среднего предпринимательства в корпоративных закупках[43].

Подход законодателя обнаруживается в ч. 1 ст. 30 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[44], предусматривающей специальные правила закупок в отношении субъектов только малого предпринимательства (далее также — СМП).

Возможно, такое различие двух законов предопределяется разницей между объемами рынков государственных и корпоративных закупок.

Анализ статистики, исключение ССП из особых правил государственных и муниципальных закупок с точки зрения численности таких субъектов, занимаемой ими доли рынка выглядит необоснованным, несмотря на различия в объемах рынков государственных и корпоративных закупок.

Правительство РФ в п. 8 Постановления № 1352 предусмотрело обязанность корпоративных заказчиков утверждать перечень товаров (работ, услуг), закупка которых осуществляется у предпринимателей. Исходя из этого положения в случае отсутствия такого перечня невозможно определить ответственность заказчика. Более того, название перечня не позволяет заказчику утвердить только один или два объекта, которые он планирует закупать у предпринимателей — например, только товары или товары и работы, но не услуги, что вряд ли оправданно.

Для подтверждения статуса субъекта малого или среднего предпринимательства в рамках закупок лицо декларирует заказчику свое соответствие установленным требованиям.

По данным официального сайта РФ для размещения информации о размещении заказов за 2014 г., в соответствии с Законом № 223-ФЗ были опубликованы извещения на общую сумму 13921025,2 млн. руб. За аналогичный период такой же показатель по Закону № 44-ФЗ более чем вдвое ниже — 6333705,9 млн. руб.

Средних предприятий по состоянию на 2014 г. насчитывалось только 13767 единицы против 2003038 малых предприятий. Субъекты среднего предпринимательства (далее также — ССП) уступают субъектам малого предпринимательства по критерию удельного веса по основным экономическим показателям: количество работников, объем выручки, капитал и резервы и т.д.[45].

Известно, что критериями отнесения лица к ССП и СМП служат средняя численность работников за предшествующий календарный год, объем выручки без учета НДС (или балансовая стоимость активов), а также отсутствие превышения суммарной доли участия публично-правовых образований в уставном капитале[46].

Как отмечает О.А. Беляева, участник закупок, для того чтобы подтвердить статус СМП, должен представить государственному заказчику копию выписки из ЕГРЮЛ или ЕГРИП, справку о средней численности работников и документы по объему выручки[47].

Противоположная позиция изложена в разъяснениях Минэкономразвития России: документом, подтверждающим статус СМП, является только декларация, а государственный заказчик не вправе требовать от участника закупки копий удостоверяющих документов[48].

Представленные позиции — результат существовавших ранее внутренних коллизий между двумя нормами Закона № 44-ФЗ.

С одной стороны, ч. 3 ст. 30 названного Закона для подтверждения статуса СМП предусматривает декларирование, а не направление подтверждающих документов. С другой — согласно п. 1 ч. 1 ст. 31 того же Закона государственный заказчик вправе ожидать, что участники закупки будут соответствовать установленным законодательством РФ требованиям, в нашем случае — требованиям, предусмотренным ст. 4 Закона № 209-ФЗ.

Эти положения были сохранены, но для электронного аукциона и других способов закупок прямо указывалось на декларирование участником статуса СМП[49] (п. 7 ч. 5 ст. 66 Закона № 44-ФЗ). Следовательно, до внесения изменений в законодательство многие заказчики в рамках закупок требовали от участников документов, подтверждающих статус предпринимателей, а заявки, содержавшие декларацию, отклоняли.

Тем не менее устранение законодателем внутренней коллизии между положениями Закона № 44-ФЗ не решило ключевой проблемы достоверности сведений, декларируемых СМП.

Обязанность заказчика расторгнуть контракт в одностороннем порядке на стадии исполнения обязательств, если установлен факт недостоверности задекларированных поставщиком сведений (ч. 15 ст. 95 Закона № 44-ФЗ), вряд ли может быть рассмотрена в качестве механизма, эффективного и выгодного для добросовестного заказчика с экономической точки зрения. Отметим, что такой обязанности для корпоративного заказчика Закон № 223-ФЗ не устанавливает, предоставляя возможность урегулировать этот вопрос в положении о закупке.

Очевидно, что добросовестный государственный заказчик заинтересован не в одностороннем расторжении контракта, а в надлежащем исполнении поставщиком его обязательств. Это позволяет достичь результативности осуществления закупок, предусмотренной ч. 1 ст. 1 Закона № 44-ФЗ.

Тот факт, что добросовестный заказчик не может проверить достоверность декларируемой участником закупки принадлежности к СМП на стадии определения поставщика, повышает риски неисполнения обязательств по контракту. Например, вторые части заявок на участие в электронном аукционе, содержащие в том числе декларацию принадлежности лица к СМП, должны быть рассмотрены заказчиком в течение трех рабочих дней (ч. 5 ст. 69 Закона № 44-ФЗ). Естественно, за этот срок невозможно проверить достоверность предоставленных участником сведений.

В свою очередь, это может послужить причиной недостоверности сведений, содержащихся в реестре контрактов: для формирования реестра контрактов заказчик обязан направить в Федеральное казначейство информацию о контракте, включая данные о поставщике, в течение трех рабочих дней после его заключения (ч. 3 ст. 103 Закона № 44-ФЗ).

Существует риск, что недобросовестный заказчик, заключивший контракт и принявший исполнение обязательств по нему от лица, не являющегося СМП, представит недостоверные данные как для реестра контрактов, так и для отчетов об их исполнении.

Проблема достоверности сведений, исходящих от участника закупки, возникает и в рамках Закона № 223-ФЗ. В развитие положений этого Закона в Постановлении № 1352 корпоративным заказчикам дано право формировать реестр предпринимателей в соответствии с программой партнерства (п. 15). Предпринимателю, для того чтобы его включили в такой реестр, потребуется представить заказчику документы, подтверждающие факт надлежащего исполнения обязательств как минимум по двум договорам, а также пройти процедуру предварительной квалификации (подтверждения соответствия предъявляемым заказчиком требованиям).

В связи с этим остаются неясны сроки, в течение которых предпринимателем были исполнены обязательства по договорам, а также вопрос, о каких именно сделках идет речь: о договорах и (или) о государственных, муниципальных контрактах.

На практике СМП не имеют экономических стимулов к участию в программах партнерства, поскольку включение в реестр предпринимателем не предоставляет им преимуществ в отношении корпоративных закупок. Не являются такие программы и механизмами деловой репутации участников закупок.

Для предпринимателей не существует единых правил определения стоимости выдачи ключа электронной подписи для участия в электронных закупках.

Так, стоимость получения сертификата ключа электронной подписи на электронной площадке ОАО «РЖД» варьируется от 9000 до 14000 руб.[50]; на электронной площадке ОАО «ЭТП ГПБ» группы Газпромбанка стоимость сертификата в Национальном удостоверяющем центре составляет 15500 руб.[51].

Для сравнения: стоимость получения ключа электронной подписи на электронных площадках, осуществляющих функции в рамках государственных закупок, — в среднем 3000 — 4000 руб.

Следовательно, стоимость выдачи ключа электронной подписи при осуществлении корпоративных закупок значительно выше, чем при государственных.

Общая проблема для обоих видов закупок — определение размера обеспечения сделки в процентном отношении к начальной (максимальной) цене, а не в привязке к цене, по которой заключается договор[52].

Иными словами, предприниматель в любом случае будет обязан предоставить заказчику обеспечение, размер которого определяется в зависимости от начальной цены, даже если в процессе электронной закупки она снизится на 15 — 20%. А это, в свою очередь, влечет значительные издержки хозяйствующих субъектов.

При сокращении количества предпринимателей расширение круга лиц, которым предоставляются специальные условия участия в государственных закупках, за счет ССП и определение таким образом единого круга предпринимателей по Законам № 223-ФЗ и 44-ФЗ позволит улучшить экономическое положение в России.

Проблема достоверности данных, подтверждающих статус предпринимателя, может быть решена посредством создания в сети Интернет единого реестра СМП и ССП. Оператором такого реестра может быть не обязательно государственный орган власти — ФНС России, но и, например, общественное объединение предпринимателей.

Целесообразно наделить СМП и ССП правом предоставлять заказчику обеспечение исполнения договора (контракта), размер которого будет определяться в процентном отношении к цене сделки (контракта).

Это будет способствовать сокращению издержек предпринимателей и повысит экономию средств в закупках: чем больше хозяйствующий субъект снизит предложение по цене сделки в рамках закупки, тем меньше будет обеспечение.

В отношении сертификатов ключей электронной подписи для участия в электронных закупках Правительство РФ может определить предельный размер их стоимости.

Подводя итог, стоит отметить, поддержка малого и среднего бизнеса также свое место в Плане об обеспечении устойчивого развития экономики и социальной стабильности г. Москвы в 2015 г. мероприятия запланированные  для данной сферы имеют отчетливые, ясные показатели, направлены они на снижение налоговой нагрузки. Правительство Москвы за последние годы существенно расширить полномочия регионов по предоставлению налоговых преференций малому и среднему бизнесу.

Страницы: 1 2 3