Содержание
- Введение
- Глава 1. Теоретико-правовые аспекты общественного контроля в муниципальном образовании
- 1.1. История становления и развития института общественного контроля в России
- 1.2. Понятийный аппарат и правовое регулирование общественного контроля в муниципальном образовании на современном этапе
- 1.3. Характеристика и направления деятельности местной общественной организации Люберецкого муниципального района Московской области «Люберецкая народная дружина»
- Глава 2. Анализ проблем осуществления общественного контроля на примере местной общественной организации Люберецкого муниципального района Московской области «Люберецкая народная дружина»
- 2.1. Анализ проблем осуществления общественного контроля
- 2.2. Анализ организационных проблем осуществления общественного контроля местной общественной организацией Люберецкого муниципального района Московской области «Люберецкая народная дружина»
- 2.3. Анализ кадровых проблем осуществления общественного контроля местной общественной организацией Люберецкого муниципального района Московской области «Люберецкая народная дружина»
- Глава 3. Предложения по совершенствованию системы общественного контроля в муниципальном образовании
- 3.1. Направления совершенствования регулирования общественного контроля в муниципальном образовании
- 3.2. Организационные мероприятия, направленные на повышение эффективности общественного контроля на примере местной общественной организации Люберецкого муниципального района Московской области «Люберецкая народная дружина»
- 3.3. Повышение эффективности кадрового обеспечения осуществления общественного контроля
- Заключение
- Список использованных источников
Введение
Самой распространенной формой участия общества в поддержании общественного правопорядка является членство в молодежных отрядах, содействующих полиции, народных добровольных дружинах, общественных группах охраны правопорядка. Согласно ЦСИ ФКУ ГИАЦ МВД России за 2013 год, в Российской Федерации было зафиксировано более 46 тысяч общественных образований правоохранительной направленности. Их состав составил более 430 тыс. человек, из которых 14,2 тысячи народные дружины, в которых состоит около 199,4 тысячи человек. Согласно данным, с 2001 года рост числа частных организаций, принимающих участие в поддержании общественного порядка, составил с 7337 до 34565 в 2013 году. Однако эффективность их работы по раскрытию правонарушений ниже и имеет тенденцию снижения, по сравнению с работой народных дружин. Например, в 2011 году с участием частных предприятий охранного типа было раскрыто 12455 (-35% к АППГ). В среднем одно раскрытое правонарушение приходится на 45 человек ЧОП, участвующих в поддержании общественного порядка, и один задержанный нарушитель на 3 человек ЧОП. Тогда как по статистике за 2011 год одно раскрытое правонарушение приходилось на 10 членов, задействованных в народной дружине, и более одного задержанного за правонарушение на каждого народного дружинника.
До 2014 года законодательство РФ не обеспечивало возможность полноценного участия общественных организаций в охране общественного порядка. Участие населения в поддержании общественного порядка было регламентировано положениями федеральных законов, противоречащих по логике друг другу.
Основную регулирующую функцию выполняли нормативные правовые акты и законы субъектов РФ. Кроме этого, согласно Конституции РФ охрана прав и свобод человека, обеспечение правопорядка и законности, общественной безопасности находятся в коллективном ведении РФ и субъектов РФ. Согласно этому положению регулирование деятельности членов общественных организаций, принимающих участие в поддержании и охране общественного порядка, а также защите свобод и прав человека от преступных посягательств, не могло исполняться только законодательством субъектов РФ и требовало принятие соответствующих законов на федеральном уровне. Однако, с нашей точки зрения, отдельные пункты и предписания закона требуют официального толкования и конкретизации.
Например, определение понятия «участие граждан в охране общественного порядка» в указанном законе ограничивает возможность использования населения в поддержании общественного порядка, территориально сужая деятельность таких организаций только общественными местами. В свою очередь, в законодательстве РФ отсутствует единое определение понятия «общественное место», а признаки определяются непосредственно в контексте конкретных нормативных и законодательных актов, в соответствии с пределами и предметом регулирования. Так Кодекс административных правонарушений РФ содержит термин «общественное место» в нескольких статьях: ст. 20.20 о распитии пива и иных алкогольных и спиртосодержащих напитков или потребление психотропных веществ и наркотических средств в общественных местах и ст. 20.1 о мелком хулиганстве. Согласно комментариям к Кодексу административных правонарушений используемые понятия, как «общественное место» в статьях не совпадают по объему. Согласно ст. 213 и ст. 214 Уголовного Кодекса РФ общественный порядок является непосредственным объектом правонарушения, хотя, по сути, каждое правонарушение посягает на общественный порядок.
В данной исследовательской работе объектом исследования выступает Местная общественная организация Люберецкого муниципального района Московской области «Люберецкая народная дружина».
Предмет исследования — деятельность Местной общественной организации Люберецкого муниципального района Московской области «Люберецкая народная дружина» в сфере общественного порядка.
Цель работы: разработка направлений общественного контроля и их усовершенствование в муниципальном образовании на примере Местной общественной организации «Люберецкая народная дружина».
Для достижения цели необходимо выполнить следующие задачи:
— изучить формирование и развитие института общественного контроля в России
— рассмотреть понятийный аппарат общественного контроля;
— изучить правовые основы регулирования общественного контроля в муниципальном образовании
— проанализировать общие, организационные и кадровые проблемы осуществления общественного контроля на примере Местной общественной организации Московской области Люберецкого муниципального района «Люберецкая народная дружина»
— разработать предложения по усовершенствованию деятельности Местной общественной организации «Люберецкая народная дружина».
В качестве методологической основы исследования были использованы сравнительно-правовые, сравнительно-исторические, формально-юридические методы.
В качестве информационной основы были взяты труды различных авторов, изучавших проблемы общественного контроля на различных исторических этапах, нормативно-правовые акты в сфере регулирования общественного контроля, материалы Интернет-ресурсов по исследуемой области.
Научная новизна данного исследования состоит в разработке и формулировании предложений, направленных на усовершенствование нормативно-правовой базы, организационных основ осуществления общественного контроля на примере Местной общественной организации Люберецкого муниципального района Московской области «Люберецкая народная дружина».
Практическая значимость данного исследования заключается в том, что органы государственной власти и местного самоуправления при внесении поправок в существующие нормативно-правовые акты в сфере общественного контроля могут использовать сформулированные в работе предложения.
Глав 1. Теоретико-правовые аспекты общественного контроля в муниципальном образовании
1.1. История становления и развития института общественного контроля в России
Логически, изучение формирования и становления конституционно-правовых основ взаимоотношений общественных формирований с правоохранительными органами следовало бы начать с принятия первой Конституции РФ. Но взаимоотношения общественных добровольных организаций с органами правоохранительной власти начались задолго до этого. В связи с этим рассмотрению будут подлежать предпосылки возникновения и анализ существующих конституционно-правовых норм и нормативно — правовых актов в разные периоды времени, регулировавших взаимоотношения общественных организаций с правоохранительными органами в сфере общественного контроля.
Первым этапом считается появление на Руси нормативно-правового акта, который оканчивается началом реформ Александра II. На данном временном промежутке прослеживаются отдельные признаки взаимодействия общественности с государством, условно которые будем считать соответственно общественными формированиями и правоохранительными органами. Активное взаимодействие не прослеживается, поскольку в те времена государство для решения различных проблем не видело в лице своего партнера население. Однако в «Русской правде», Судебниках 1497 и 1550 гг., Соборном уложении 1649 г. содержались нормы, регулирующие привлечение общественности для поддержания правопорядка. Данные правовые документы регулировали общественное взаимодействие в области оказания помощи государственным органам по поддержанию и охране общественного порядка силами населения, но считать это взаимодействие в чистом виде пока сложно.
Со временем разрабатывались и принимались иные правовые и нормативные акты, регламентирующие отдельные аспекты взаимодействия добровольных общественных организаций и правоохранительных органов. К таким актам относятся: Устав благочиния 1702 года, уставы 1836 года и другие. Прямого указания на взаимоотношения общественных формирований и правоохранительных в данных документах нет, но фактически оно осуществлялось.
Интересная практическая реализация взаимоотношений общественных формирований и государственных органов осуществлялась в южных регионах Российского государства: казачьи общины имели полномочия и были наделены государственными функциями, позволявшими им участвовать в охране и защите прав человека.
Данный временной этап заканчивается тем, что правоохранительные государственные органы начинают привлекать общественные формирования для решения внутренних вопросов и дел государства.
В XIX веке реализуется политика огосударствления общественных формирований, что приводит к тому, что объединения становятся помощниками правоохранительных органов [31, с.13-14; 35, с.1-6; 39, с.1-10].
На первом этапе уже появились предпосылки взаимодействия народных и государственных формирований. Они предстают в непривычном виде для сегодняшних дней, поскольку и взаимоотношения государства и общественности были несколько иными.
Начало второго этапа становления конституционно-правовых основ взаимоотношений добровольных обществ и правоохранительных органов ознаменовано периодом реформ Александра II и заканчивается Февральской революцией 1917 г.
Н.В. Котляром было отмечено, что в период Великих реформ 1860 – 1870 гг. произошло некоторое изменение социального сознания и расширение возможности участия населения, проявление частной инициативы и законной самодеятельности. Проявлялось это в активном формировании общественных объединений.
В период с 1890 по 1900 гг. произошел общественный подъем и усиление тяги к формированию нелегальных организаций [33, с. 17]. Такое положение не могло оставаться без внимания и в связи с этим законодательство Российской империи вначале XX в. разработало систему государственных добровольных общественных формирований, создаваемых по инициативе власти [40, с. 23].
Самостоятельное функционирование общественных организаций привлекало на себя внимание власти, которая самостоятельно создавала союзы и ассоциации, выбирая опосредованный путь взаимодействия с обществом.
Важным моментом на пути развития взаимоотношений общественных формирований с органами правоохранительной власти стал Манифест от 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка», подписанный Николаем II. Манифест содержал обещание наделить население незыблемыми основами гражданской свободы, которые опирались на неприкосновенность личности, свободу слова, совести, союзов и собраний. Однако государственные органы строго контролировали функционирование таких общественных организаций. Некоторые формирования сотрудничали с органами государственной власти, другие представляли нелегальные организации, которые противодействовали им.
Также рассматриваемый исторический промежуток времени отмечен подписанием Николаем II от 4 марта 1906 года Высочайшего указа «О временных правилах, об обществах и союзах». Согласно данному документу общественные формирования толковались как, «объединение нескольких лиц, которые в процессе своей деятельности не ставят задачу получения для себя определенной прибыли от ведения какого-либо предприятия и избрали предметом своей совокупной деятельности определенную цель», союз, как «объединение двух или нескольких подобных обществ». Общественные образования и союзы создавались без специального разрешения государственных органов в заявительном порядке. Если общество или союз угрожал общественной безопасности или спокойствию, министерство внутренних дел имело право ликвидировать такие образования. Реализация данной формы является весьма специфичной: усиление контроля со стороны органов государственной власти с правом применения санкций.
Также нормативно-правовым актом, регулирующим взаимодействие общественных организаций, и правоохранительных государственных органов считается «Нормальный устав общества покровительства лицам, освободившимся из мест заключения», от 10 сентября 1909 года.
Данный нормативно-правовой акт регламентировал и регулировал социальную адаптацию лиц, отбывавших уголовное наказание в местах лишения свободы, в ходе которой общественные организации и государственные правоохранительные органы исполняли взаимодействие в области защиты законных прав, свобод и интересов данных категорий населения. Например, совместными усилиями создавались специальные дома, если бывшим осужденным негде было жить, организовывались пункты питания и содействие в трудоустройстве [24, с. 22].
Позже в 1913 году начали формироваться народные дружины, которые активно стали распространяться по всей России, а после стали постоянно действующими организациями [28, с. 82]. В это же время была разработана и подписана «Инструкция для организации добровольной дружины», содержащая основные принципы формирования:
— добровольное вступление, фиксированное членство и отбор;
— государственный контроль и руководство, подотчетность и подчиненность организации правоохранительным органам;
Таким образом, второй этап становления конституционно-правовых основ взаимоотношений общественных формирований с органами государственной власти можно охарактеризовать, как период, когда общество стремится к объединению и вступлению в различные отношения с органами власти. В свою очередь, органы государственной власти не могут оставлять без контроля функционирование общественных организаций, принимают соответствующие нормативно-правовые акты и строго контролируют существующие ассоциации и союзы. Это приводит к созданию и активизации нелегальных сообществ, деятельность которых позже станет одной из причин гибели империи Российского государства.
Начало нового следующего этапа развития взаимоотношений общественных организаций с правоохранительными государственными органами началось в феврале 1917 года и закончилось в 1991 г. С началом нового этапа страной руководило Временное правительство, которое подписало Постановление «О собраниях и союзах». Оно провозглашало право всех российских граждан создавать общества и союзы, цели которых не противоречили бы уголовным законам, без специального разрешения. Таким образом, было положено начало созданию общественных объединений без каких-либо ограничений. Историческая новизна состояла в том, что был установлен судебный порядок регистрации и ликвидации общественных организаций, что в свою очередь, привело к взаимоотношениям ассоциаций и союзов с органами судебной власти.
По мнению П.И. Новгородцева, Временное правительство, стремясь как можно менее походить на изжившую себя власть, вовсе перестало быть властью как таковой.
Именно этот фактор привел к Октябрьской революции и перевороту 24 октября 1917 г. Данное историческое событие – начало становления нового политического режима с новыми убеждениями и взглядами на правовое регулирование взаимоотношений общественных формирований и правоохранительных органов.
По мнению С.С. Зенина, конституция – зеркало функционирующей власти [30, с. 3], в которую и должны быть заложены основы взаимодействия общественных образований и органов власти. Согласно п. 16 Конституции РСФСР 1918 г., государство должно оказывать содействие обществу в создании и функционировании организаций и объединений для обеспечения их свободы.
Таким образом, поддержка общественных объединений со стороны государства стала основным принципом взаимодействия их [19].
Одной из форм взаимоотношений общественных формирований и государственных органов в начале становления Советского государства стало создание и функционирование профсоюзов при органах милиции. Организации начали формироваться с 1918 года в крупных городах. Они стали важным самостоятельным институтом, защищающим социальные и правовые гарантии работников, при этом независимые от ведомственной подчиненности и иерархии [25, с. 1-16].
В данный исторический период происходит переход от многообразия деятельности к унитаризму в формах молодежных объединений и организаций. Под давлением и контролем правящей большевистской партии к концу 1923 года в детских молодежных движениях утверждаются в основном монополии комсомольской и пионерской организаций. Партия большевиков имела достаточно специфический статус. С одной стороны РКП (б) выступала в качестве общественного объединения, защищающего интересы своих участников в соответствии с уставными целями, с другой – это государственный орган, формирующий иные общественные организации, взаимодействуя, а в некоторых случаях контролируя и координируя их деятельность [36, c. 1-7].
После принятия Конституции РСФСР в 1925 году, содержащей п. 7 о свободе союзов, стали приниматься новые нормативные акты, регламентирующие и регулирующие взаимоотношения общественных формирований и правоохранительных органов.
В соответствии с п. 12 Постановления ЦИК и СНК СССР от 13 августа 1926 г. «О мероприятиях по борьбе с детской беспризорностью», центральным исполнительным комитетом было предложено привлекать в добровольном порядке различные общественные объединения. При этом на основании п. 13 этого же документа взаимоотношения могли осуществляться в форме контроля и надзора уполномоченных государственных учреждений за их деятельностью. Важным этапом в развитии взаимодействия общественных организаций с органами правоохранительной власти стало Постановление СНГ РСФСР «Об обществах содействия органам милиции и уголовного розыска». Документ закрепил возможность добровольных общественных организаций оказывать помощь органам правоохранительной власти. Стоит отметить, что члены таких общественных формирований, несших службу совместно с сотрудниками милиции, имели право носить оружие и несли ответственность за свои правонарушения, как должностные лица [26, С.1-6].
Показательным фактом стало то, что в результате активного взаимодействия с милицией, 29 апреля 1932 года было принято новое Постановление СНГ РСФСР «О реорганизации обществ содействия милиции и уголовного розыска». Согласно данному нормативному акту общественные объединения преобразовывались в бригады содействия милиции, функционировали при органах внутренних дел и содержались за счет их средств [29, C.16].
Таким образом, общественные формирования подобного рода становились подразделениями милиции. Обычные граждане – члены общественных организаций, заинтересованные в укреплении общественного порядка по месту их жительства, фактически становились сотрудниками милиции. Органам правоохранительной власти было необходимо содействие общественности, которая активно участвовала во взаимодействии и добивалась положительного результата в процессе защиты прав человека и в борьбе с преступностью.
После принятия Конституции РСФСР 1937 г. В России были провозглашены конкретные виды общественных объединений: кооперативные объединения, профессиональные союзы, молодежные организации, спортивные и оборонные объединения, технические, культурные и научные общества (ст. 130), которые также активно взаимодействовали с органами правоохранительной власти.
С началом Великой Отечественной войны возникла острая потребность содействия общественных объединений правоохранительным органам. На данном этапе советскому государству требовалась сплоченность органов государственной власти и добровольных общественных организаций, мобилизация всех сил. Члены профсоюзов правоохранительных органов внесли неоценимый вклад в достижении победы над фашистской Германией. Профессиональные союзы подготавливали кадры в тылу из числа молодежи и женщин, осуществляли борьбу с детской беспризорностью, способствовали переброску производственных сил на восток и прочее.
После окончания войны не только восстанавливалось общество и государство, но и снова стали развиваться взаимоотношения народных формирований и органов власти. По инициативе рабочих предприятий Ленинграда в 1958 году была организована добровольная народная дружина — новая форма участия населения в охране общественного порядка. К концу 1987 года народные дружины насчитывали уже 14 млн. человек. Подобные общественные организации были не единственными объединениями, активно взаимодействующими с органами правоохранительной власти.
В 1991 г. Происходит распад Советского Союза. На смену приходит Конституция Российской Федерации, действующая и поныне, которая также провозглашает права граждан на свободные объединения, но дает некий толчок для иной современной формы взаимоотношений общественных формирований и правоохранительных органов на новом, четвертом этапе становления.
Современный новый этап взаимоотношений общественности и власти отличается от предыдущих либеральностью в действиях общественных формирований и открытостью со стороны правоохранительных органов.
1.2. Понятийный аппарат и правовое регулирование общественного контроля в муниципальном образовании на современном этапе
Федеральный закон №212″Об основах общественного контроля» – это серьезное достижение в процессе взаимодействия гражданского общества с государством.
Одновременно с этим законодатель должен был бы системно подходить к этой проблеме в процессе формирования законодательства касающегося основ общественного контроля. Основы права по общественному контролю изложены ФЗ №212 в ст.2 с аналогичным названием. В этой статье определен комплекс правовых нормативных актов, которые применяются в сфере отношений, которые регулируются данным законом. Соответственно, законодательная база общественного контроля – это комплекс правовых нормативных актов законодательного и подзаконного характера, которые устанавливают:
— правовой статус лиц, выполняющих общественный контроль, определяют порядок их деятельности, организации и полномочия;
— правовой статус государственных органов власти, муниципальных организаций, государственных ведомств, органов местного самоуправления, на которые возложены отдельные публичные полномочия в соответствии с Федеральным законом, порядок организации их деятельности и полномочия, качающиеся взаимодействия с гражданскими лицами, осуществляющими общественный контроль.
— законодательную базу, согласно которой происходят отдельные формы общественного контроля, закрепленные настоящим Законом и прочими нормативно-правовыми актами;
— законодательная база для осуществления контроля в обществе в различных сферах государственной политики.
Часть I ст.2 Федерального закона определяет регулирование осуществления общественного контроля данным законом, а также другими Федеральными законами и нормативными актами РФ (муниципальными и государственными). Однако ФЗ устанавливает только список видов кормативно-правовых актов, которые производят регулирование осуществления общественного контроля: комментируемая статья не содержит указаний на другие нормативно-правовые акты, кроме данного Закона. Но анализирование Закона может выявить основу нормативно-правовой базы общественного контроля.
Формируя иерархическую структуру источников законодательного регулирования отношений в обществе в виде общественного контроля, законодательные органы во главу ставят данный Закон, являющийся бесспорным основным источником, согласно которому закрепляется правовая база общественного контроля РФ. Наряду с этим законодательные органы не обратили внимания на такие важные источники, как общепринятые нормы и принципы международного права, и Конституция РФ[1], международные договоры РФ, федеральные конституционные законы. Их не включили в состав нормативно-правовых актов, которые закрепляют правовую базу общественного контроля в РФ.
Надо заметить, что проект данного Закона в части анализируемой статьи, предусматривал введение в правовую базу общественного контроля указанных источников наравне с данным законом и прочими государственными и субъектными номармативно-правовыми актами РФ. Однако в процессе обсуждения эта статья претерпела серьезные изменения, и описанные источники не включились в состав номартивно-правовых актов, утверждающих законодательную базу общественного контроля.
Такое отношение со стороны законодателей не выдерживает критики и вызывает недоумение. Например, Конституция – это основной закон РФ, она имеет прямое действие, высшую юридическую силу и применима по всей России. Соответственно, остальные законы и акты, имеющие хождение в РФ, не должны противоречить ей, согласно ч.1, ст.15 Конституции РФ.
В Конституции закреплены основные свободы и права граждан РФ. К тому же с целью регулировки общественного контроля особый интерес представляют:
— ст.32, которая гарантирует права граждан принимать участие в управлении делами государства;
— ст.33, в соответствии с которой закрепляется право граждан на обращение в местные и государственные органы власти
— ст.29, гарантирующая право людей на свободу слова, мысли и массовой информации
— ст.30 отражает право гарждан объединяться;
— ст.31 предусматривает права граждан на мирные массовые собрания без оружия (демонстрации, пикеты, митинги, шествия, собрания);
Общественный контроль в РФ и ориентирован прежде всего на то, чтобы наблюдать за реализацией и соблюдением данных конституционных норм и прав.
Реализации общественного контроля также содействуют общепринятые нормы и принципы международного права, международные договоры, которые также являются составляющей правовой системы России. Ведущим международным актом, закрепляющим законодательную базу общественного контроля, является Всеобщая декларация прав человека, составленная в 1948 году [2]. Еще один источник международного права заслуживает внимания — Международный пакт о гражданских и политических правах, изданный в 1966 г. [4], так как общественный контроль это еще и контроль за реализацией прав граждан, находящихся в местах принудительного содержания. Далее, в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1990 г. №111 [5] изложены основные принципы обращения с гражданами, находящимися в заключении. В Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1988 г. № 43/173 [21] изложен комплекс принципов, согласно которым все задержанные или заключенные лица имеют право на защиту. Европейская конвенция от 4 ноября 1950 года [6] утверждает принципы защиты прав и основных свобод человека. Европейская конвенция от26 ноября 1987 года [3] предупреждает применение наказаний, пыток и бесчеловечного, унижающего достоинство обращения к человеку.
Конституционное законодательство является очень важным элементом в правовом регулирование общественного контроля. Не менее важное значение в реализации общественного контроля имеет Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 г. №1-ФКЗ (ред. от 12.03.2014) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» [16]. Этим законом закрепляются права Уполномоченного по правам человека, который своей деятельностью гарантирует соблюдение и обеспечение гарантий защиты прав и свобод людей на государственном уровне, обеспечивает должное уважение их со стороны государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц в соответствии с Конституцией, тем самым стимулируя активные действия общественного контроля.
В связи с этим остается непонятно, по каким причинам законодательные органы исключили приведенные правовые источники из перечня нормативных актов, отвечающих за регулирование общественного контроля в России. Ведь вышеперечисленные документы имеют большое значение в процессе реализации общественного контроля.
Также следует отметить нелогичность и непоследовательность подобного решения законодателей. В положении Федерального закона написано, что правовое явление, как общественный контроль, входит подвид[7].
Поэтому правовая база данного закона должна поглощаться в полной мере правовой базой настоящего Закона, который регулирует более общие правовые явления. Проанализировав положения приведенных Законов, находим, что в правовой основе закона об общественном контроле и содействии заключенным лицам, заложены принципы Конституции РФ, международные договоры, общепризнанные нормы международного права и ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Поэтому он значительно шире, чем правовая база непосредственно общественного контроля.