2.2. Подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере права социального обеспечения
Специфика регионального правового регулирования социального обеспечения заключается в особенностях распределения властных полномочий между федеральными, региональными и муниципальными органами власти, регулирующими различные направления социальной защиты и обеспечения населения.
Согласно Конституции РФ (ст. 72) регулирование социального обеспечения относится к совместному ведению Российской Федерации и се субъектов.
Субъекты РФ в пределах вопросов, не отнесенных исключительно к ведению федеральных органов власти, самостоятельны в принятии решений. По вопросам, отнесенным к совместному ведению, они принимают законы и иные нормативные акты на основании федеральных законов. С учетом этого не следует полагать, что законы и другие нормативноправовые акты субъектов РФ обладают меньшей юридической силой и должны быть предварительно предусмотрены федеральным законодательством. Это противоречило бы принципу федерализма. Действительно, территория действия закона субъекта РФ ограничена территорией самого субъекта, однако нормативный акт, принятый по предмету ведения, отнесенному Конституцией РФ к ведению субъекта РФ, обладает высшей юридической силой. В вопросах, отнесенных к совместному ведению субъектов РФ и федеральной власти, закон должен соответствовать федеральному законодательству. При этом федеральное законодательство не ограничивает инициативу правого регулирования субъектов РФ, предоставляя возможность дополнять отдельные положения, не урегулированные федеральным законодательством в области предмета совместного ведения. Единственным условием в этом случае является соответствие указанного закона духу и букве федерального законодательства. Такое соответствие правовых актов субъектов РФ правовым актам Российской Федерации обеспечивает единство правового поля и тем самым равноправия граждан Российской Федерации вне зависимости от места их проживания.
К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относятся также защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств. Установление совместного ведения в этой сфере связано с тем, что защита прав и свобод человека и гражданина в полной мере возможна только тогда, когда в ней участвуют государственные органы федерального уровня и субъектов РФ, а также органы местного самоуправления.
Надо учитывать также, что государственные органы субъектов РФ ближе всего стоят к специфическим нуждам населения. Подчас именно они могут наиболее точно выбрать средства, которые неотложны и необходимы для защиты прав населения, в том числе и в сфере их социального обслуживания. Такие меры, разумеется, могут приниматься лишь в строгом соответствии с регулированием прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации.
В связи с этим значение законодательства субъектов РФ и местных органов власти в области социального обеспечения населения в настоящее время возрастает.
Так, Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» к ведению государственной власти субъектов РФ относит: реализацию государственной политики в отношении инвалидов; принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ о социальной защите инвалидов; создание предприятий, учреждений и организаций Государственной службы реабилитационной экспертизы, реабилитационной индустрии; участие в реализации федеральных программ в области социальной защиты инвалидов; утверждение перечня реабилитационных мероприятий, осуществляемых на территориях субъектов РФ с участием социально-экономических, климатических и иных особенностей в дополнение к федеральным базовым программам реабилитации инвалидов; установление льгот инвалидам или отдельным категориям инвалидов на территориях субъектов РФ за счет средств субъектов РФ.
Детальное разграничение компетенции произведено также Федеральным законом от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах». Так, к ведению субъектов РФ им отнесены: условия и порядок выдачи бесплатно инвалидам войны транспортных средств; порядок компенсации на бензин, ремонт, техническое обслуживание; условие и порядок бесплатного проезда ветеранам.
Необходимо заметить, что разграничение полномочий предполагает не только определение конкретных полномочий субъектов РФ, но и определение полномочий федеральных органов государственной власти. Отправной нормой при этом является ст. 71 Конституции РФ, которая указывает, что к ведению Российской Федерации относится «Установление основ федеральной политики и федеральных программ в области социального развития Российской Федерации». Федеральное законодательство конкретизирует эту норму. Так, Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» определяет следующие полномочия федеральных органов государственной власти в области специального обслуживания:
— установление основ федеральной политики в области социального обслуживания;
— принятие федеральных законов в области социального обслуживания.
Аналогичные нормы содержатся и в Федеральном законе «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Так, ст. 4 к ведению федеральных органов государственной власти в области социальной защиты инвалидов относит:
— определение государственной политики в отношении инвалидов;
— принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ о социальной защите; контроль за исполнением законодательства РФ о социальной защите инвалидов;
— заключение международных договоров (соглашений) РФ по вопросам социальной защиты инвалидов;
— установление общих принципов организации и осуществление медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов;
— определение критериев, установление условий для признания лица инвалидом;
— установление в соответствии с законодательством РФ о техническом регулировании обязательных требований к техническим средствам реабилитации, средствам связи и информатики, обеспечивающим доступность для инвалидов среды жизнедеятельности;
— установление порядка аккредитации организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющих деятельность в области реабилитации инвалидов;
— осуществление аккредитации предприятий, учреждений и организаций, находящихся в федеральной собственности, осуществляющих деятельность в области реабилитации инвалидов;
— разработка и реализация федеральных целевых программ в области социальной защиты инвалидов, контроль за их исполнением;
— утверждение и финансирование федерального перечня реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду;
— создание федеральных учреждений медико-социальной экспертизы, осуществление контроля за их деятельностью;
— координация научных исследований, финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по проблемам инвалидности и инвалидов;
— разработка методических документов по вопросам социальной защиты инвалидов;
— содействие в работе общероссийских общественных объединений инвалидов и оказание им помощи;
— формирование показателей федерального бюджета по расходам на социальную защиту инвалидов;
— установление единой системы учета инвалидов в Российской Федерации, в том числе детей-инвалидов, и организация на основе этой системы статистического наблюдения за социально-экономическим положением инвалидов и их демографическим составом.
Представляется, что такое законодательное разграничение, безусловно, помогает уяснению его сути. Вместе с тем правовое регулирование осуществляется не только органами государственной власти, но и исполнительными органами государственной власти как федерального, так и регионального уровня. Компетенция этих органов в области социального обеспечения пока еще конкретно законодателем не определена.
Международные правовые акты, регламентирующие социальное обеспечение, можно разделить на группы. В первую группу входят универсальные международные правовые акты, принятые Организацией Объединенных Наций — ООН (Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 п, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и др.), во вторую — акты специализированных организаций (Всемирной организации здравоохранения. Международной организации труда), в третью — акты регионального характера (заключенные в рамках Совета Европы, СНГ), в четвертую — двусторонние международные договоры и соглашения Российской Федерации[1].
Говоря об актах, составляющих первую группу, необходимо отметить, что Всеобщая декларация прав человека провозгласила право каждого человека на социальное обеспечение, закрепила принципы его предоставления. Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах также признается право на социальное обеспечение, гарантируется достаточный жизненный уровень.
Конвенция ООН «О ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин», принятая 18 декабря 1979 г., предусмотрела права женщин на оплачиваемые отпуска по беременности и родам, на соответствующее обслуживание в период беременности, родов, в послеродовой период, на семейные пособия, иные социальные пособия.
Конвенция ООН «О правах ребенка», принятая 20 ноября 1989 г., провозгласила право каждого ребенка на пользование наиболее совершенными услугами системы здравоохранения, благами социального обеспечения.
Декларация ООН «О правах инвалидов» от 9 декабря 1975 г. закрепляет понятие «инвалид», права инвалидов на медицинское лечение, восстановление здоровья и положения в обществе, на удовлетворительный уровень жизни.
Актом ООН от 16 декабря 1991 г. зафиксированы Принципы в отношении пожилых людей: провозглашены их права на независимость, участие, уход, реализацию внутреннего потенциала, достоинство. Нормы этого документа направлены на го, чтобы сделать жизнь лиц преклонного возраста полнокровной[2].
Конвенция ООН «О правах инвалидов» от 13 декабря 2006 г. нацелена на защиту и обеспечение полного и равного осуществления всеми инвалидами всех прав человека и основных свобод. Конвенция закрепила принципы уважения особенностей инвалидов и их принятие в качестве компонента людского многообразия и части человечества, равенства возможностей, доступности, равенства мужчин и женщин, уважения развивающихся способностей детей-инвалидов и права детей- инвалидов сохранять свою индивидуальность[3].
В международных актах первой группы не только закрепляется право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование, но и определяется тот уровень жизни, который ему должен гарантироваться. По существу, это тот социально минимальный уровень, который включает в себя все необходимое для обеспечения здоровья и благосостояния человека и его семьи. Вместе с тем эти акты содержат перечни всех социальных рисков, защиту от наступления которых призвано гарантировать государство.
Разговор об актах, входящих во вторую группу следует начать с актов Международной организации труда (далее — МОТ), которая уделяет значительное внимание вопросам социального обеспечения и охраны здоровья работников. Нормотворчество является важнейшей функцией этой организации. Ценность актов МОТ состоит также в том, что они закрепляют достаточно эффективный контрольный механизм, включающий в себя регулярный контроль на основе докладов правительств и контроль, базирующийся на направлении представлений и жалоб.
Конвенция МОТ от 28 июня 1952 г. № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» устанавливает право подлежащих обеспечению лиц на отдельные виды социального обеспечения: оказание медицинской помощи (разд. II), предоставление пособия по болезни (разд. III), пособия по безработице (разд. IV), пособия по старости (разд. V), пособия в случае трудового увечья или профессионального заболевания (разд. VI), семейных пособий (разд. VII), пособия по беременности и родам (разд. VIII), пособия по инвалидности (разд. IX), пособия по случаю потери кормильца (разд. X). Конвенция не только перечисляет виды социального обеспечения, но и определяет основные условия их предоставления и размеры.
Конвенция МОТ от 22 июня 1962 г. № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики» определила направление социальной политики — достижение благосостояния и развитие населения а также поощрение стремления людей к социальному прогрессу, повышению жизненного уровня. Государства обязуются принимать меры для обеспечения независимым производителям и наемным работникам условий, которые дадут им возможность повысить свой жизненный уровень собственными усилиями и обеспечат поддержание прожиточного минимума[4].
Согласно ст. 9 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., ратифицированного нашей страной, «участвующие в настоящем Пакте государства признают право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование».
В России пенсия для каждого гражданина, достигшего соответствующего возраста, именуемого обычно пенсионным возрастом, или ставшего инвалидом, впервые была введена Законом РСФСР от 20 ноября 1990 г. № 340-1 «О государственных пенсиях в РСФСР». Право на получение пенсии таких граждан не зависит от каких-либо иных условий, в частности от их трудовой деятельности, имущественного положения и т.д. Такие пенсии в нашей стране традиционно именуются социальными. Их три вида — по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца.
Выплата социальных пенсий осуществляется за счет средств федерального бюджета.
Конституция РФ также гарантирует каждому социальное обеспечение (и, следовательно, пенсионное обеспечение) по возрасту, инвалидности, в случае потери кормильца (ч. 1 ст. 39). Таким образом, всеобщее пенсионное обеспечение в России фактически осуществляется более 25 лет.
В названном Международном пакте упомянуто социальное страхование. Объясняется это тем, что системы социального обеспечения занятого (работающего) населения, основанные на взимании страховых взносов, успешно функционировали уже в то время во многих странах и на практике доказали свою эффективность и устойчивость. Следует отметить, что до сих пор ни одна страна не отказалась и не собирается отказываться от такой системы. В российской Конституции социальное страхование по какой-то причине не указано. В ней лишь предусмотрено, что поощряется добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность (ч. 3 ст. 39). Очевидно, если поощряется добровольное социальное страхование, то существует и обязательное, иными словами принудительное, социальное страхование, включая, естественно, и пенсионное обязательное страхование. В нашей стране оно многие годы функционировало до распада СССР, существует и будет развиваться далее.
Право на трудовую пенсию, переименованную с 1 января 2015 г. в страховую пенсию, регулируется международными правовыми нормами, которые содержатся в Конвенции МОТ № 102 о минимальных нормах социального обеспечения 1952 г. и Европейском кодексе социального обеспечения 1964 г. (ЕКСО), предусматривающем более высокие нормы обеспечения, чем Конвенция № 102. С момента принятия указанных актов прошло более 60 и 40 лет соответственно, но ни один из них не ратифицирован нашей страной, хотя российское пенсионное законодательство формировалось с учетом норм, закрепленных в этих международных актах. Обратимся прежде всего к вопросу о трудовой (страховой) пенсии по старости как наиболее распространенной.
Согласно ст. 26 Конвенции № 102 охватываемым случаем является превышение установленного возраста. Установленный возраст не превышает 65 лет. Однако компетентный орган власти может установить более высокий возрастной предел с учетом работоспособности пожилых лиц в соответствующей стране.
Конвенция допускает установление и сохранение более низкого пенсионного возраста. На практике пенсионный возраст определяется в каждой стране с учетом продолжительности предстоящей жизни населения при рождении и после достижения определенного возраста, в том числе 60 лет. В России пенсионный возраст низкий (60 лет для мужчин и 55 лет для женщин), но он соответствует более короткой продолжительности жизни в нашей стране, особенно для мужчин. Примерно 35% мужчин не доживают до своего пенсионного возраста, т.е. 60 лет (в других развитых странах он выше, как правило, на 5 лет). Продолжительность жизни граждан в России после достижения 60 лет всего около 17 лет, а в Северной Европе, например, более 24, в Западной Европе — 23 года, т.е. выше, чем в нашей стране, на 6 — 7 лет[5].
При такой ситуации считать низким пенсионный возраст в России недопустимо, для мужчин он, наоборот, очень высок. Продолжительность их жизни составляет всего 61 год, в других указанных странах — 77 — 78 лет[6].
Пенсия предоставляется лицам, которые до достижения соответствующего пенсионного возраста приобрели стаж, который «может быть 30-летним стажем уплаты взносов». Сокращенная пенсия «обеспечивается по крайней мере… лицам, которые приобрели 15-летний стаж уплаты взносов» (ст. 29 Конвенции № 102). Указанное положение считается выполненным, если получатели пособия по меньшей мере приобрели 10-летний стаж уплаты взносов. Вместе с тем проценты (40%), которые указаны в приложении к разд. XI Конвенции, «могут быть пропорционально сокращены, когда стаж уплаты взносов превышает 10 лет, но меньше 30 лет».
Таким образом, для получения пенсии по старости Конвенцией № 102 определены, помимо указанного выше возрастного стандарта, также стажевые стандарты. Для получения полной пенсии они составляют 30 лет уплаты взносов, сокращенной пенсии — от 10 до 30 лет (период уплаты взносов обычно равен страховому стажу, правила его исчисления не регламентируются в Конвенции, они определяются законодательством каждой страны).
Рассмотрим реализацию этих международных правовых стандартов в Федеральном законе от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», вступившем в действие с начала 2015 г.
Право на страховую пенсию по старости определяют три условия: 1) достижение возраста 60 и 55 лет соответственно мужчинами и женщинами; 2) наличие не менее 15 лет страхового стажа; 3) наличие величины индивидуального пенсионного коэффициента не менее 30.
Возрастной стандарт сохранился, он неизменен более 80 лет, со времени введения в стране пенсий по старости.
Стажевый стандарт для установления полной пенсии не определен. Вместо него указан страховой стаж, необходимый для назначения сокращенной пенсии (наполовину по сравнению с полной). Что касается последнего условия, то оно предусмотрено впервые и вместе со вторым ограничивает ранее имевшиеся права.
Ранее, до 1 января 2015 г., стажевые условия, определяющие право на пенсию по старости, были иные: по Закону СССР от 14 июля 1956 г. «О государственных пенсиях» — 25 и 20 лет (соответственно для мужчин и женщин) для получения полной пенсии и не менее 5 лет для получения пенсии при неполном стаже; по Закону РСФСР от 20 ноября 1990 г. они не изменились; по Федеральному закону от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» сохранилось лишь одно условие — наличие не менее 5 лет страхового стажа.
Новизна Федерального закона «О страховых пенсиях» 2013 г. состоит в том что:
Во-первых, в трехкратном повышении (с 5 до 15 лет) минимального страхового стажа, определяющего право на получение пенсии по старости. Он будет повышаться постепенно, начиная с 2015 г. на один год, но все равно приведет к лишению права на пенсию по старости многих граждан, в основном из числа женщин, имеющих страховой стаж 5 лет или более, но не могущих по каким-либо причинам приобрести ко времени достижения пенсионного возраста 15-летний страховой стаж. Перспектива получить страховую пенсию у таких граждан сохраняется, но при условии приобретения ими впоследствии страхового стажа не менее 15 лет.
Существенно и другое: отказ в пенсии при стаже от 5 до 15 лет означает не что иное, как конфискацию уплаченных за счет застрахованного лица страховых взносов, учтенных на его индивидуальном лицевом счете, истраченных на выплату пенсий другим, но предназначенных к возвращению ему в пенсионный период жизни за счет нового поколения работающих.
По необъяснимой причине в Федеральном законе «О страховых пенсиях» не принято во внимание, что Конвенция № 102 предусматривает установление сокращенной пенсии при сроке уплаты страховых взносов от 10 до 15 лет, а во многих других странах минимум стажа определен даже в 5 лет, что не противоречит Конвенции.
Установление стажевого стандарта в 15 лет вместо 10 лет, допускаемого Конвенцией № 102, и 5 лет, определенного в СССР, а затем в России, приведет, естественно, к исключению значительной категории граждан из числа имеющих право на страховую пенсию и безвозмездному изъятию уплаченных за их счет страховых взносов. Сколько людей окажется в итоге за пределами страховой пенсионной системы, определить вряд ли возможно. Ясно, что их тысячи и по мере увеличения стажа с 5 до 15 лет их численность будет, видимо, возрастать, причем в основном за счет женщин.
Федеральным законом «О страховых пенсиях» установлено также новое условие для приобретения права на страховую пенсию по старости. Это определенное число баллов. Оно будет постепенно повышаться с 7,39 в 2015 г. до 30 в 2021 г. и последующие годы. Сможет ли работник с низким заработком или при неполной рабочей неделе приобрести нужные баллы и, следовательно, право на страховую пенсию по старости ко времени достижения пенсионного возраста? Видимо, не сможет.
Теперь о двух других трудовых, стажевых пенсиях — пенсии по инвалидности и по случаю потери кормильца.
Инвалидность — это неспособность в установленной степени постоянно заниматься какой-либо деятельностью, приносящей доход (ст. 54 Конвенции № 102).
Согласно ст. 57 Конвенции № 102 обеспечение по инвалидности предоставляется лицам, которые до охватываемого случая (наступления инвалидности) приобрели стаж, «который может быть 15-летним стажем уплаты страховых взносов». Сокращенная пенсия по крайней мере устанавливается в случае, если имеется 5-летний стаж уплаты страховых взносов.
Проценты, указанные в приложении к разд. XI (40%), могут быть пропорционально сокращены, когда стаж от 5 лет, но менее 15 лет.
Пенсия по случаю потери кормильца предоставляется при утрате средств к существованию вдовой или ребенком в результате смерти кормильца (ст. 60 Конвенции № 102) . В Конвенции № 102 крайне узко очерчен круг лиц, которые обеспечиваются этой пенсией. К ним отнесены лишь вдовы и дети. В нашей стране, как и во многих других странах, данный круг лиц шире.
Она устанавливается при тех же условиях, в том числе в сокращенном виде, что и пенсия по инвалидности. Исходный ее размер, как и пенсии по инвалидности, — 40%.
Пенсионное обеспечение в связи с наступлением инвалидности и смерти кормильца регулировалось до 2002 г. двумя законами: в СССР (ко времени его распада) — указанным выше Законом СССР 1956 г., в России — Законом РСФСР 1990 г. Между ними было много общего (преемственности), хотя в более частных вопросах они различались. Общее состояло в том, что для приобретения права на пенсию как по инвалидности, так и по случаю потери кормильца требовался зачастую определенный трудовой стаж. Его продолжительность зависела от возраста инвалида и кормильца (соответственно ко дню наступления инвалидности или смерти кормильца) и составляла от одного года до 15 лет (один год для граждан до 20 лет, 15 лет — для достигших 60 лет и более).
При наступлении инвалидности (смерти кормильца) вследствие трудового увечья (профессионального заболевания) какой-либо стаж не требовался. Эти условия были близки к установленным в Конвенции № 102 и даже более благоприятны для граждан. С 1 января 2012 г. все кардинально изменилось. В соответствии с Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» право на указанные трудовые (страховые) пенсии предоставлялось всем, независимо от трудового стажа. Таким образом, то правило, которое всегда ранее действовало в нашей стране и в других странах и предусмотрено Конвенцией № 102 (обеспечение пенсией независимо от стажа, если инвалидность либо смерть кормильца наступила вследствие трудового увечья), распространилось на всех граждан.
Данное правило сохранено и Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ. Другими словами, право на страховую пенсию определяется лишь фактом работы по трудовому договору в любом возрасте. При этом инвалиды, достигшие пенсионного возраста, затем переводятся на трудовую (страховую) пенсию по старости. Ситуация, мягко говоря, странная, она не согласуется с концепцией трудовой (страховой) пенсии как заработанной, заслуженной и более высокой в связи с этим пенсией по сравнению с социальной пенсией, предоставляемой каждому.
Наряду с нормами, определяющими право на социальное обеспечение, в законодательстве содержится ряд норм, касающихся и уровня обеспечения, включая пенсионное обеспечение.
В вышеназванном Международном пакте предусмотрено, что «участвующие в настоящем Пакте государства признают право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище и на непрерывное улучшение условий жизни» (ст. 11). Такой жизненный уровень составляет содержание права на социальное, следовательно, и пенсионное обеспечение.
В Конституции РФ не раскрывается содержание достаточного уровня жизни, но предусмотрено, что Россия является социальным государством и ее политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека (ст. 7).
Вполне очевидно, что термин «достойная жизнь» охватывает то содержание достаточного уровня жизни, которое дано в Международном пакте 1966 г. Иного просто не дано, ибо Пакт ратифицирован СССР и Россия как его правопреемница, соответственно, несет все юридические обязательства, вытекающие из него, в том числе по установлению достаточного уровня обеспечения («достойного» — по Конституции РФ).
Россия еще не достигла уровня зрелого социального государства, но она на пути к этому. Достаточный, или достойный, уровень жизни должен определяться в нашей стране, как и в других странах. Им является по существу рассчитываемый специалистами рациональный минимальный потребительский бюджет, составляющий в развитых странах не менее половины средней сложившейся заработной платы и соответствующий обычно минимальному размеру оплаты труда (МРОТ).
В России все пенсии, в том числе страховые, ориентированы не на возмещение фактически утраченного заработка при гарантии определенного минимального размера пенсии, обеспечивающего достойную жизнь, а на прожиточный минимум одинокого пенсионера (его часто называют «минимум выживания» ввиду его скудности).
28 июня 1962 г. была принята Конвенция МОТ № 118 «О равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения». Государства, ратифицировавшие данную Конвенцию, обязуются соблюдать по отношению к гражданам любого другого государства, ее подписавшего, равенство в социальном обеспечении независимо от срока пребывания в стране. При этом принятые обязательства по желанию сторон могут предусматривать одну’ или более социальных гарантий: медицинское обслуживание, пособие по инвалидности в случае потери трудоспособности, пенсионное обеспечение, пособие по временной нетрудоспособности, пособие по безработице и т.п.
Конвенция МОТ от 29 июня 1967 г. № 128 «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца»[7] содержит условия и размеры предоставления указанных пособий (пенсий).
Конвенция МОТ от 25 июня 1969 г. № 130 «О медицинской помощи и пособиях по болезни»[8] закрепляет право на медицинскую помощь, определяет ее содержание (общая врачебная помощь, помощь, оказываемая специалистами стационарным или амбулаторным больным вне больницы, отпуск медикаментов, госпитализация, зубоврачебная помощь, медицинское восстановление, протезирование), условия и размеры материального обеспечения работников по болезни, называет страховые случаи.
Третья группа международных правовых актов представлена региональными актами Совета Европы и СНГ.
Европейская социальная хартия закрепляет обязанность государств создавать или поддерживать систему социального обеспечения на достаточно удовлетворительном уровне, добиваться постепенного выведения системы социального обеспечения на более высокий уровень, принимать меры по устранению причин нездоровья; предоставлять услуги консультационного и просветительского характера, направленные на укрепление здоровья и здорового образа жизни и на развитие чувства личной ответственности за свое здоровье; предотвращать эпидемические, эндемические и другие заболевания, а также несчастные случаи.
Хартией также закреплены права на защиту несовершеннолетних детей, права работающих женщин, инвалидов на профессиональную подготовку, профессиональную и социальную реабилитацию, семьи (матерей, детей) — на социальную, правовую и экономическую защиту, право на охрану здоровья, социальное обеспечение, социальную и медицинскую помощь, услуги со стороны социальных служб.
Европейский кодекс социального обеспечения от 16 апреля 1964 г. регулирует предоставление медицинской помощи, выплат по болезни, безработице, старости, помощь в случае производственной травмы, помощи семьям — при наличии детей, помощи по беременности и родам, помощи по инвалидности, в случае смерти кормильца.
Большинство соглашений СНГ, касающиеся вопросов предоставления социального обеспечения, были заключены в 1990-е гг. Причиной столь активного взаимодействия государств — участников СНГ в тот период стали резко увеличившиеся с распадом СССР потоки переселенцев внутри Содружества и лиц, которые с целью получения заработка мигрировали по постсоветской территории, распавшейся на территории отдельных государств.
14 февраля 2013 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин подписал распоряжение № 58-рп «О праздновании 20-летия принятия Конституции Российской Федерации»[9], которым было принято решение о проведении мероприятий, целью которых является привлечение внимания различных групп российского общества к проблемам, тенденциям и перспективам конституционно-правового развития страны по итогам 20 лет действия Конституции Российской Федерации.
Конституция в ст. 7 характеризует Российскую Федерацию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Такая политика обеспечивается существованием на различных уровнях (ст. 71, 72) правовых механизмов, гарантирующих населению социальную защиту. Ряд статей Конституции РФ закрепляет основные права граждан в сфере социального обеспечения.
Основной закон Российской Федерации установил важный современный принцип построения российской правовой системы, закрепив в ст. 15 место международных норм в правовой системе России. В международных нормах аккумулируется передовой опыт правового регулирования отношений, включая отношения по социальному обеспечению, устанавливается минимальный уровень такого обеспечения, который должен предоставляться в каждом современном государстве, и только тогда государство может называться социальным.
Особый вклад в развитие международных норм права социального обеспечения внесла Международная организация труда, где представители правительств, работников и работодателей согласованным решением устанавливают международные стандарты труда и социального обеспечения. Следует отметить, что разработка и расширение мер социальной защиты является одной из стратегических задач, установленных в Декларации МОТ 2008 г. о социальной справедливости в целях справедливой глобализации.
В России путем взаимных консультаций и переговоров на федеральном уровне социальные партнеры достигли консенсуса по определению нормативных актов международного уровня, которые в ближайшее время могут быть ратифицированы Российской Федерацией. Генеральные соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации начиная с 2001 г. среди таких актов указывали Конвенцию МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» (1952 г.)[10].
Однако вопрос о ратификации данной конвенции по-прежнему остается открытым, хотя представители органов государственной власти в 2011 г. заявляли о возможности ее ратификации в 2012 г.[11] Соотношение требований международных актов и российского законодательства было предметом рассмотрения исследователей в области трудового права и права социального обеспечения[12], в том числе вопросы экономической готовности России к ратификации, соответствия национальной пенсионной системы нормам Конвенции[13]. Далее приводится анализ некоторых положений конвенций и аналогичных норм российского законодательства с целью сделать вывод об их соответствии или несоответствии.
Статья 68 Конвенции № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» (1952 г.) требует наделения лиц, не являющихся гражданами страны проживания, равными правами с гражданами данной страны. Согласно действующему законодательству Российской Федерации не все виды социального обеспечения, рассматриваемые Конвенцией, распространяются на лиц, временно пребывающих на территории Российской Федерации. По мнению экспертов МОТ, это несоответствие на самом деле не имеет места, а заблуждение о нем вызвано смешением понятий «проживание» и «временное пребывание» и неправильным пониманием ст. 68 Конвенции в ее старом переводе на русский язык[14].
На английском языке раздел XII озаглавлен «Equality of treatme№t of №o№-№atio№al reside№ts», наиболее подходящим вариантом перевода на русский будет «Равноправие иностранных жителей». В нем речь идет не о «лицах», а о «жителях, не являющихся гражданами страны проживания». При этом термин «житель» должен пониматься строго в рамках определения, данного ему в п. 1 ст. 1 Конвенции, как «лицо, обычно проживающее на территории государства-члена». Это определение было включено в Конвенцию специально с целью ограничить категории защищаемых ею лиц теми лицами, которые проживают в стране постоянно (обычно), а не временно. Поэтому п. 1 ст. 68 надо читать так: «Жители, постоянно проживающие, но не являющиеся гражданами страны проживания, должны иметь такие же права, как и проживающие в ней ее граждане». Статья 68, таким образом, не требует распространения на лиц, временно пребывающих на территории Российской Федерации, всех видов социального обеспечения, которыми пользуются ее граждане, и, следовательно, не потребует дополнительных средств из федерального бюджета.
Что касается трудящихся-мигрантов, временно работающих на территории РФ, то п. 2 ст. 68 распространяется на них только в том случае, если законодательство РФ о тех видах социального страхования, которые основываются на взносах и защищают работающих по найму, включает трудящихся-мигрантов в круг «защищенных лиц», который определяется отдельно по каждому разделу Конвенции и включает установленные категории работающих по найму, составляющие не менее 50% всех работающих по найму. Даже в случае, если национальное законодательство по данному разделу Конвенции защищает трудящихся-мигрантов, применение п. 2 ст. 68 не происходит автоматически, а обусловливается наличием взаимности в предоставлении аналогичных прав российским гражданам со стороны страны иммиграции в силу ратификации этой страной того же раздела Конвенции и может быть подчинено условию заключения с этой страной двусторонних соглашений, предусматривающих взаимность.
Указанные ограничения применения принципа равенства обусловлены тем, что Конвенция № 102 была призвана установить только минимальные нормы, ограничившись провозглашением принципа равноправия в отношении постоянных жителей ратифицирующего ее государства и тех категорий наемных работников, которые защищаются его законодательством.
Раздел II Конвенции возлагает на государства — члены МОТ обязанность предоставления пособий в случае болезненного состояния или беременности лица, подлежащего социальному обеспечению. На первый взгляд положения данного раздела в случае ратификации потребуют дополнительных расходов из бюджета для обеспечения предоставления пособий, перечень которых содержится в п. 1 ст. 10 Конвенции. Однако указанный пункт ст. 10 Конвенции не требует, чтобы перечисленные виды медицинской помощи в случае болезненного состояния, включая и лекарства, предоставлялись бесплатно. Более того, Конвенция прямо указывает в п. 2 ст. 10, что «бенефициарий или его кормилец могут привлекаться к долевому участию в оплате стоимости медицинского обслуживания бенефициария», что означает, что правительство может устанавливать, за какие лекарства, в каких условиях (амбулаторных или стационара) и в каком объеме пациент должен платить. Дополнительно следует указать на то, что в Конвенции речь идет только об «основных» лекарствах, перечень которых может определяться национальным законодательством. Тот факт, что в Российской Федерации существует программа бесплатной медицинской помощи, включающая бесплатные лекарства по установленному перечню, значительно превосходит минимальные требования Конвенции.
Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2012 г. № 2524-р[15], была разработана с учетом требований международных норм о социальном обеспечении. В связи с этим ратификация разделов V (Пособие по старости), IX (Пособие по инвалидности), X (Пособие по случаю потери кормильца) Конвенции № 102 могла бы стать подтверждением позиции Российской Федерации в деле продвижения принципов и норм международного права и практики в области социального обеспечения.
Раздел VI Конвенции № 102 устанавливает обязанность государства обеспечить подлежащим обеспечению лицам предоставление семейного пособия. Нормы российского законодательства о социальном обеспечении соответствуют требованиям указанного раздела Конвенции. Более того, российское законодательство обеспечивает более высокий уровень защиты трудящихся, не допуская возможности замены периодической выплаты пособия в результате трудового увечья или профессионального заболевания на единовременную, хотя такая возможность предусмотрена в п. 3 ст. 36 Конвенции в первую очередь для менее развитых стран, службы социального обеспечения которых не могут организовать выплату пособий на периодической основе. Таким образом, препятствий ратификации указанного раздела Конвенции не выявлено.
Положения раздела IV во взаимосвязи с положениями ст. 65 — 67 Конвенции № 102 предъявляют более высокие по отношению к нормам российского законодательства требования о размере пособий по безработице.
На данный момент размер пособия явно недостаточен «для поддержания здоровья и надлежащего материального положения семьи получателя», как того требует п. c) ст. 67 Конвенции № 102.
Положения Конвенции № 102 в силу универсального международного характера документа учитывают существующие различия в уровне социального и экономического развития государств. Конвенция не предусматривает обязательное немедленное принятие обязательств по всем указанным в документе видам социального обеспечения. Напротив, она устанавливает гибкую систему, позволяющую государствам производить отбор разделов для ратификации, но обязывающую их ратифицировать не менее трех из разделов II — X, включая как минимум один из разделов IV, V, VI, IX, X, сохраняя за государствами возможность в дальнейшем расширять круг своих обязательств. Остальные разделы Конвенции (I, XI — XIV) содержат общие положения, относящиеся ко всем видам социального обеспечения, и принимаются автоматически.
Конвенция, таким образом, позволяет государству выборочно принять на себя обязательства в отношении тех видов социального обеспечения или разделов Конвенции, требования которых выполняются национальным законодательством, и исключить из первичной ратификации те разделы, полное выполнение требований которых на момент ратификации невозможно либо создает для правительства дополнительные трудности. Сходный механизм ратификации установлен в Европейской социальной хартии 1961 г. (ред. 1996 г.), и Россия при ее ратификации воспользовалась возможностью частичной ее ратификации.
В настоящее время в научной литературе выделяют подзаконные акты по субординации.
Первая группа включает в себя Указы Президента РФ. Данные Указы неотъемлемы для выполнения в пределах нашей страны. Они, как указывалось ранее, не должны иметь противоречия основному закону страны — Конституции РФ и иным федеральным законам, которые подготавливаются в рамках возможностей Президента в соответствии с конституционными положениями.[16]
Президентом принимаются нормативные акты, которые имеют следующее место после законов. Принципиальная роль отводится указам. Область правового регулирования, которая охватывается указами, очень объемная. При данном указы издаются традиционно в случае пробелов в праве.
Следующие подзаконные акты представлены в виде Постановлений Правительства РФ. Данные правовые акты обязательны к выполнению в РФ. Индивидуальностью актов Правительства считается то, что они могут быть приняты на основании исполнения федерального законодательства, правовых указов Президента России. Постановления Правительства РФ подписывает Председатель Правительства РФ, в дальнейшем происходит официальное опубликование в периоде десяти дней со дня их принятия.[17]
Приказы, постановления, инструкции, положения, разъяснения и другие НПА Министерства здравоохранения и социального становления РФ, других федеральных министерств, государственных внебюджетных фондов, по вопросам, дотрагивающимся регулирования социального обеспечения. Данные акты принимаются в согласовании с федеральным законодательством, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а также регулируют общественно обеспечительные взаимоотношения, оказавшиеся, в пределах зон ответственности предоставленного органа исполнительной власти. Нередко они выходят за пределы определенного органа, следовательно, распространяются на широкий круг субъектов.