1.2 Особенности управления в сфере культуры и досуга на муниципальном уровне
Конституция России 1993 года признала и гарантировала право граждан на местное самоуправление, закрепило его самостоятельность в решении вопросов местного значения и обособленность от органов власти, установила основополагающие нормы организации местного самоуправления. Органы местного самоуправления укрепляют государственную власть, делая ее эффективной и гибкой. Они наиболее доступны для людей, максимально приспособлены к использованию ресурсов для удовлетворения потребностей населения.
Провозгласив социальные обязательства, государство на самом деле возложило их выполнение на регионы и муниципальные образования без соответствующей законодательной базы и финансовой поддержки. Структура распределения управленческих полномочий оказалась недостаточно разработанной, что стало причиной конфликтных ситуаций при децентрализации управления учреждениями культуры.
Государственные учреждения культуры — это организации культуры, учрежденные государством. Эти организации, занимаются формированием библиотечных фондов, информационным обеспечением населения, демонстрацией музейных коллекций, показами спектаклей и т.д. Они и составляют в настоящее время основу культурного поля.
Во многих административных образованиях территории наделены статусами муниципальных районов, городских округов или сельских образований.
К вопросам муниципального района местного значения отнесены (ст. 15 Закона 131): организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора); организация предоставления дополнительного образования в сфере культуры.
Разграничение расходных полномочий сопровождается и разграничением объектов собственности. Положение Закона «О создании условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры» не воспринимается как прямая обязанность муниципальных образований по сметному финансированию муниципальных учреждений культуры. Это привело к появлению общественных, некоммерческих и коммерческих форм учреждений культуры. Согласно Закону №131, муниципальные образования с 1 января 2006 года потеряли полномочия по созданию и содержанию своих музеев. То есть они приобрели новый статус и форму своего существования и реализации своих полномочий.
Какие учреждения и в какой форме они могут существовать? Чтобы ответить на эти вопросы потребуются, как считают специалисты: инвентаризация прежде всего бюджетного сектора культуры; определение перечня обязательных к сохранению бюджетных учреждений, в числе которых учреждения, выполняющие функции, которые нельзя организовать на рыночных принципах и не зависят от спроса или востребованности населением. Учреждения, обеспечивающие достижение социально значимых целей, результаты которых не могут измеряться только экономической активностью; преобразование части бюджетных учреждений, адаптированных к рынку в новые организационно-правовые формы. В какие именно формы – решат учредители как бюджетных, так и коммерческих организаций. Общая схема или процедура в этом направлении отсутствует. Тем не менее, для них определены общие задачи: оптимизировать бюджетное финансирование в интересах населения; повысить качество бюджетных и рыночных услуг.
Основные проблемы децентрализации и реформирования сети учреждений культуры, сосредоточены на региональном и муниципальном уровнях. В ведении муниципальных образований 67% всех учреждений культуры. Это музеи, расположенные преимущественно в районных центрах и городах; библиотеки, оформленные в муниципальные библиотечные системы; досуговые учреждения, объединенные во многих районах в централизованные клубные системы; музыкальные школы; школы искусств. Действующая структура муниципальных учреждений культуры – представляется оптимальной в качестве инструмента муниципальной политики, поскольку сейчас много точек социального напряжения, а учреждения культуры способны, если не уменьшить их, то смягчить ситуацию. Других исполнителей социально значимых заказов органов местного самоуправления практически нет; кроме того, учреждения культуры, сохраняющие и популяризирующие культурное наследие, отличаются от коммерческих организаций по целям и задачам и приобретают дополнительный вес, так как не теряют связь с прошлыми традициями и стараются сделать их доступными. Например, решение значимой задачи – самобытности городов, районов – во многом возможно благодаря только потенциалу музеев.
Как показывает практика, библиотеки очень важны, ибо дают ощущение качества жизни. В период снижения доступа к образованию – сглаживают диспропорцию в уровне образования. Кроме того, библиотеки – единственный социокультурный институт, обладающий идеальными технологиями для систематизации информации и предоставления доступа к ней.
Едва ли не единственными учреждениями, обеспечивающими систему эстетического воспитания и художественного образования детей, имеющими многолетний опыт деятельности в данном направлении, обладающими качественными характеристиками и репутацией, являются музыкальные школы и школы искусств, которые также сосредоточены на муниципальном уровне.
Таким образом, учреждения культуры сегодня – инструмент местной политики по обеспечению качества жизни местного сообщества через проекты в области народного творчества, рекреации, доступа к информации и знаниям. Особенно в условиях, когда происходит расслоение в доступе к культурным продуктам, обусловленное удаленностью от культурных центров; увеличивается разрыв между возможностями городского и сельского населения по самообеспечению благами культуры, особенно в связи с развитием платных услуг в учреждениях культуры и искусства.
Значимое направление местной политики – это забота по сохранению функциональных возможностей учреждений культуры как ресурса (средства) реализации конституционных прав граждан на культурную деятельность и доступ к культурным ценностям. Стандартизация жизни нивелирует значение местных особенностей; у населения утрачивается чувство принадлежности к месту, что отрицательно влияет на развитие области как привлекательного места для проживания, просвещения, ведения бизнеса. Чтобы привлекать и удерживать человеческие ресурсы, необходимо предоставлять широкий спектр и выбор культурных услуг.
Понятие децентрализации в культурной политике привязано к обновлению отношений между институтами власти и учреждениями культуры. С точки зрения культуры – это проведение границы между традиционными и современными методами управления культурной политикой при постоянном контакте с разными уровнями административных образований и ветвей власти. Вся ответственность за реформирование культуры возложена на Министерство культуры и массовых коммуникаций России, субъекты Федерации, регионы и муниципалитеты.
На Минкультуры возложены обязанности по разработке законодательных актов по вопросам культурной политики (культурное наследие, кинематография, авторское право, художественные промысли и другие вопросы, касающиеся культуры). Поэтому субъекты Федерации занялись разработкой местных законодательных актов, определяя культурную политику территориальной принадлежностью, региональными программами, что в какой-то степени помогло решить вопрос финансирования этой отрасли.
Местные органы власти, расширяя сферу своей деятельности в области культуры, призваны разрешать множество разных вопросы: собственности, нормативов финансирования, структуры сети, штатной численности, объемов и показателей деятельности.
Некоторые из субъектов РФ разработали собственные стандарты нормативов бюджетной обеспеченности в социальной сфере, в т. ч. в культуре. Законодательство субъекта РФ предусматривает оказание финансовой помощи для покрытия разницы между доходами и расходами муниципальных образований и выплатой компенсации депрессивным муниципалитетам путем введения корректирующих территориальных коэффициентов и аккумулирования этих средств в фондах финансовой поддержки муниципальных образований.
В настоящее время предложены различные модели управления муниципальной сетью учреждений культуры по уровням власти: законодательной власти через комиссии; исполнительной власти субъектов федерации через управления, комитеты; исполнительной власти в муниципальных органах – отделы культуры.
Большое влияние на сферу культуры оказывает переход от централизованной к децентрализованной модели управления. Децентрализация в культурной жизни страны заключается в создании социального согласия, контроля за бюрократией. Но ответственность государства за культурное развитие в условиях модернизации не отменяется. Как отмечалось, государство обеспечивает культуру законодательной базой, разработкой и реализацией федеральных программ сохранения и развития культуры; обеспечивает условия для развития национальных культур РФ, доступность для граждан культурных ценностей и благ, свобод и самостоятельности всех субъектов культурной деятельности, создает условия для самореализации талантов, сохранения памятников истории и культуры, ведения статистики культуры, для деятельности по преодолению монополии в области культуры.
Выполнение государством вышеперечисленных социальных обязательств, их ресурсное обеспечение, наличие механизмов их реализации на федеральном, региональном и муниципальном уровнях – самые важные направления деятельности в области культуры. Для реализации таких стратегий в обществе необходимы определенные гарантии и институты. На данный момент инициативы реализуются очень медленно, власти не занимаются и не заботятся о создании официальных, ориентированных на потребности населения институциональных механизмов. Требуется пересмотр культурной политики; принятие новых законодательных актов, поддержка инициативы, в области культуры со стороны общественных организаций и частных лиц; подготовка менеджеров культуры, умеющих работать в новых условиях.
В России муниципальные организации культуры, как правило, единственный источник, обеспечивающий конституционные права граждан на доступ к культурным благам. Одним из наиболее существенных и важных изменением в распределении полномочий между уровнями бюджетной системы является включение базовых общественных услуг, в том числе культуры, в сферу расходных полномочий муниципального образования.
Установив два типа муниципальных образований – сельских или городских поселений и формируемых на основе муниципальных районов и городских округов – закон закрепил определенные полномочия поселения, полномочия муниципального района и полномочия городского округа по вопросам культуры.
На местном уровне, самом близком к потребителю, должны решаться основные вопросы удовлетворения культурных потребностей. Но, здесь культуру ожидает серьезная проблема несоответствия между расходными полномочиями и реальным источником для их реализации на региональном и муниципальном уровнях. Местная власть и центральное правительство не могут обеспечить ресурсами сферу культуры в том объеме, который для этого необходим. Эксперты утверждают, что ни в одной развитой стране мира нет такого количества социальных обязательств, переданных на региональный и муниципальный уровень для реализации при столь серьезном разрыве между объемом полномочий, закрепленных за органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, и обеспечением их финансовыми ресурсами. Существенная часть финансовых средств и доходных источников сосредотачивается на федеральном уровне, а расходные полномочия «сбрасываются» на региональный и местный уровень.
Негативно влияют на развитие сферы культуры на муниципальном уровне перечень вопросов местного значения, включенных в компетенцию всех без исключения муниципальных образований, без учета размеров их территорий и количества населения, а также разнообразия форм территориальной организации местного самоуправления, что не позволяет ввести единую систему правового регулирования межбюджетных отношений.
Культурная деятельность традиционно строилась на сетевом обеспечении, тогда как современное законодательство вводит ответственность только за обеспечение населения услугами, а содержание сети учреждений культуры не предусматривается.
Вопрос о создании новой, децентрализованной институциональной и финансовой структуры, а также принципов ее функционирования касается в целом формирования новой стройной системы правового регулирования сферы культуры, пересмотра многих специальных правовых актов, утративших свою актуальность. Реформа местного самоуправления, проводимая одновременно с реформой бюджетного сектора, влечет за собой масштабную реструктуризацию сети муниципальных организаций культуры и изменение системы управления культурными процессами.
Преобразовательные процессы затронули все уровни и способствовали:
— совершенствованию правоотношений между федеральным центром и регионами, между субъектами и муниципальными образованиями. Были внедрены современные технологии обеспечения социальных проектов через систему фондов. Последние обеспечивали финансирование инвестиционных проектов федеральных целевых программ регионального и муниципального развития;
— формированию местной законодательной базы по поддержке и стратегическому развитию культурной деятельности. Законодательные Собрания территорий приняли соответствующие законы, целевые и комплексные программы в этой сфере. Наметилась тенденция к более широкому внедрению проектных финансирований; признанию роли культуры как компонента устойчивого развития и фактора экономической и социальной стабильности территории.
Информационные технологии положительно повлияли на формирование духовных запросов населения, стали импульсом к модернизации новых типов культурно-досуговых учреждений. Был ликвидирован монополизм учреждений культуры на рынке культурных услуг, созданы условия для продвижения культурных ценностей. Это туристический бизнес (внутренний и внешний), образовательные услуги в сфере культуры, молодежные течения, женские ассоциации. Культурная политика России в условиях социально-экономических перемен претерпевает изменения и по форме, и по содержанию.
За прошедшее десятилетие в области культуры обозначилось множество проблем. Главные из них – остаточный принцип финансирования культуры, экономическая нестабильность, высокие темпы инфляции, отсутствие совершенной законодательной базы, кадровые проблемы, низкий уровень зарплаты.
Одним из примеров децентрализации в сфере культуры и реализации культурной политики могут служить механизмы, предложенные Министерством культуры и Министерством финансов Приморского края на уровне муниципальных районов, где предлагается делегирование полномочий не только по обеспечению деятельности учреждений культуры, но и передача финансовых средств (субвенций) на содержание учреждений культуры и прочие мероприятия в области культуры, в том числе включающих и затраты на методическое обеспечение и бухгалтерское обслуживание. При этом объем субвенций на указанные цели должен определяться, исходя из бюджетных ассигнований, запланированных на конкретные учреждения и мероприятия в бюджете года с соответствующими корректировками в рамках единой методики формированию консолидированного бюджета (для учреждений и мероприятий в области культуры – индексация заработной платы, дополнительные индексации для бухгалтеров централизованных бухгалтерий, индексация коммунальных услуг). Для расходов поселений на общерайонные мероприятия, включая на организацию бухгалтерского учета, в передаваемых субвенциях должна определяться исходя из общего объема расходов на мероприятия в области культуры, просчитанных в рамках единой методики, в бюджете поселений пропорционально объему расходов на культуру каждого поселения.
Децентрализация включает в себя комплекс форм деятельности учреждений занимающихся культурной деятельностью, так и формы автономных учреждений культуры. Это позволяет нам сделать вывод, что, децентрализация состоит в том, что внутри территориального образования возникли новые единицы, занимающиеся культурой, наделены качеством государства, региона, муниципалитета и автономий. Независимо от принадлежности, учреждения созданы для местного сообщества, в целях решения проблем в области культуры территориального образования. Ведь местное самоуправление само является одной из форм децентрализации, что ведет к возникновению новых носителей самостоятельности, а именно учреждений культуры и родственным им учреждениям.
Формирование и реализацию региональной культурной политики можно разделить на две составные части – стратегическую и тактическую. Стратегическая часть может состоять из последующих составляющих: анализ социокультурной ситуации региона; проблемы адресных целевых ориентиров культурной жизни региона; приоритеты культурной политики региона; разработка механизмов и способов управления культурной политикой региона на основе ее целей и задач.
Тактическая часть включает в себя: планирование (краткосрочное, среднесрочное, долгосрочное), проектирование на основе событийного маркетинга, социокультурное проектирование; обеспечение функционирования культурной политики через все сферы жизнедеятельности человека и региона; использование природных, интеллектуальных и кадровых, материально-технических, информационных, правовых и экономических ресурсов.
Культурная жизнь населения – неотъемлемой составляющей развития региона. Положительная динамика развития региона возможна лишь при условии постоянного обогащения культурой всех сторон жизни населения данного региона.
Под компетенцией базовых ресурсов в концепции региональной культурной политики понимается коллективное знание организаций культуры, направленное на координирование разнотипных учреждений и форм работы, связывание воедино множество технологических потоков в целях достижения эффективной деятельности культурной политики региона и удовлетворения культурных запросов населения. Такая концепция должна: обеспечить региону возможность создать рынок культуры и конкурировать с такими же рынками соседних регионов; повысить значимость продукта культуры у населения и необходимость им пользоваться; иметь такие свойства, которые сопутствуют развитию культурной политики региона и регионального образования; разработать технологии, способствующие расцвету культуры. Эта концепция связана с материальными, а чаще всего с нематериальными активами региона, включая репутацию, имидж, бренд, навыки обслуживания населения культурным товаром.
Давно назрела необходимость комплексного изучения важнейшего института общества – местного сообщества – отношения таких сообществ к культурному полю. Именно здесь решается до 70% всех проблем, волнующих граждан на территориях муниципальных образований.
Организационная структура местного самоуправления выступает особой подсистемой со своими объектами управления, компетенцией, процедурами, формами организации, материально-техническим обеспечением, технологией деятельности и другими элементами. Чтобы эффективно реформировать местное самоуправление преимущественно к сфере культуры, необходимо ориентироваться на ст. 12 Конституции России.
Следует обеспечить синхронизацию между всеми ступенями власти в вопросах местного самоуправления. Здесь недопустимы пробелы в законодательстве. Законы должны охватывать все сферы жизни общества на уровне муниципального образования и в масштабе всей страны. Во взаимоотношениях муниципалитетов с культурой, существуют нерешенные проблемы, поскольку культурная политика в условиях муниципального образования не имеет достаточного опыта. Особенно это касается правового статуса государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления. Сегодня на территории муниципальных образований управление в сфере культуры не всегда осуществляется юридическими лицами, хотя согласно новому законодательству о местном самоуправлении, местная администрация обладает правами юридического лица.
Сложность правового регулирования деятельности муниципальных органов относительно культуры, обусловлено их двойственной правовой природой. В одном случае их участие отражено в публично-правовых образованиях (муниципальные образования — комитеты по культуре), которые они представляют в силу своей компетенции и выразителя воли; с другой стороны – они выступают от собственного имени, как юридические лица, с обособленным имуществом и определенными имущественными и неимущественными правами. Получается, что в одном случае они осуществляют чужие права, принадлежащие государству, муниципалитетам; в другом случае – свои собственные права юридического лица.
Федеральное агентство по культуре и кинематографии, согласно Положению (Положение о Федеральном агентстве по культуре и кинематографии; утверждено постановлением Правительства РФ от 17.06.04. № 291), является федеральным органом исполнительской власти; осуществляет возложенные на него управленческие и социально-культурные функции, и от имени Российской Федерации реализует имущественные и личные неимущественные права, и выполняет обязанности в отношении музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда РФ, осуществляет другие подобные полномочия в рамках компетенции как федеральный государственный орган. С другой стороны, оказывая государственные услуги по отношению к культуре и кинематографии, Федеральное агентство вступает в гражданские правоотношения с частными физическими и юридическими лицами, совершает гражданско-правовые сделки. Оно выступает в данном случае как орган, осуществляющий права государства, и как самостоятельное юридическое лицо гражданского права. Аналогичная ситуация имеет место и в муниципальных образованиях. Естественно, возникает вопрос об организационно-правовой форме как государственных, так и муниципальных органов, без решения которого не определить статус их действий на поле культуры. Действующее законодательство признает за отдельными государственными и муниципальными органами статус юридического лица, но во многих случаях не содержит указания на их организационно-правовую форму. Было бы целесообразно, ввести в российскую правовую систему категорию «публичное юридическое лицо» с определенными правами, что будет полезно для сохранения и развития культуры в муниципальных образованиях.
Кроме того, в системе управления субъекта муниципального образования должны быть определены принципы, цели, функции, научные, практические подходы, отображающие взаимосвязи в системе «муниципальное управление – объект (область культуры)». Управление данной системы должно включать в себя: информацию – знания; анализ, управляемых объектов, и умение находить объективные рычаги воздействия; на объект (ресурсы, идеи, экспертные оценки, тендеры, решения, действия; спонсорство, налоги, результаты).
Существование, развитие, совершенствование системы» муниципального управления в области культуры – объективная потребность общества. Цели управления закрепляются в управленческих решениях – социальных актах, в которых выражены действия управленческих звеньев; необходимые для достижения поставленных целей. Примером могут служить, общественные палаты, художественные, творческие советы, общественные творческие организации и союзы.
Объект муниципального управления, то есть культура, имеет свои специфические проявления в общей картине муниципального образования. Эти проявления в рамках государства и общества, имеют исторический смысл, обладают устойчивостью во времени и пространстве. Культура обеспечивает прогрессивное общественное развитие.
Самоуправление управленческих структур совместно с общественностью отражает жизненные потребности населения в области культуры и действует как статистически средняя сила, складывающаяся в процессе взаимодействия интересов людей и являющаяся результатом этого взаимодействия. Функциональная структура муниципального управления учреждениями культуры строится в зависимости от местных условий (количества населения, национального состава, географического положения, возрастного ценза, сферы производства, наличия учебных заведений, корзины жизненного минимума, муниципальной принадлежности – город, поселок, деревня, мегаполис и т.д.).
Но, независимо от всех выше перечисленных характеристик, деятельность Муниципального управления направлена на: выполнение политической функции, обеспечивающей целостность, сохранность и развитие российской культуры; обеспечение равных прав граждан в развитии и реализации их творческих возможностей в области культуры и искусства; создание предпосылок для развития экономической и материальной базы в области культуры; поддержку сложившихся национальных культур.
В период становления и развития муниципальных образований культура способствовала комплексному развитию муниципальной инфраструктуры, обеспечивая творческое развитие и свободу личности во всех сферах деятельности, в том числе в управленческих процессах. Демократизм муниципального управления – важная культурная ценность, результат развития, источник и фактор процветания культурной политики на территории муниципального образования. Связь органов муниципальной власти с общественностью дает возможность ведения управленческих процессов целенаправленнее, деловитее, широко используя научно-практический достижения. Основной критерий здесь, уровень и качество жизни населения.
Работа над Федеративным кодексом РФ не завершена, законодатель сохранил за собой право ограничивать компетенцию субъектов Российской Федерации. Это приводит к дисбалансу во взаимоотношениях между центром и регионами, сказывается на принятии решений региональными и муниципальными ветвями власти в культурной политике.
Отсутствуют документы, регулирующие процессы централизации и децентрализации. Практика построения современных федеративных государств свидетельствует: в определенных сферах возможно усиление центральной власти (как правило, в сферах деятельности имеющих общегосударственное значение); а с другой стороны, существуют сферы где расширения полномочий власти субъектов (это культура, социальная сфера, экономика). В отсутствии концептуальных законов круг полномочий субъектов Федерации, как правило, определяется, исходя из их финансовых возможностей. В результате большую часть доходов субъектов Федерации составляют субсидии; субъекты лишены автономности. Их инициатива на предмет самостоятельного принятии решений и маркетинговых исследованиях в области культуры серьезно подавлена. Более того, велика вероятность конфликтов между функциями исполнительных органов различных направлений. Чтобы этого не произошло, необходимо выработать единый федеральный и региональный социально-культурный стандарт, в котором, были бы: определены поля культуры, не уступающие развитым странам по нормам и нормативам уровня жизни, социальной поддержки нуждающимся категориям населения в культурных потребностях, пределы цен и тарифов на товары культуры и услуги; определены конкретные элементы национально-культурных проектов для каждого региона и механизмы их финансирования с целью получения успешных результатов; просчитаны экономические последствия реализации национальных культурных проектов с учетом изменения внутреннего административно-территориального устройства; гарантированы источники финансирования, достаточные для решения важнейших региональных и местных социально-экономических проблем.
Россия по индексу развития человеческого потенциала находится на 57 месте: Государству, правительству, обществу, ученым включая культурологов стоит серьезно проанализировать причины такого отставания.
Национальные региональные проекты, которые одобрены в Кремле, получат конкретное воплощение на местах, когда федеральные деньги дойдут до каждой школы, больницы, учреждения культуры.
Федеральное финансирование нацпроектов в регионах «не должно приводить, к отмене выполнения уже имеющихся социальных программ». Он предостерег регионы от «иждивенческого» подхода к финансовому планированию и призвал их заняться разработкой собственных «приоритетных проектов», дополняющих нацпроекты, региональные социально-культурные программы. Это вселяет определенные надежды, что и культура получит финансовую поддержку. А пока идеология нацпроектов и требования, предъявляемые к субъектам Федерации, намного опережает реально проводимую региональную политику Центра, согласно которой регионы самостоятельно располагают собственными ресурсами и способны самостоятельно определять приоритетные проекты и финансировать их. Но таких регионов в России единицы. В 2004 г. ФЗ № 122 усилил наступление на самостоятельность регионов. Для концентрации финансовых ресурсов.
Центр изъял у муниципальных образований большую часть тех полномочий. Этот перечень входила и культура. Центр не смог выполнять взятые на себя функции даже не из-за некомпетентности исполнителей, а по техническим причинам. Поэтому было принято решение вернуть муниципальным образованиям часть полномочий вместе с их финансированием. ФЗ № 199 вновь передал от Центра на места немалую долю полномочий, но «фискальный подход» снова стал преобладающим.
Таким образом, вместо полноценного возврата полномочий и налоговых доходов, отобранные функции делегированы муниципалитетам, но без их доступа к финансам. Система выделения финансов для муниципалитетов осталась прежней.
Правительством введен еще более жесткий механизм контроля за расходованием средств. Пока государство будет работать с федеральными субъектами, таким образом, есть все основания беспокоиться за судьбу национальных проектов и состояние культуры России. Тем более, что заниматься ими будут чиновники федерального, регионального и местного уровней, а также координационные советы при полпредах президента и специальные рабочие группы при федеральных инспекторах. Возникает вопрос, за счет каких средств будет содержаться весь вышеперечисленный состав чиновников.
При таком подходе культура остается на остаточном принципе финансирования. Основные инвестиции по-прежнему направляются в добывающие отрасли, дающие огромные прибыли самим инвесторам. Реальные показатели инфляции по основным позициям чрезвычайно высоки и каждый житель страны почувствовал на себе скачок цен и тарифов. Дорожают практически все жизненно необходимые услуги (медицинское обслуживание, добровольное страхование, образование, культура), увеличился разрыв в доходах (работник культуры по сравнению с служащим «Газпрома» получает в 50 -80 раз меньше), хотя критическим для социальной стабильности считается разрыв в 10 раз. Национальные проекты должны отвечать интересам страны, интересам граждан. Национальным проектом может называться только проект, выводящий на эффективное решение ключевых общенациональных культурных задач. Федеральный центр сегодня прекратил помощь регионам, т.е. они сами должны инициировать собственные культурные проекты.
Однако осложняется решение проблем культурной политики через региональное и муниципальное образования, поскольку усугубляется неравенство субъектов Федерации в экономическом развитии, финансово-экономическая слабость большинства регионов усиливается, нарастает межрегиональное неравенство в уровне жизни граждан, в кризисной ситуации находится социально-культурная сфера, безработица достигла около 6 млн. человек. Общая демографическая ситуация, проблемы миграции, отрицательно влияют на становление и сохранение культуры.
Наибольшая угроза таится для регионов Дальнего Востока которые «захлестывает» поток мигрантов из Юго-Восточной Азии. Противостоять негативным последствиям может не только ограничение миграционных потоков; но и совершенствование миграционной службы, рациональное размещение мигрантов. Страну и ее региональные w муниципальные образования надо защитить от поглощения другими культурами. В 2016 г. в федеральный бюджет из регионов поступило около 60% всех налоговых доходов и около 90% всех неналоговых доходов. Тем не менее, регионы и муниципалитеты не имеют достаточных средств для осуществления своих законодательно закрепленных полномочий, культурных программ и проектов. В 2015 г. федеральные дотации не получили регионы доноры, 67 субъектов Федерации финансово несостоятельны. Власти субъектов Федерации (а также органы местного самоуправления) не способны самостоятельно решать проблемы культурного поля и поддерживать его на качественно-высоком уровне. Культура остро нуждается в новой политике и новых подходах к решению ее проблем.
Реальный резерв улучшения жизни жителей муниципальных образований, включая культуру – это обеспечение справедливого и стабильного природопользования. Но недрами распоряжаются в Центре. Крупные компании, предприятия, работающие на территориях краев, областей, округов, располагают центральные офисы в Москве и Санкт-Петербурге. В результате региональные и муниципальные образования остаются без налоговых доходов, и средств для осуществления культурных проектов. Поддержать региональное и муниципальное управление в области культуры могут средства стабилизационного фонда. Что касается налоговой системы, то добывающие компании должны платить налоги в бюджеты регионов и муниципальных образований по месту нахождения их предприятий независимо от расположения центральных офисов. Необходим единый федеральный, региональный и муниципальный социально-культурный стандарт, учитывающий современные приоритеты культурной политики.
Проблемы муниципальных образований в России усугубляются торможением реформы местного самоуправления.
Проделана огромная работа по определению муниципальных границ, созданы органы муниципальной власти, избраны депутаты и главы администраций. Однако возникают трудности регулирования вопросов разграничения полномочий собственности, межбюджетных отношений. Противоречия не разрешаются как между двумя разными уровнями публичной власти (СМУ и субъектами РФ), так и между разными типами муниципальных образований (поселение и район), на территории которых находятся учреждения культуры с разной подчиненностью. Разрешить конфликтные ситуации может только закон.
Внутри двухуровневой системы местного самоуправления, возникают противоречия между поселением и муниципальными районами. Областные власти считают, что основное внимание надо уделять районам, в результате; в ущербном положении оказываются поселения; нарастает конфликт между ветвями власти, что не позволяет полноценно заявить о себе культурному полю. Постоянно нарушается ст. 19 Федерального закона 131 по размещению рекламы на территории поселения, что приносит огромные доходы не муниципальным образованиям, а районам, которые используют прибыль, игнорируют интересы поселений.
Отношения собственности на муниципальном уровне характеризуют условия» владения, распоряжения и пользования средствами и ресурсами культуры муниципальных образований, а также отношение людей и власти по поводу потребления культуры. В таком муниципальном образовании образуют основу гражданских отношений: общественных, частных, производственных, творческих.
Следовательно, метод хозяйствования является системообразующим в, процессе сохранения, развития и процветания культуры, в достижении целостности социально-культурной системы муниципального образования и в создании эффективной системы управления общественными делами. Каждое муниципальное образование должно иметь потенциал жизнеспособности, обеспечивать свое воспроизводство в будущем.
Грамотная реализация имеющегося потенциала «жизнеспособности» будет способствовать сохранению и саморазвитию территориального образования, где культурная политика может стать:
— средством мобилизации людей на поддержку идеологии муниципалитетов;
— инструментом, формирующим своеобразие городов и соединяющим людей, которые принадлежат к различным сообществам, живут в различных районах и имеют различные интересы.
Учреждениям культуры на бюджетном содержании грозит резкое сокращение финансирования. Муниципальные и региональные учреждения культуры вынуждены будут перейти на денежные взаимоотношения с населением, что неблагоприятно складывается, как на самой культуре, так и на гражданах проживающих, на территории муниципальных и региональных образований. Гражданское общество должно предложить программу сохранения и развития культуры с использованием синтезированного подход к финансированию, то есть, как бюджетного, так и при помощи платных услуг. Это даст возможность муниципальным и региональным образованиям с участием культуры развиваться и добиваться положительных результатов.
Реструктуризация сети учреждений культуры должна происходить согласно разграничению полномочий органов? местного самоуправления. Необходимо создать принцип формирования сети муниципальных учреждений культуры с учетом их функциональных особенностей, характера услуг и критериев эффективности деятельности.
В условиях разграничения полномочий между органами местного самоуправления и децентрализации бюджетной поддержки важнейшей задачей становится порядок управления – ресурсами культуры с учетом специфики ее организационной структуры.
Необходимо создание системы управления, способной провести правовые, финансовые и организационные преобразования муниципальных учреждений культуры, соблюдая конституционные гарантии по обеспечению граждан культурными благами.
Роль органа управления культурной политикой муниципального образования должна заключаться в создании системы взаимодействия органов власти и управления различных уровней, а также условий саморазвития и партнерства с общественными организациями и структурами социального сектора в. осуществлении культурной политики. Для этого население муниципального образования должно активно участвовать в решение данною проблемы, поскольку речь идет о самоуправлении. Концепция гражданского участия в проведении культурной политики определяет жизнеспособность муниципального образования.
Культурные факторы играют важную роль в развитии территорий, поскольку в значительной мере опираются на верования, традиции, и привычное поведение человека. Муниципальные образования состоят из больших и малых городов. В федеральном законодательстве предусматривается два типа муниципальных образований. Первый тип – муниципалитеты (города районного значения и поселки городского типа). Второй тип – муниципальные округа, включающие территории нескольких муниципалитетов (не менее трех). Где структура местного самоуправления определяется населением самостоятельно и указывается в уставе муниципального образования. Возникает вопрос о порядке установления в конкретном муниципальном образовании органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления в сфере деятельности культуры и культурной политики. А так как, самой распространенной формой муниципального образования являются малые города, то именно они оказались не востребованными и не подготовленными к рыночной конкуренции, здесь возникает наибольшее количество проблем связанных с вопросами сохранения и развития культуры.
Исследуя этот вопрос, мы считает, что, оказавшись в ситуации, когда предприятия не желая, содержать ранее принадлежащие им объекты социально-культурной инфраструктуры передали их городским властям, а городские власти, по сути, не могут обеспечить функционирование этих объектов культуры, так как: основная часть доходов 80-90% определяется на уровне субъекта Федерации, в результате бюджет малых городов обеспечен доходами на треть от рассчитанной расходной части; приватизированные за бесценок предприятия переданы в частные руки; в городской (муниципальной) собственности находятся исключительно затратные объекты социальной и культурной сферы; транспортная недоступность; глубокая безработица из-за спада промышленного производства; отсутствие закона о муниципальных землях города не дают возможность использовать права на землю; обнищание большей части населения, низкая платежеспособность привели к закрытию огромного количества учреждений культуры, необходимо отметить значимость культурной политики муниципальных образований, индикатором которой должны выступить: дотационность, рентабельность, состояние рынка труда, уровень доходов населения.
Около четверти городов связаны с сельским хозяйством. Велика по составу группа городов, выполняющих преимущественно промышленные и промышленно-транспортные функции. Некоторые специалисты в области исследования культурной политики муниципальных образований в ракурсе выше изложенного считают, что выходом из создавшегося положения может стать программа развития имеющегося территориального потенциала, когда развитие есть не что иное как – цель динамики муниципальной культурной политики и может рассматриваться, как форма социокультурной практики, где за основу берется: соединение расчлененных представлений о разрозненных, как бы независимых друг от друга, проблем города; выделение в этом соединении того, что считается областью культурной политики в развитии муниципального образования; меры, примененные к ситуациям с целью прогрессивного развития культурной политики муниципального образования; разработка программ на ориентацию индивидуального муниципального развития.
На сегодняшний день проблема становления и развития муниципальной культурной политики волнует не только государство, но и международные общественные организации и фонды. В частности Совет Европы (в дальнейшем – СЕ) в качестве одной из проблем, рассматривает отношения между культурным наследием и местным населением. Европейские эксперты уверены, что сохранность культурного прошлого цементирующая культурную национальную идентичность, будет надежней при включении в этот процесс граждан, проживающих на территории данного муниципального образования. Таковым примером может быть муниципальное образование Ростов Великий, который был выбран в качестве экспериментального объекта культурной муниципальной политики, как пилотного проекта.
Достигнутые результаты послужили основой для проведения административных реформ муниципальных образований в области культурной политики. В рамках программы были приняты методологические установки: планирование должно происходить из стремлений и нужд населения с привлечением специалистов, которые могут увидеть перспективы развития и обобщить потребности населения в области культуры; цель развития определялась, исходя из местных проблем и необходимости их решения; присутствие повышенного уровня информированности по вопросам развития городской среды и сохранения культурного наследия; доступ к культурному наследию и вовлечение граждан в процесс сохранения; участие общественности в обсуждениях формирования культурной политики муниципального образования.
Был создан координационный центр, в функции которого входило определение конкретных исполнителей, механизмов финансирования, вовлечение граждан в осуществление проекта. Был проведен анализ ситуации, сформированы задачи, определены цели. Деятельность пилотного проекта завершилась докладом «Основные принципы стратегического развития города Ростова Великого», представляющего политический и методический результат работы экспертов. Это позволяет сделать вывод, что опираясь на ценности культурного и природного наследия, документ определил общие направления муниципальной культурной политики, рекомендуя внедрить проект в перспективу социокультурного и экономического развития, который бы являлся основным путеводителем при разработке стратегического плана развития города. Одновременно такой проект является поводом для привлечения общественности к участию в формирования, становления и развития культурной политики муниципального образования, что несет нагрузку эффективности развития города. «Так, если город имеет низкую самооценку или богатое воображение, то это культурные факторы, от которых зависит его развитие». В настоящее время культура отвечает стремлению той или иной территории осознать свои особенности и высвободить творческий потенциал для фундаментального становления муниципальных образований. Культура способствует самовыражению, порождению смыслов, осознанию целей эстетизации среды и развитию творческого начала во всех областях общественной жизни, включая экономику.
Наиболее прогрессивные районы сохранили систему управления отраслью, создав нормативно-правовую базу и обеспечив стабильную работу. В таких районах сохранена методическая служба, развивается новое направление – менеджмент и маркетинг в культуре.
Финансирование осталось на уровне прошлого года не покрывая расходов учреждений культуры в поселениях. Это говорит о том, что руководители этих районов не включили в расходные обязательства отрасль культуры.
Наряду с положительными результатами самоуправления в области культуры, можно констатировать, что проблемы все еще существуют: это обвал сети учреждений, не наделенных статусом юридического лица; передача учреждений культуры районного значения в поселение, что приводит к утрате межпоселенческих функций (организационный, кадровый, методический вопрос), парализации отрасли в целом, как единого механизма влияния на социум.
Каждый регион сформирован и развивается как совокупность многих народов и конфессий. В этом самая главная особенность культуры. Задача муниципальных образований на этой основе строить жизнедеятельность своего территориального культурного пространства.
Рассматривая уникальность муниципальной культурной политики и специфический уровень организационно-управленческой формы муниципального образования, которое вырабатывается самим населением, как сферой гражданской самостоятельности общества и активности населения, вырисовывается характеристика муниципальной культурной политики, базирующейся на:
— взаимосвязи с государством и его органами, которые передают ей часть своих функций;
— сложности и противоречивости совокупности взаимоотношений государства, гражданского общества и местного самоуправления;
— социально-культурных основах муниципального самоуправления;
— интеграционных процессах межведомственных барьеров (развитие самоуправляемых общественных инициатив в виде ассоциаций, движений, объединений, широкий спектр развлечений, предоставляемый досуговой индустрией, вторжение в культуру рынка);
— носителе культурной политики (население муниципального образования);
— механизмах регулирования законодательных и финансовых отношений;
— приоритетных направления культурной политики муниципальных образований.
Местное самоуправление в Российской Федерации «является формой осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельно и под свою ответственность решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». Это позволяет нам сделать вывод, что необходимость формирования жизнеспособных систем местного самоуправления является органичной частью механизма управления, который сочетает в себе интересы муниципальных образований и каждого гражданина
Объединяя власть и людей, местное самоуправление предоставляет равные возможности для решения общих проблем во всех сферах жизни деятельности территориального образования, в частности в сфере культуры, независимо от социального статуса, вероисповедания, политической приверженности, национальной принадлежности. Решение вопросов местного значения, связанных с культурной политикой требует совершенствования территориальной и законодательной основы местного самоуправления, что ведет к необходимости приближения местного самоуправления к населению. Как писал А. Токвиль, «общинные институты, играют ту же роль, что и начальные школы для науки: они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой».
Все функции учреждений культуры, как правило, подавляются чрезмерно разросшейся структурой. Когда управленцев становится больше, согласования между ними становятся все труднее, решения принимаются с опозданием. Все это осложняет их воплощение в жизнедеятельность данной сферы. Когда разрастается сеть отрасли, появляются филиалы, т.е. наращивается объем форм, появляются опасения потери управляемости.
На этой почве возникают новые управленческие подразделения в администрациях региона. Возникает дополнительная отчетность, а с ней и симптом застоя, так как время уходит на всякого рода справки и обоснования. Введение таких правил идет во вред учреждению культуры, так как отвлекает его от основного рода деятельности, ведет к потере спонсоров, меценатов и посетителей. С высоты администрации не виден характер многолетних наработок менеджеров-организаторов культурно-просветительной деятельности в регионе. С этой целью необходимо внимательно отслеживать возрастание нагрузки культурного поля, придерживаясь, правила – функция определяет структуру, а не наоборот. Любые изменения в организационных структурах целесообразны в той степени, в какой они способствуют эффективности их функционирования.
Необходимо регулярно замерять искомые результаты; решать, какие необходимо применить правила, процедуры, информационные и специализированные отраслевые технологии, диагностику, мотивации, стиль руководства, чтобы структура оправдывала цели, задачи, качество, конечный результат деятельности и назначение данного учреждения культуры. Международная организация труда пришла к выводу: наиболее выгодные структуры, дающие высокие результаты – это структуры, имеющие партнерство на всех уровнях власти, общественных иерархий, производственной и социальной сферы, образования и неформальных объединений.
Каждый регион должен определить способ хозяйствования (капиталистический или социалистический); т.е. отношение: к собственности, исходя из исторических предпосылок, уже существующих форм собственности, общественного мнения. От этого будет зависеть, проект управления культурной деятельностью и его конечный; результат. Капитализм: и социализм – это два возможных направления экономических, социально-культурных технологий преобразования; региона.
Но есть еще такое понятие как корпоратизм – это совместное и равное владение собственностью в сообществе, где развитие всех сфер регионами осуществляется через договорные: отношения, удовлетворяющие корпоративные и личные интересы. То есть культура приобретает равные права на свое существование вместе с другими отраслями хозяйствования.
Каждый из вышеперечисленных методов хозяйствованиям имеет право на самостоятельное существование. Такие примеры, есть: в Ульяновской области преобладают социалистические формы хозяйствования; Нижегородской – капиталистические; Кемеровская – корпоративный.
Метод корпоративности позволяет избежать остаточного принципа обеспечения культуры, способствует определению приоритетов на ее поле деятельности и доведению исполнения до конечного результата. Участие населения в распоряжении собственностью и в самоуправлении своим регионом, в финансировании социально-культурных и экономических программ развития – это современная технология реализации корпоративного метода хозяйствования, имеющая огромное значение для сохранения и развития культуры региона.
Корпоративно-организованные культурные пространства соединяются друг с другом, исходя из закономерностей развития культуры. Это дает возможность полного раскрытия своеобразия региона в общем хозяйственном пространстве страны и увидеть его особенности, отличие от других, что позитивно повлияет на разработку программ социально-культурного и экономического развития, на взаимоотношения администрация-общественность-отрасль (в данном случае культура).
Реальное содержание конкретной культурной ситуации в определенном регионе настолько велико по объему, так разнообразно и так быстро меняется, что оно явно выше управленческих возможностей, отдельного органа центрального управления. Это постоянно принуждает к проведению неоправданных упрощений и нивелированию творческих решений, индивидуальных форм жизни в культурном пространстве.
Корпоративность формирует опыт сотрудничества непосредственно участвующих в хозяйственной жизни людей, являющихся носителями разных интересов, сохраняя при этом свободу принятия решения. В этом и состоит правильное понимание отношений между администрацией, обществом, культурой, в основе которых свобода и социальная защищенность. Понятно, что преобразования отношений собственности, и развитие рыночных отношений не самоцель, а средство реформирования общества, выхода его на-прогрессивный путь развития. С учетом специфики России, на территории которой множество региональных образований со своими социокультурными особенностями.
В условиях рынка интересы личности учитываются лишь в той мере, насколько это экономически выгодно бизнесу. В России к общим чертам формирующих рыночных отношений добавляются еще и свои, весьма специфичные черты. Они обусловлены национальными отличиями, культурой, начальным этапом становления товарно-денежных отношений, резкой сменой социокультурных ориентиров, разрушением традиционных институтов регулирования повседневной жизни людей. Российские регионы должны разработать новую теорию и практику управления в области культуры в связке – политика региона-политика культуры, научиться согласовывать разные интересы и обеспечивать положительную мотивацию по отношению к развитию и сохранению культурного наследия. Приверженность к этой теории – не благотворительность администрации региона, не дань моде, а ответ на неумолимое требование важнейшей закономерности сегодняшнего, общественного развития – повышение роли социально-культурного фактора и его обратного влияния на воспитание, образование, труд, организационные структуры общества, отношение к власти. «Безграмотность – один из симптомов более серьезных трудностей, стоящих перед обществом, неспособным конкурировать в мировых процессах».
Отставание России в отслеживании этой закономерности и в адекватной реакции на ее требования очевидны. Это породило ее слабую реакцию на необходимость создать культурную политику соответственно происходящим изменениям в регионах.
Доля расходов на культуру и кинематографию составляет 0,7% от общих расходов. В России около 40% зданий, учреждений культуры, в аварийном состоянии. Во многих регионах идет массовое закрытие клубных учреждений, перепрофилирование, или слияние детских художественных и музыкальных школ. Муниципалитеты вынуждены снимать деньги с учреждений культуры и направлять их на погашение бюджетных долгов. В стране появились целые регионы, где люди не смотрят телевизор, не читают книг и газет.