Оглавление
Введение
1. Общая характеристика источников права социального обеспечения
1.1. Понятие источника права социального обеспечения
1.2. Система источников права социального обеспечения
2. Нормативные правовые акты как источник права социального обеспечения
2.1. Федеральные законы и их роль в регулировании отношений в сфере права социального обеспечения
2.2. Подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере права социального обеспечения
Заключение
Перечень принятых сокращений
Список используемых источников
Введение
Актуальность темы. Социальная значимость норм права, которые регулируют общественные отношения в области социального обеспечения — это основная гарантия права на жизнь. Нормы права представлены в обществе как источники права, за которыми располагается государство, обладающее собственной силой принуждения в части обеспечения реализации данных источников.
При этом, по словам автора А.В. Радоновой, «…понимание права может совершаться по-всякому, возможно рассматривать его в определенно-нормативном либо наиболее широком смысле, обратив внимание на качество источников идеи свободы, справедливости. Вскоре человек однозначно сталкивается с каким-либо источником права».
Непосредственное утверждение принципов правового, социального государства, а также обеспечение прав и свобод человека и гражданина в практике вызывает проблемы в настоящее время. С целью совершенствования и эффективности источников права, следует достигнуть положительных перемен и в правовом регулировании, и в правовом применении. Здесь необходимо отметить проблемы целостности правового положения Российской Федерации (далее — РФ), а также верного сознания связи источников права федерального значения с субъектами РФ, общности развития источников права, в том числе в применении дифференцированных позиций в области правового регулирования материальных отношений.
Право социального обеспечения сосредоточивает в себе способы увеличения источников, обновленных общепризнанных норм как международного права, так и нормативные правовые акты субъектов РФ, местного самоуправления, локальные акты. Ввиду увеличения круга регулирования общественных отношений социальным обеспечением, происходят изменения в предметной области права. Модификация основных видов социального обеспечения является причиной возникших перемен. Проблемы в усложнении регулирования отношений, складывающихся в данном праве, недостаточное правовое регулирование, имеют достаточную актуальность в данное время, тем самым их развитие сопровождается в постоянно изменяющихся взаимоотношениях как с отношениями внутри страны, так и международными отношениями.
Вышеназванные аспекты обуславливают актуальность и проблему данного исследования.
Целью работы является анализ особенностей источников права социального обеспечения, а также выявление проблем в практике их правоприменения.
Задачи исследования:
- Рассмотреть понятие источника права социального обеспечения.
- Изучить систему источников права социального обеспечения.
- Проанализировать нормативные правовые акты как источник права социального обеспечения.
Объект исследования — общественные отношения, возникающие в сфере социального обеспечения.
Предмет исследования составляют нормативные правовые акты, законы и подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере права социального обеспечения, международные источники.
Теоретическая основа исследования. С позиции теоретических подходов, используемых в работе, для нас востребованными являются базовые концепции системного подхода и системного анализа: труды Адриановской Т.Л., Горшкова А.В., Радоновой А.В., Филипповой Э.М. и др.
Методологической основой являются как общенаучные методы научного познания (диалектический метод, методы анализа и синтеза), так и специальные методы (формально-юридический, сравнительно-правовой).
Нормативную основу исследования составили: Конституция РФ, ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в РФ».
Эмпирическую основу исследования составляет анализ законодательства в системе источников права социального обеспечения.
Структура работы. Данная работа включает в себя: введение, основную часть, состоящую из двух глав, объединяющих четыре параграфа, заключение и список источников и литературы.
1. Общая характеристика источников права социального обеспечения
1.1. Понятие источника права социального обеспечения
Понятие «источник права» можно охарактеризовать в двух значениях.
Во-первых, как фактор образования права. Государство в целом является правообразующей силой, которая закрепляет в праве свободу и интересы народа.
Во-вторых, он характеризует юридическую природу государства. При этом «источник права» описывает результаты правотворческой деятельности.
В данное время проблемные аспекты применения источников права социального обеспечения, исследованы не в полной мере, а лишь частично.
Стоит отметить, что ранее, еще до того, как право социального обеспечения было признано самостоятельной отраслью права, источники, нормы каких регулировали социально-обеспечительные отношения, представляли собой составную часть источников трудового, колхозного, административного права. В настоящее время данная отрасль права является самостоятельной.
Рассмотрим некоторые подходы к определению понятия «источников права».
Е.Е. Мачульская считает, что источники права — это внешние формы организации его содержания, какое присутствует в определенных нормативных актах. Такие акты, по её мнению, могут содержать только нормы права социального обеспечения. Она также отмечает, что отечественному праву типично то, что главными его источниками считаются нормативные правовые акты. В различие от остальных правовых актов данные акты предназначены для многократного использования.
М.В. Филиппова утверждает: «Источниками советского права социального обеспечения являются формы выражения воли народа в правовых нормах, которые относятся к этой отрасли права. Непосредственно нормы права социального обеспечения закреплены в государственных нормативно-правовых актах».
Т.Л. Адриановская выделяет, что источники права социального обеспечения — это нормативные акты, которые являются результатом правотворческой деятельности компетентных органов, которые, в свою очередь, выражают волю государства, и направлены на регулирование отношений, складывающихся ввиду обеспечения граждан из специализированных фондов социального обеспечения и деятельности уполномоченных органов по вопросу осуществления социального обеспечения».
Основываясь на общей теории права, отметим, что источники права — это внешние формы выражения правотворческой деятельности страны, с поддержкою которой свобода законодателя становится неотъемлемой для выполнения.
Анализ понятия «источники права социального обеспечения» указывает на то, что в данной области права в полном объеме представлены теоретические подходы, дискуссии, относящиеся непосредственно к общей теории права, а также к трудовому праву. До признания права социального обеспечения самостоятельной отраслью, многие авторы относили нормы социального обеспечения к числу источников трудового права.
Понятие источников права социального обеспечения рассматривается в научной литературе в качестве научной дефиниции, охватывающей общие признаки, свойственные данному явлению, поэтому определение понятию источников права социального обеспечения можно представить следующим образом: источники права социального обеспечения являются внешней формой правотворческой деятельности государства по регулированию отношений в сфере социального обеспечения, ввиду чего воля законодателя обретает обязательность для исполнения. Правотворческая деятельность государства в качестве результата, имеет нормативные правовые акты, которые содержат нормы права социального обеспечения. Следовательно, они, объективированные лишь в определенной форме, становятся общеобязательными, правовыми, осуществление каких обеспечивается методами государственного воздействия.
Что касается решений правотворческих органов о создании, изменении, отмене норм права социального обеспечения, следует отметить, что они относятся к числу источников права. Соответственно, создание данного источника является неотъемлемой частью правотворчества, в отсутствии неё невозможно появление норм права социального обеспечения, а решение уполномоченного органа не сможет приобрести направленность государственной воли, нормы права.
Источниками права социального обеспечения признаются разные нормативные правовые положения, которые регулируют совокупность общественных взаимоотношений, какая является частью предмета предоставленной ветви права.
Наряду с переменами материальных условий жизни нашего общества, которые отражаются в рассматриваемых источниках права, изменяются и источники права общественного обеспечения. На сегодняшний день данное проистекает достаточно нередко, во взаимосвязи с тем, что законы в сфере социального обеспечения изменяются. Обветшавшие нормативные акты права откладываются либо меняются, дополняются или принимаются новые, надлежащие рыночным взаимоотношениям.
Источники права социального обеспечения необходимо систематизировать по разным основаниям:
1) по уровню их значимости и субординации, соответственно, по юридической силе;
2) по сфере их действия;
3) по органам, которые принимали нормативные акты;
4) по форме акта;
5) по правовым системам.
Посреди приведенных классификаций наибольшее фактическое значение имеет классифицирование источников права социального обеспечения по их юридической силе и по органам, принимающим их.
По первому основанию источники разделяются на законы и подзаконные акты законодательства, относящиеся к сфере социального обеспечения. Законы, в свою очередь, имеют высшую юридическую силу, а также главенство по сопоставлению с любыми иными нормативными правовыми актами (далее — НПА). Данное положение разъясняется тем, что законы принимает высший законодательный (представительный) орган власти РФ и ее субъектов. Согласно Конституции РФ вопросы, касающиеся регулирования взаимоотношений в области социального обеспечения относятся к общей зоне ответственности РФ и ее субъектов.[5] Законы бывают конституционными, кодифицированными и текущими. Конституция РФ, является основным законом РФ, какая была принята по результатам референдума 12 декабря 1993 г. Среди Конститутивных законов можно отметить Декларацию прав и свобод человека и гражданина 1991 г. (принятая постановлением Верховного Совета РСФСР).
Важно отметить, что главные положения Декларации законодательно закреплены в Конституции РФ.
Конституция РФ считается основанием только текущего законодательства в нашем государстве. В ст. 7 указано, что РФ — это социальное государство, политическая деятельность его направлена на создание положений, которые способствуют обеспечению достойной жизни и свободному развитию каждого человека.
В нашей стране охраняются труд и здоровье людей, гарантируется государственная помощь семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых людей, развертывается система социальных служб, инсталлируются государственные пенсии, пособия и другие гарантии социальной защиты.
В ст.18 Конституции РФ предусмотрена норма о действующих правах и свободах человека и гражданина.
Что касается Федеральных законов, то они делятся на следующие виды:
— конституционные;
— текущие.
Федеральные конституционные законы включают в себя законы, принимаемые по вопросам, прямо указанным в Конституции РФ.
Текущие — федеральные законы, принимаемые в соответствии с Конституцией и конституционными федеральными законами (далее ФКЗ). В праве социального обеспечения они относятся к отдельным правовым институтам.
Существует также особый вид, к которому относятся кодифицированные законы, т.е. большие акты, которые предназначены для комплексного регулирования определенной области общественных отношений. Кодифицированный акт в сфере социального обеспечения — это Основы законодательства РФ «Об охране здоровья граждан» от 21.11.2011 г. Следует также отметить, что кодифицированным источником может являться Федеральный закон от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования», в котором закрепляются основные принципы и положения обязательного социального страхования, виды социальных страховых рисков, а также представлены страховые случаи, перечислены права и обязанности сторон обязательного социального страхования.
По форме акта к числу источников права социального обеспечения относятся законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления Правительства РФ, Минтруда РФ, Миграционной службы и многих др.
По сфере действия выделяют следующие источники права: общефедеральные, республиканские в составе РФ и остальных субъектов РФ (областные, краевые), отраслевые, муниципальные и локальные.
Особенность данного основания состоит в том, что лица, на каких распространяются отдельные общепризнанные положения законодательства о социальном обеспечении. Здесь непосредственно предусмотрена дифференциация в праве социального обеспечения, зависев от естественно-природных критерий или с учетом необъективных особенностей (к примеру, дети, женщины, пожилые люди, инвалиды).
Особенности источников права социального обеспечения заключаются в том, что на дифференциацию в данной отрасли права могут влиять объективные производственные факторы, природно-климатические условия или субъективные особенности (в том числе женщин, инвалидов, детей, пожилых людей). Кроме того, многообразие источников права социального обеспечения предполагает возможность охарактеризовать непосредственно важные, основополагающие нормативные акты, где закреплены права граждан на разные виды социального обеспечения, регламентирован порядок осуществления данных предписаний, соответствующих НПА.
Необходимо обратить внимание на то, что в праве социального обеспечения содержится сочетание нескольких уровней правового регулирования, в том числе: централизованный с региональным, муниципальный и локальный, это также считается особенностью рассматриваемого права. Ведь такое многообразие уровней правового регулирования обуславливается важностью дифференциации условий и норм социального обеспечения, включая особенности определенной территории, отрасли экономики, организации. Сюда также относятся и климатические, экологические и др. особенности. Рассмотренные особенности в праве социального обеспечения невозможно отразить на каком-то одном уровне власти, ввиду чего требуется участие в их разрешении и иных социально ответственных субъектов.
К числу основных признаков источников права социального обеспечения относятся:
— нормативный характер предписаний;
— обязательность для исполнения;
— сила государственного принуждения.
Вопросы, касающиеся социального обеспечения, согласно ст. 72 Конституции РФ отнесены к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. По ним должны издаваться федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними законы и иные НПА субъектов РФ. Следовательно, необходимо уделить внимание активному развитию законодательной деятельности субъектов РФ, в итоге какой создается широкий спектр источников.
Особенностью рассматриваемых источников также следует считать и то, что «определение государственных пенсий и социальных пособий осуществляется в соответствии с законами».
При анализе правотворческой деятельности компетентных органов, важно отметить, что формирование отечественной системы социального обеспечения связано с принятием НПА в виде законов в области пенсионного обеспечения, обеспечения пособиями, социального обслуживания. Кроме этого, рассмотренные нами особенности содержания источников права социального обеспечения имеют правоустанавливающий характер. Граждане имеют определенные права в части получения разных видов социального обеспечения.
Таким образом, многие источники права социального обеспечения могут обуславливать лишь основные акты, где закреплены права граждан на получение разных видов социального обеспечения, в соответствии с требованиями и условиями их предоставления, а также регламентирован организационно-правовой порядок в предписаниях данных нормативных актов.
1.2. Система источников права социального обеспечения
Право социального обеспечения в критериях перехода к рыночным взаимоотношениям имеет достаточно трудную систему юридических источников, что обусловлено характером правового регулирования данной ветви права. Предмет предоставленной ветви подключает различные общественные отношения, а конкретно: отношения по предлогу финансовых выплат; естественных видов социального обеспечения; отношения процедурного и процессуального нрава.
Многообразие источников права социального обеспечения предопределяет вероятность описания лишь важных, основных актов, в каких закреплены права людей на получение разных видов социального обеспечения, в соответствии с требованиями и условиями их предоставления, регламентирован организационно-правовой порядок осуществления отмеченных предписаний соответственных НПА.
Система источников права социального обеспечения содержит в себе несколько категорий, т.е. нормы законодательных актов.
Первая категория источников права социального обеспечения — это общепризнанные положения международных актов.
Согласно положениям Конституции РФ, общепризнанные положения международного права и международные договоры РФ считаются смешанной частью ее правовой системы. Если международный договор РФ устанавливает правила, которые не предусмотрены законодательством, в таком случае преимущество имеют правила международного контракта. При этом, отметим, что нормы международных договоров должны иметь высшую юридическую силу по сопоставлению с законодательством РФ. Здесь имеет важное значение Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах человека и гражданина от 1973 года, Всеобщая декларация прав человека 1948 года.
Первую категорию источников составляют конвенции МОТ. В том числе: Конвенция № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики» (1962 г), здесь сосредоточено положение, предполагающее улучшение степени жизни как главной цели в период планирования экономического развития, Конвенция № 118 «О равноправии в социальном обеспечении» (1962 г).
Среди новых источников права социального обеспечения необходимо выделить нормы соглашений, которые заключаются странами Содружества Независимых Государств (далее — СНГ), которые устанавливают условия и порядок социального обеспечения граждан при переезде из одного государства СНГ в иное. Это Соглашение «О гарантиях прав граждан государств — членов СНГ в области пенсионного обеспечения» (от 13 марта 1992 г).
Вторая категория источников — законодательство РФ. Здесь особое место занимает Конституция РФ. В ней предусмотрен правовой статус граждан в области социального обеспечения. Важно отметить гарантии Конституции РФ каждому гражданину в сфере социального обеспечения по возрасту, при заболевании, инвалидности, потери кормильца, с целью обучения детей и в других случаях, которые установлены законодательством. Инсталлируются законодателем государственные пенсии и социальные пособия. Здесь особое значение имеют Основы законодательства РФ «Об охране здоровья граждан» от 21 ноябрь 2011 г. Данный нормативный документ закрепляет гражданские права на охрану здоровья различных групп субъектов, в том числе: семьи, не достигших совершеннолетия, пожилых людей, инвалидов, беременных женщин, а также женщин-матерей. Отметим, что Основами закрепляются гарантии обеспечения данного права, среди каких — право на безвозмездное получение разного рода медико-социальной поддержки.
В данной сфере действует много законов. Но для предоставленной ветви отличительным считается то, что нет единого кодифицированного источника, стабилизирующего совокупность общественных взаимоотношений, составляющего предмет права социального обеспечения. На нынешний день права людей на тот либо другой ряд социального обеспечения зафиксированы в федеральном законодательстве, которое регулирует пенсионное обеспечение: «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», «О страховых пенсиях в Российской Федерации», «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу в органах внутренних дел, в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы и их семей».
В настоящее время функционирует много федеральных законов, которые закрепляют отдельные виды социальных услуг, предоставляемые гражданам в соответствии с системой социального обеспечения. Здесь выделяются ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».
Индивидуальная категория включает в себя законы РФ и федеральные законы, которые закрепляют льготные права для инвалидов, ветеранов, семей с детьми. К примеру, Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию катастрофы на Чернобыльской АЭС» от 18 июня 1992 г., ФЗ «О ветеранах», ФЗ «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы» и т.д.
В данную категорию включаются законы регионов РФ. Ими предусматриваются законодательные гарантии по социальной защите инвалидов, пожилых людей, семей, где есть дети, не имеющих работу, малоимущих слоев населения в пределах определенного субъекта РФ.
Третья категория включает подзаконные НПА, среди каких особенное место занимают указы Президента РФ в области социального обеспечения. Они считаются неотъемлемыми для исполнения на всей территории РФ. Но в них не должно быть противоречий Конституции РФ и федеральному законодательству.[9]
В данной группе отметим Указы Президента РФ: «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» от 5 мая 1992 г., «Об обеспечении деятельности Конституционного Суда РФ и о предоставлении государственных социальных гарантий судьям Конституционного Суда РФ и членам их семей» от 7 февраля 2000 г.
Создавая Указ, Президент РФ предусматривает повышение уровня компенсационных выплат пенсионерам.
Четвертая категория подзаконных актов включает нормативно-правовые постановления Правительства РФ, устанавливающие порядок применения положения законодательства в части отдельных видов социального обеспечения (пенсии, пособия, компенсации). Ими могут устанавливаться дополнения к социальной защите, ориентированные на конкретные слои населения в России. К примеру, Постановление Правительства РФ от 4 сентября 1995 г., «О порядке назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей», Постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. «О приемной семье», Постановление Правительства РФ от 8 апреля 1999 г. «О гарантированном обеспечении граждан жизненно необходимыми и важнейшими лекарственными средствами, а также о некоторых условиях льготного обеспечения граждан льготными средствами» и др.
Постановления Правительства РФ являются источниками права социального обеспечения — это наибольшая категория подзаконных НПА.
Особая роль в нормотворчестве по вопросу социального обеспечения в пределах своей компетенции принадлежит участию федеральных министерств и ведомств. Здесь важное значение имеет Министерство труда и социального развития РФ — центральный орган федеральной исполнительной власти, руководящий обеспечением единой государственной политики в сфере социальной защиты разных слоев населения, нуждающихся в государственной помощи.[10] Здесь необходимо выделить примерное положение «Об индивидуальной программе реабилитации инвалидов» от 27 декабря 1996 г., Постановление Минтруда РФ от 10 февраля 1998 г. «Об утверждении Порядка работы территориальных органов Минтруда по вопросам занятости населения с детьми — сиротами, детьми, оставшимися без попечения родителей, лицами из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».
Среди нормативных актов других министерств и ведомств можно выделить, например, Инструкцию «О порядке осуществления контроля за организацией экспертизы временной нетрудоспособности» (утв. Минздравом и Фондом социального страхования РФ) и др.
Муниципальные и локальные нормативные акты являются источниками права социального обеспечения. К примеру, Постановление Главы администрации г. Казани от 1 июня 1998 г. «О предоставлении льготных бытовых услуг» и т.п. Локальным источником может быть коллективный договор какой-либо организации.
Данные категории составляют классификацию данных источников права непосредственно по юридической силе.
Таким образом, данными источниками предполагается классификация в зависимости от вида общественных отношений, которые они регулируют.[11] Приведем несколько групп НПА, которые регулируют общественные отношения, связанные с:
— пенсионным обеспечением лиц;
— обеспечением граждан пособиями, компенсациями;
— предоставлением гражданам социальных услуг в сфере социального обеспечения.
Классификация же по источникам финансирования подразумевает основное содержание НПА.
Таким образом, отметим, что источники права социального обеспечения — это различные нормативные правовые акты, которые регулируют совокупность общественных отношений, которая является частью предмета предоставленной области права.
Исходя из классификации источников права социального обеспечения, важно выделить следующее: многообразие источников права социального обеспечения предполагает возможность охарактеризовать непосредственно важные, основополагающие нормативные акты, где закреплены права граждан на социальное обеспечение, отражены основные требования и условия их предоставления, регламентированы организационно-правовой порядок осуществления данных предписаний, соответствующих НПА.
Следовательно, система источников права социального обеспечения содержит в себе общественные отношения, связанные с:
— пенсионным обеспечением лиц;
— обеспечением граждан пособиями, компенсациями;
— предоставлением гражданам социальных услуг в сфере социального обеспечения.
2. Нормативные правовые акты как источник права социального обеспечения
2.1. Федеральные законы и их роль в регулировании отношений в сфере права социального обеспечения
Законодательство является сложным многогранным действием, т.е. объектом неизменного, глубокого исследования специалистами разных наук: философии, социологии, права.
Образование правового государства связано с повышением значения законодательства в качестве особого источника права. Закон должен защищать в общественные интересы, быть основным регулятором общественных взаимоотношений, гарантом прав и свобод человека.
Важно провести анализ федеральных законов, которые содержат общепризнанные положения права социального обеспечения, проанализировать их содержание и сущность.
Конституция РФ в качестве основной базы всего текущего законодательства в РФ закрепила положение о том, что РФ является социальным государством, политика какого направлена на создание условий, которые обеспечивают достойную жизнь и свободное развитие человека. В РФ обеспечена охрана труда и здоровья граждан, государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, активно развивается система социальных служб, осуществляется установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты.
Конституцией РФ закрепляются права граждан на социальное обеспечение по возрасту, при наступлении болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей, охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь в государственных учреждениях здравоохранения, на защиту материнства и детства, на судебную защиту, на возмещение государством вреда, который причинен незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти.
Кодификационный закон, нормы которого регулируют общественные отношения не только в сфере социального обеспечения — Основы законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан» от 21 и ноябрь 2011 г. Здесь закрепляется понятие охраны здоровья граждан и основные принципы данной охраны, права граждан в сфере охраны здоровья. Изначально, в источнике права данного высокого уровня было закреплено основное положение этого права, учитывая специфику субъектов — его носителей. Отдельно предусматривалось право на охрану здоровья: семьи, беременных женщин и матерей, несовершеннолетних, военнослужащих, граждан пожилого возраста, инвалидов и т.д.
Гарантиями осуществления медико-социальной помощи гражданам в соответствии с Основами, являются: первичная медико-санитарная помощь, скорая и специализированная медицинская помощь, медико-социальная помощь гражданам, имеющим заболевания, которые опасны для окружающих.
Кодификационный акт — Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей». После его принятия утратили силу многие НПА разного уровня, ведь он закрепил общую систему пособий, которые предназначены для граждан, имеющим детей. В том числе: пособие по беременности и родам женщине, единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, пособие в связи с рождением ребенка, которое полагается каждой семье, пособие за время отпуска по уходу за ребенком до достижения им полутора лет, ежемесячное пособие на ребенка с момента его рождения и до достижения 16 (учащимся 18) лет.
Согласно положениям Конституции РФ, Президентом РФ издаются указы и распоряжения, которые являются обязательными для исполнения на всей территории РФ. Они, в свою очередь, не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
Следующим уровнем иных НПА являются постановления Правительства РФ. Постановления Правительства устанавливают правовой механизм реализации прав граждан в области социального обеспечения. Порядок назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей, предусмотренный Федеральным законом от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», регулируется соответствующим Положением, которое утверждено Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1995 г. Порядок назначения и выплаты пенсий прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам органов и учреждений прокуратуры РФ и их семьям регулирует Положение, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г.
Анализ нормативных правовых актов, теоретических источников и сложившейся практики по исследуемой проблеме позволяет выделить следующие группы субъектов общественного контроля за деятельностью органов публичной власти:
1) общественно-государственные структуры (например, Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные наблюдательные комиссии);
2) общественные объединения;
3) средства массовой информации;
4) отдельные граждане.
С 1 июля 2005 г. вступил в силу Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации». Этот Закон регламентирует деятельность оригинального, не имеющего аналогов в отечественной истории, контрольного органа — Общественной палаты Российской Федерации (далее — Общественная палата), одной из главных задач которой является осуществление общественного контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Прошедшее после создания время показало, что общественный контроль стал одним из основных направлений работы Общественной палаты. Она, в частности, принимает участие в формировании общественных советов при федеральных органах исполнительной власти (на начало 2014 г. — 48 советов), а также содействует созданию региональных общественных палат. К концу 2013 г. их стало уже 77.
21 мая 2008 г. Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации был принят Федеральный закон № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»[17]. Указанный Закон создал правовую основу для продолжения традиций общественного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, которые были заложены в дореволюционный период и получили дальнейшее развитие в советское время. Социальная значимость такого контроля в современных условиях не вызывает сомнения, т.к. только в учреждениях уголовно-исполнительной системы по состоянию на 1 мая 2014 г. содержалось 676,4 тыс. человек[18]. В соответствии с Законом субъекты контроля — общественные наблюдательные комиссии и их члены — наделены полномочиями по проверке соблюдения прав человека в местах принудительного содержания, подведомственных ФСИН России, МВД России, Минобороны России, ФСБ России и Минобрнауки России. На 1 мая 2014 г. общественные наблюдательные комиссии (далее также — ОНК) сформированы в 79 субъектах Российской Федерации[19].
Деятельность перечисленных общественно-государственных структур в целом позитивно воспринята как обществом, так и властью, что, по всей вероятности, послужило основанием для включения в перечень субъектов общественного контроля (ст. 7 законопроекта) Общественной палаты Российской Федерации, общественных палат субъектов Российской Федерации, общественных палат (советов) муниципальных образований, общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, общественных советов при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, в общественном контроле в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, смогут участвовать: 1) общественные наблюдательные комиссии; 2) наблюдательные советы; 3) общественные инспекции; 4) группы общественного контроля; 5) иные организационные структуры общественного контроля.
Нетрудно заметить, что большинство из предлагаемых разработчиками законопроекта субъектов общественного контроля уже создано и функционирует при поддержке государства. Вызывает удивление отсутствие в указанном перечне первосубъектов общественного контроля — граждан и их объединений. Хотя в ст. 3 не только закреплено право участия в общественном контроле граждан как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, но и достаточно подробно раскрыты возможности реализации этого права.
Отсутствие граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций в перечне субъектов общественного контроля в силу указания ст. 4 о том, что «под общественным контролем в настоящем Федеральном законе понимается деятельность субъектов общественного контроля», может фактически вывести их как из поля действия будущего закона, так и из сферы общественного контроля в целом. Это противоречит и действующему отечественному законодательству, и сложившейся контрольной практике.
Проведенный нами анализ федерального законодательства показал, что в различном объеме общественный контроль как средство обеспечения законности предусмотрен в 25 федеральных законах. При этом граждане и общественные объединения в качестве основных субъектов общественного контроля определены в 15 федеральных законодательных актах.
В современной России принципиальная возможность участия общественных объединений в контроле за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц вытекает из ст. 30 Конституции Российской Федерации, гарантирующей свободу деятельности общественных объединений, а также ст. 32 Конституции, согласно которой граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства. Это предполагает общественный контроль за органами государственного управления, за деятельностью государственного аппарата и должностных лиц.
Данные конституционные положения получили дальнейшее развитие в Федеральном законе от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»[20], где определен порядок реализации гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений. Они создаются для защиты общих интересов и достижения общих целей, в т.ч. и в части общественного контроля за деятельностью государственных органов. Граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также право вступать в такие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов.
На практике сегодня функционирует несколько тысяч общественных объединений, которые относятся к категории неправительственных правозащитных организаций (НПО)[21], осуществляющих контроль за деятельностью государственных органов в области соблюдения прав и свобод человека в различных общественных сферах. Помимо НПО в России действует ряд общественных объединений, уставной целью которых позиционируется контроль за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления. Примерами здесь являются общественная правозащитная организация «Гражданский контроль», созданная в 1992 г. в г. Санкт-Петербурге, и межрегиональная общественная организация «Гражданский контроль» (г. Москва,).[22] По всей видимости, только подобные общественные объединения и должны стать субъектами общественного контроля. Поэтому целесообразно отразить данное положение не только в законопроекте, но и в статутном законе.
В российской правовой доктрине нормативные правовые акты традиционно принято делить на две категории: законы и подзаконные акты[23]. Но термин «подзаконные акты» не встречается ни в Конституции РФ, ни в конституциях (уставах) субъектов РФ. В российской Конституции для их наименования используются иные термины: «правовые акты» (ч. 1 ст. 15, п. 2 раздела 2), «нормативные акты» (ч. 2 и ч. 6 ст. 125) и «нормативные правовые акты» (ч. 3 ст. 15, п. «а» ч. 1 ст. 72, ч. 2, 4 — 6 ст. 76), наконец, «акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (ч. 2 ст. 85) и «акты государственных или иных органов» (ч. 2 ст. 120). Сравнительно редко этот термин употребляется в федеральных законах и в самих подзаконных актах. В частности, в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» в первоначальной редакции для обозначения подзаконных нормативных актов использовался только термин «нормативный акт»; в поправках, внесенных в этот Закон в 2010 и 2014 гг., появился термин «нормативный правовой акт». Но это не мешает судам, в том числе Конституционному Суду РФ, использовать этот термин в своих решениях.
Следует отметить, что российский законодатель не стремится к уточнению вышеуказанных терминов и понятий. Определение «подзаконных актов» отсутствовало и в проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», который был внесен группой депутатов Государственной Думы и принят в первом чтении в 1996 г., но при рассмотрении во втором чтении 12 мая 2004 г. был отклонен и снят с дальнейшего рассмотрения. Несмотря на неоднократные призывы представителей отечественной юридической науки, ни исполнительная, ни законодательная власть не стремится связывать себе руки излишней регламентацией нормотворчества.
В соответствии с ч. 2 ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ в порядке абстрактного нормоконтроля проверяет не только федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, но также и подзаконные нормативные акты. На федеральном уровне — нормативные акты, принятые Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, Государственной Думой, Правительством Российской Федерации; на региональном уровне — нормативные акты субъектов Российской Федерации. Таким образом, Конституционным Судом Российской Федерации осуществляется проверка лишь некоторых указанных в Конституции подзаконных нормативных правовых актов.[24]
Определяя полномочия Конституционного Суда в этой сфере по запросам органов государственной власти, действующие нормы ограничивают круг проверяемых подзаконных актов на федеральном уровне: проверка нормативных правовых актов федеральных министерств и ведомств на соответствие Конституции законодательством Российской Федерации не предусматривается. Но применительно к уровню субъектов Российской Федерации этот круг подзаконных нормативных актов ни Конституцией, ни законом формально не уточняется. В связи с этим возникает вопрос о возможности проверки Конституционным Судом Российской Федерации подзаконных нормативных правовых актов региональных министерств и других органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В комментариях к ст. 125 Конституции и ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» было предложено толковать и эту норму, и сам термин «нормативные акты субъектов Российской Федерации» ограничительно. Так, по мнению Л.В. Лазарева и В.А. Сивицкого, этот термин «в данном случае подразумевает нормативные акты высших органов государственной власти субъектов.
Иные нормативные акты, издаваемые в субъектах РФ, например акты министерств, а также нормативные акты органов местного самоуправления, не подпадают под юрисдикцию Суда. Они могут быть оспорены в других судах, в том числе в конституционных (уставных) судах субъектов РФ»[25]. С ними соглашаются Н.С. Бондарь и А.А. Джагарян[26]. В практике Конституционного Суда пока еще не было случаев оспаривания подзаконных нормативных актов органов отраслевого управления субъектов РФ по запросам высших органов государственной власти. Однако не могу не заметить, что обоснование Л.В. Лазарева и В.А. Сивицкого в отношении их неподведомственности Конституционному Суду требует уточнения. Соответствие Конституции РФ иных нормативных актов, издаваемых в субъектах РФ, например актов министерств, а также нормативных актов органов местного самоуправления, не может быть оспорено и в других судах, в том числе в конституционных (уставных) судах субъектов РФ. По всей видимости, авторы хотели сказать, что поскольку даже аналогичные акты государственных органов федерального уровня не подлежат проверке, то и для таких подзаконных актов субъектов РФ достаточно проверки только их законности, но не конституционности. Но представляется, что этот вопрос в современных политико-правовых условиях носит в большей степени теоретический характер. Вряд ли глава субъекта или парламент будут обжаловать в Конституционном Суде РФ правовые акты собственных министерств и ведомств. И уж тем более в этом не нуждаются высшие органы федеральной власти.
Как уже отмечалось, проверке на соответствие Конституции РФ подлежат только нормативные акты соответствующих государственных органов. Отсутствие понятия и признаков нормативного правового акта в законодательстве и единства мнений по этому вопросу среди исследователей потребовало от Конституционного Суда РФ предложить собственные трактовки основных характеристик правовых актов, которые бы отвечали требованиям нормативности. В деле о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 25 января 1995 г. № 72 «О государственной поддержке структурной перестройки и конверсии атомной промышленности в г. Железногорске Красноярского края» в связи с запросом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Конституционный Суд пришел к выводу, что оспариваемые положения указа направлены на продолжение строительства одного конкретного завода и выделение необходимых для этого бюджетных средств, имеют оперативно-распорядительный характер, содержат ограниченные во времени конкретные предписания, адресованные определенным субъектам и касающиеся развития и деятельности конкретного промышленного объекта — Красноярского горнохимического комбината, и, следовательно, не являются нормативными.[27]
В деле о проверке конституционности Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 июля 1995 г. Конституционный Суд исходил из следующего понимания нормативного правового акта: это акт общего действия, адресованный персонально неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение; он содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения. Нормативный правовой акт должен быть издан в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом.
Акты палат парламента гораздо реже становились предметом проверки Конституционного Суда. Несколько раз Государственная Дума оспаривала постановления Совета Федерации, которыми отклонялись принятые ею федеральные законы, но Конституционный Суд вежливо, но последовательно отказывал в рассмотрении дел, поскольку считал, что такие постановления не носят нормативного характера[28]. Однажды члены Совета Федерации просили Конституционный Суд подтвердить конституционность собственного постановления, но тоже получили отказ[29].
Неоднократно высшие органы власти субъектов РФ оспаривали конституционность постановлений Правительства РФ, но, как правило, безуспешно. Хотя иногда Конституционный Суд соглашался с заявителем, давая конституционное истолкование оспариваемых положений постановления Правительства[30]. Был случай, когда Правительство Российской Федерации обратилось за подтверждением конституционности своего постановления[31].
По запросам высших органов федеральной власти о конституционности подзаконных актов субъектов Российской Федерации было принято несколько отказных Определений Конституционного Суда РФ[32].
Были случаи, когда в Конституционный Суд обращался глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации с оспариванием постановления органа законодательной власти данного субъекта, и наоборот.
В порядке конкретного нормоконтроля в соответствии с ч. 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. Аналогичная формулировка содержится и в ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». К полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации она, в частности, относит проверку по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан конституционности закона, примененного в конкретном деле, а по запросам судов Конституционный Суд проверяет конституционность закона, подлежащего применению соответствующим судом в конкретном деле[33]. Но следует признать, что в ст. 96 — 104 заложен несколько иной, более узкий смысл термина «закон». В особенности это следует из ч. 3 ст. 100 «Итоговое решение по делу», которая предусматривает, что возмещения, связанные с рассмотрением дела в Конституционном Суде, выплачиваются заявителям в случае признания федерального закона или закона субъекта Российской Федерации либо отдельных положений указанных законов не соответствующими Конституции Российской Федерации.
Самостоятельная группа актов — это акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Сюда относятся, в первую очередь, акты Минтруда, издаваемые в виде постановлений или официальных разъяснений.
Таким образом, мы рассмотрели несколько кодификационных актов, которые предназначены для социального обеспечения граждан, путем назначения и выплаты разных видов пособий.