Оглавление
Введение
глава 1. Теоретические основы организации муниципального управления в сельской местности
1.1 Сельская местность как объект муниципального управления
1.2 Правовые основы организации муниципального управления в сельской местности
1.3 Зарубежный опыт муниципального управления в сельской местности
глава 2. Анализ проблем и разработка рекомендаций по совершенствованию муниципального управления в сельской местности на примере деятельности Администрации Новосибирского района Новосибирской области
2.1 Общая характеристика Новосибирского района Новосибирской области
2.2 Анализ организации муниципального управления на примере деятельности Администрации Новосибирского района Новосибирской области
2.3 Основные направления совершенствования организации муниципального управления на примере Администрации Новосибирского района Новосибирской области
Заключение
Список использованных источников
Введение
Актуальность темы работы обусловлена тем, что местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня местное самоуправление является одновременно формой самоорганизации граждан и – в этом качестве – составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям).
Местному самоуправлению принадлежит важная роль в реализации одной из главных задач современности – соединение в единые целые интересы государства, общества и личности, поскольку главный смысл, сущность местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства, и общества.
Именно такая направленность местного самоуправления отвечает идеям современного демократического правового социального государства, высшая ценность которого – человек, его права и свободы.
Становление местного самоуправления – задача не только самого местного самоуправления, но и государственной власти на всех ее уровнях. Несмотря на проведение достаточно успешного комплекса мероприятий по реформированию местного самоуправления, некоторые из проблем остаются нерешенными.
Муниципалитетами считаются городские и сельские населённые пункты, а также районы, городские округа, внутригородские территории городов с федеральным статусом. Необходимо формировать у населения активную жизненную позицию, чувство хозяина и понимание того, что местное самоуправление должно защищать и соблюдать, прежде всего, их интересы, ведь именно они считаются по закону собственниками муниципального имущества.
Значительный вклад в исследование эффективности местного самоуправления внесли работы таких авторов, как Белоусова Е.В., Бойко Н.А., Васильев А.А., Гладышев А.Г., Можаева Н.Г., Николаев В.Е. и др.
Объект исследования – муниципальное управление в сельской местности.
Предмет исследования – особенности муниципального управления администрации Новосибирского района Новосибирской области.
Цель выпускной квалификационной работы – анализ организации муниципального управления в сельской местности и разработка рекомендаций по его совершенствованию.
Согласно поставленной цели в работе были определены следующий комплекс задач:
— раскрыть понятие и охарактеризовать систему местного самоуправления, взаимодействие государственных и муниципальных органов власти;
— рассмотреть организационный аспект модернизации местного самоуправления;
— дать общую характеристику местного самоуправления в сельском поселении;
— провести анализ деятельности органов местного самоуправления Новосибирского района;
— предложить направления повышения эффективности местного самоуправления;
— предложить пути совершенствования работы с кадрами органов местного самоуправления.
Выпускная квалификационная работа включает в себя введение, две главы, заключение, список литературы, приложение, а также содержит 4таблицы, 7 рисунка, 62 источников литературы, 1 приложение. Общее количество страниц выпускной квалификационной работы – 73.
глава 1. Теоретические основы организации муниципального управления в сельской местности
1.1 Сельская местность как объект муниципального управления
Местное самоуправление, если его рассматривать не с правовой, а с социологической точки зрения, существовало всегда. В нашей стране большинство местных дел решалось сообща. В первую очередь это относится к сельской местности. Такие проблемы как организация выпасов личного скота, обслуживание колодцев, ремонт дорог, зданий всегда решались жителями в сельской местности совместно. Нередко и сегодня без привлечения представителей официальной власти решаются вопросы, связанные с такими хозяйственными проблемами, как заготовка сена, дров, других природных ресурсов. Совершенно естественным это было в дореволюционные годы и сразу после революции. Однако, по мере укрепления власти эти заботы государство стало брать на себя. Вместе с тем, процесс самоорганизации окончательно не затухал никогда[1].
Власть местного самоуправления может признаваться подобной государственной власти, либо государственной властью особого рода. Г.В. Барабашев дает следующую характеристику концепции негосударственной природы местного самоуправления: «миф, созданный на базе устаревших западных теорий организации местного самоуправления». По мнению автора, местное самоуправление нельзя отнести исключительно к элементам гражданского общества, по существу, — это государственная власть особого рода. Г.В. Барабашев высказывает также суждения, относительно того, что с юридической точки зрения, органы местного самоуправления такие же органы власти, как и вся вышестоящая структура. Иными словами, это публично-правовые учреждения.
Можно выделить следующие основные задачи в системе сельского самоуправления[2]:
— формирование значительного числа новых муниципальных образований, имеющих статус сельских поселений;
— создание компетентных и рационально действующих представительных органов местного самоуправления, система повышения уровня образования депутатов, формирование устойчивых взаимосвязей депутатов с населением;
— обоснование эффективных организационных структур местных администраций на территориях сельских поселений, улучшение их материально-технического, кадрового, организационно-методического и коммуникационного обеспечения;
— подготовка высококвалифицированных кадров органов сельского самоуправления для решения инновационных задач, прежде всего, в сферах экономики, финансов, правоведения и информатизации;
— вовлечение широких масс сельского населения в сферу активного участия в решении проблем местного значения, содействие формированию органов территориального общественного самоуправления на сельских территориях, не являющихся поселениями.
Сторонники этой точки зрения отстаивают позицию о том, что если публичную власть от имени всего народа может представлять только государство, то местное самоуправление также является элементом государственного устройства. По существу, в публичном выражении своих решений органы местного самоуправления аналогичны органам государственной власти. Исходя из этого, органы местного самоуправления могут быть охарактеризованы в терминах «органы государственной власти и местного самоуправления»[3].
Местное самоуправление – это элемент публичной власти, существующей наряду с властью государственной. Разделяющие эту точку зрения, убеждены в том, что реализация власти народа посредством органов местного самоуправления является самостоятельным направлением, принципиально отличающимся от реализации власти народа посредством органов государственной власти.
Объединяет эти направления единый источник – народовластие.
Местное самоуправление зачастую представляют, как некий пограничный феномен между государством и обществом. Он призван их объединять. При этом происходит сочленение общественных форм (в способах и принципах организации) и властных полномочий (в юридической силе принимаемых решений)[4].
Местное самоуправление в достаточной степени многогранно. Оно рассматривается в качестве управленческих явлений, которые призваны определять цели, организовывать, контролировать и регулировать общественную жизнь на территории отдельного муниципального образования. Кроме того, оно призвано выступать в качестве средства реализации инициативы народа и осуществления на практике самодеятельности[5].
По мнению Р.В. Бабуна:
— деление территории субъекта РФ на муниципальные образования осуществляется с целью создания оптимальных условий для решения проблем местного значения, деление на административно-территориальные единицы предназначено для обеспечения возможности наиболее эффективного решения вопросов государственного управления;
— на территориях муниципальных образований размещаются органы местного самоуправления, на территориях административно-территориальных единиц — территориальные подразделения (структуры) органов государственной власти: ЗАГСы; военкоматы, суды, органы прокуратуры, налоговые и другие органы;
— административно-территориальная единица может не быть муниципальным образованием, например, административный район внутри крупного города;
— муниципальное образование может не быть административно-территориальной единицей и не иметь на своей территории органов государственной власти.
Вместе с тем, Зотов В.Б. обосновывает выделение следующих особенностей муниципального управления на территории сельских поселений[6]:
— рассредоточенность и преобладание частного жилищного фонда, характеризующегося индивидуальным домохозяйством;
— недостаточная транспортная доступность и значительно худшая по сравнению с городскими территориями обеспеченность средствами коммуникаций;
— низкий уровень доходов населения, невысокий уровень образования и квалификации, как ведущий фактор социально-демографической структуры населения[7].
Итак, можно сделать вывод о том, что муниципальное управление представляет собой административную и экономическую деятельность местных органов власти, направленную на поддержание и развитие социальной и промышленной инфраструктуры города или другого поселения, а также управление учреждениями, которые находятся в собственности городской (поселковой) общины.
В сельской местности, исходя из особенностей ее формирования и веками сложившихся устоев, существует специфика организации и осуществления местного самоуправления.
«Сельская местность определяется как «…вся обитаемая территория вне городов и пригородов». К ней относят естественные и антропогенные ландшафты, а также все виды сельских поселений, а именно села, деревни, хутора и т.д. Сельская местность достаточно неоднородна, т.к. призвана выполнять различные функции: сельское, лесное и охотничье-промысловое хозяйство; полная или частичная переработка продукции этих отраслей; добывающая и обрабатывающая промышленность (обычно небольшие предприятия); рекреационное обслуживание (дачи, дома отдыха, пансионаты, гостиницы, мотели); природоохранная деятельность (заповедники, заказники, национальные парки); коммуникационные функции (дороги); местожительство населения, в т.ч. и работающего в городах»[8].
Чёткой границы между селом и городом не существует. Чаще всего в качестве критерия рассматривается численность населения. Однако для классических сельских поселений характерны и другие особенности: преобладание малоэтажной застройки, наличие домашнего хозяйства, малолюдность, низкое развитие инфраструктуры. В данном случае критерием является уклад жизни людей, который отражается и в деятельности органов муниципального управления.
Сельское поселение можно определить, как достаточно сложную систему социально-экономических отношений, функционирующую и развивающуюся в пределах региональной и федеральной стратегий социально-экономического развития[9]. Серьезное влияние на нее оказывает политика государственной поддержки сельского хозяйства в рамках изменяющегося законодательства[10].
Как правило, сельские поселения формируются в территориальной близости к местам приложения труда работников, занятых в сельском хозяйстве. Это относится к продуктивным земельным угодьям и источникам питьевой воды. Прежде всего, это связано с необходимостью жизнеобеспечения и ведения хозяйственной деятельности. Существенное влияние на формирование и развитие сельских населенных пунктов оказывает целый комплекс рекреационно-климатических условий. Следует отметить, что наиболее благоприятен он для территорий, находящихся в южной части территории Российской Федерации.
Одним из наиболее значимых обстоятельств, определяющим тенденции развития сельских поселений является рыночная конъюнктура производства и реализации сельскохозяйственной продукции. Именно от успеха деятельности ведущих сельскохозяйственных отраслей зависят остальные аспекты жизни сельских населенных пунктов. В крупных сельских поселениях в значительной части развиваются отрасли, прежде всего, агропромышленного комплекса. Предприятия этих отраслей по своей роли и значению относятся к разряду градообразующих. Именно они кардинальным образом определяют жизнеспособность наиболее крупных сельских поселений[11].
В результате кризиса последнего десятилетия ХХ века отмечается резкий спад сельскохозяйственного производства. Это привело к значительному ухудшению финансового положения сельскохозяйственной отрасли в 1990-е гг. Отмечается, что инженерная инфраструктура и социальная сфера на селе до настоящего времени находятся в кризисном состоянии. В значительной степени увеличилось отставание села от города по уровню и качеству жизни. Стремительными темпами ухудшается демографическая ситуация на селе[12].
Особенности муниципального управления в сельских поселениях в настоящее время определяются, прежде всего, социально-экономическими условиями, сложившимися на селе. Так, естественная убыль сельского населения России за последние 10 лет увеличилась более чем в 5 раз (с 30 до 156 тыс. чел.). Коэффициент смертности сельского населения в расчете на 1 тыс. чел. составляет 14 промилле, что на 15 % выше показателей городского населения. По данным за 2017 год средняя продолжительность жизни сельского жителя снизилась до 64,9 года по сравнению со средней продолжительностью жизни в городе — 71,9 года.
По итогам 2015 года отмечается сокращение числа работников на сельскохозяйственных предприятиях. За период с 2000 по 2015 гг. количество фермерских хозяйств сократилось на 48%. Таковы результаты последней сельскохозяйственной переписи. Еще более удручающие цифры, характеризующие сельскохозяйственные земли. Их площадь за период 2000 – 2015 гг. сократилась почти на 20 млн га[13].
За исследуемый период сокращалось не только количество сельскохозяйственных организаций, но и численность работников, занятых в агропромышленном комплексе. Так, например, в 2006 году в агропромышленных холдингах было занято более 2,5 млн чел., то в 2016 году их численность сократилась до 1,2 млн чел. Аналогичная ситуация и в крестьянско-фермерских хозяйствах. В 2006 году на всех фермерских хозяйствах было занято 470 тысяч работников, в 2016 году — менее 300 тысяч человек. Заметна тенденция к увеличению доли пожилых людей в структуре сельского населения.
Для сельских поселений характерны трудности с квалифицированными управленческими кадрами. Для многих субъектов Российской Федерации характерно отсутствие у глав администраций сельских поселений высшего экономического образования. Вместе с тем, их работа имеет ярко выраженную финансово-хозяйственную направленность[14].
Многие специалисты, работающие в администрациях поселений, зачастую тоже не имеют соответствующего образования, и не в достаточной степени повышают свою квалификацию.
Задачами муниципального управления в сельской местности являются:
— поддержка сельскохозяйственного производства и агропереработки;
— регулирование землепользования, планировки и застройки поселений;
— содержание и развитие инженерной инфра-структуры поселений и сферы обслуживания;
— содержание и развитие социальной сферы поселений;
— организация самоуправления, вовлечение активной части жителей в процесс муниципального управления.
Превалирующая роль в решении стоящих задач отводится организации муниципального управления в сельской местности.
В сельских поселениях отсутствует кадровый резерв, на основе которого можно было бы пополнить администрации сельских поселений квалифицированными и подготовленными ко всему комплексу работ специалистами.
В этой связи, целесообразным является проведение более взвешенной кадровой политики на территории сельских поселений, привлекая для этих целей значительную государственную поддержку.
Можно сделать вывод, что потенциальные возможности населения этих территорий осуществлять местное самоуправление в значительной степени различаются. Самая высокая результативность самоуправления и наибольший уровень ресурсного самообеспечения возможна именно в малочисленных, удаленных и труднодоступных сельских населенных пунктах. Однако, на практике она реализуется на низком, зачастую элементарном уровне[15].
Наиболее распространенной ошибкой реформирования модели управления в сельской местности является попытка расселения жителей из малочисленных населенных пунктов в крупные.
Результаты последующих лет свидетельствуют, что при этой модели начинался процесс крестьянской деквалификации. Наиболее плодородные земельные участки приходили в упадок, рушились личные подсобные хозяйства, наносился значительный ущерб экологии, терялась связь сельских жителей с природным ландшафтом[16].
Значительную роль в системе местного самоуправления в сельской местности играют районные центры — города (особенно малые), рабочие поселки, крупные села. Именно в них размещаются основные предприятия по переработке сельскохозяйственной продукции, а также объекты социальной инфраструктуры (образовательные учреждения, учреждения здравоохранения, учреждения культуры и искусства).
Они интегрируют в единый механизм все органы государственной власти субъектов РФ и сельское население. Формирование городов и рабочих поселков на сельской территории требует контроля процесса урбанизации и возможного оттока сельского населения в другие отрасли народного хозяйства. Зачастую это сопровождается разрывом обратной адаптации к сельскому труду.
Целесообразно обеспечить планомерное и систематическое развитие социальной сферы, как крупного районного центра, так и малых сельских поселений.
Экономическая деятельность играет определяющую роль в процессе повышения уровня жизни в сельской местности и, как следствие, для оптимизации муниципального управления. Характер и итоги этой деятельности обосновываются стратегическим значением сельскохозяйственного производства в экономике страны и направлениями реализации аграрной политики государством.
По оценкам Россельхоза, в РФ должно было быть 24 миллиона личных подсобных хозяйств. Но в действительности их оказалось почти на четверть меньше — всего 17,8 миллиона[17].
Вместе с тем, индивидуальных предпринимателей и малых сельскохозяйственных предприятий на селе было определено больше, чем предполагалось, — на 5% и 1,3% соответственно.
Большая часть земель сельскохозяйственного назначения принадлежит крупным и средним аграрным предприятиям (233,3 миллиона гектаров из 330 миллионов). В ведении фермеров определено 25 миллионов гектаров, а личные подсобные хозяйства занимают около 8,6 миллиона гектаров. При этом средняя площадь фермерского угодья составляет около 100 гектаров, а средняя площадь личного подсобного хозяйства составляет около 0,5 гектара.
Структурные преобразования в аграрной сфере предусматривают перераспределение земли и имущества в пользу эффективных пользователей и собственников. Однако, нельзя допускать чрезмерного расслоения сельского общества. Кроме того, целесообразно привлечение значительных инвестиций в развитие агропромышленного комплекса, в том числе, инвестиции в инфраструктурные объекты сельских поселений[18].
Органам местного самоуправления муниципальных районов и отдельных сельских поселений может быть поручена функция глобального ресурса для реализации приоритетного национального проекта и локальных программ реформирования агропромышленного комплекса. Муниципальные программы развития села разрабатываются на базе положений общефедеральных и региональных программ. Учитываются полномочия органов местного управления по формированию программ модернизации агропромышленного комплекса.
Итак, в современной российской экономике большую роль занимают сельские поселения как первичные элементы региональной экономической системы, формирующие единый каркас сельской территории региона и страны в целом, определяющие уровень экономического развития сельской местности.
В условиях изменения внешней среды возникает необходимость формирования более сложной социально-экономической политики на муниципальном уровне и новых подходов к организации управления развитием сельских поселений, способных дать дополнительный импульс развитию муниципальной экономики
1.2 Правовые основы организации муниципального управления в сельской местности
Сельские поселения представляют собой неотъемлемую часть государственной территории РФ, на территории которых для населения определяющим является сельский образ жизни. В соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под сельским поселением понимается один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов. К ним относятся поселки, села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы и другие сельские населенные пункты .
Местное самоуправление в сельских поселениях осуществляется населением непосредственно или через выборные (и иные) органы местного самоуправления.
Законодательство РФ предусматривает осуществление на территории всех субъектов Российской Федерации двухуровневой системы муниципальных образований в сельской местности. К ним относятся поселения и муниципальные районы. Следует отметить, что за каждым из этих уровней исчерпывающе закрепляются сфера распределения полномочий, объекты муниципальной собственности и источники формирования доходов.
Федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на две группы. Первая группа включает в себя федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления и определения Конституционного суда РФ, специально посвященные вопросам местного самоуправления. Вторая группа включает в себя федеральные отраслевые законы и иные нормативные правовые акты, содержащие отдельные нормы муниципального права[21].
Сопоставляя Федеральные законы 2003 и 1995 гг. Р.В. Бабун отмечает, что в Федеральном законе 2003 г. по сравнению с Федеральным законом 1995 г. полномочия субъектов РФ в области правового регулирования местного самоуправления были существенно сужены. Например, в федеральном законе 2003 г. не упоминаются перечисленные в федеральном законе 1995 г. (ст. 5) такие полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, как:
— принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении, контроль их соблюдения (высказываются даже мнения о том, что такие законы теперь вообще не нужны);
— принятие региональных программ развития местного самоуправления;
— защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;
— обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;
— установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований (предполагается, что все эти вопросы урегулированы федеральным законом);
— регулирование законами в соответствии с настоящим федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;
— законодательство о муниципальной службе;
— принятие и изменение законов субъектов РФ об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;
— установление порядка регистрации уставов муниципальных образований (определен в федеральном законе).
Федеральный закон от 28.08.1995 №154-ФЗ носил рамочный характер, что касается 131-го Закона, но, несмотря на то, что он тоже «об общих принципах», по сути дела, является законом прямого действия. Поэтому многие субъекты Федерации у себя такого закона не приняли, и руководствуются федеральным[22].
На рисунке 1.1 представлена система источников муниципального права.
В ст. 9 Устава Новосибирской области «Местное самоуправление в Новосибирской области» определено, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Новосибирской области населением непосредственно, а также через органы местного самоуправления.
Органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют свои полномочия по решению вопросов местного значения. Органы государственной власти Новосибирской области оказывают содействие развитию местного самоуправления, и обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.
Законы и иные нормативные правовые акты Новосибирской области, муниципальные правовые акты не могут ограничивать права граждан на осуществление местного самоуправления.
Специфика организации местного самоуправления на сельских территориях, в первую очередь, связана с финансово-экономической составляющей, уровнем социально-экономического развития, половозрастной структурой населения. В тех случаях, когда сельское поселение не обладает статусом муниципального образования, это поселение не имеет возможности формирования своего местного бюджета, не имеет возможности обладать муниципальной собственностью, не имеет права избирать собственные органы местного самоуправления[1].
Исключительно при определении границ сельского поселения применяется термин «пешеходная доступность до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав» (п. 11 ст. 11 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Уже это определяет значительную организационную обособленность сельских поселений в сравнении с прочими муниципальными образованиями.
В соответствии с п. 28 ст. 14 вышеуказанного Федерального закона к сфере ведения местного самоуправления в сельских поселениях определено всемерное содействие укреплению потенциала сельскохозяйственного производств. Это не характерно для сфер ведения других видов муниципальных образований.
Причина этого кроется в том, что успех в области экономической деятельности является основой для устойчивого поступательного роста других сфер сельской жизни. В относительно больших сельских поселениях, чаще всего развиваются отрасли сферы агропромышленного комплекса. Опыт эффективного хозяйствования на сельских территориях объективно свидетельствует, что в тех сельских территориях, где присутствует сельскохозяйственное производство, существует база для их устойчивого развития[2].
В условиях, когда отсутствуют крупные агропромышленные комплексы, сельские поселения вынуждены испытывать значительные сложности при формировании местных бюджетов и, соответственно, испытывают значительные сложности социального обеспечения населения. Как показала практика хозяйствования последнего десятилетия, многие муниципальные образования на сельских территориях оказались не готовыми к самостоятельному финансовому обеспечению. Практика формирования бюджетов этих муниципальных образований, характеризующаяся значительными дотациями от вышестоящих уровней бюджета, обосновывают значительную финансовую зависимость муниципальные образования от дотаций.
Подобного рода зависимость усложняет процесс эффективного развития местного самоуправления на уровне сельских поселений. Серьезной проблемой является сдерживание инициатив местного населения. Именно по этой причине сельские поселения имеют незначительный уровень финансовой обеспеченности доходами от собственной деятельности по сравнению с другими видами муниципальных образований. При этом их бюджеты в значительной степени формируются за счет дотаций соответствующих субъектов РФ[3].
Сегодня в нашей стране сложились разные подходы к организации системы местного самоуправления в сельской местности, в основу которой положена одна из трех возможных моделей:
- главу муниципального образования избирает население, избранный глава возглавляет местную администрацию; работа представительных органов организуется председателем, избираемым из числа депутатов;
- главу муниципального образования избирает население; глава возглавляет представительный орган местного самоуправления; руководство местной администрацией возлагается на управляющего, который привлекается к работе по контракту на конкурсной основе;
- главу муниципального образования избирают из состава представительного органа местного самоуправления; местную администрацию возглавляет управляющий, который привлекается к работе по контракту на конкурсной основе.
Местная администрация имеет следующие полномочия:
- Организация подготовки проектов застройки населенных пунктов, утверждение проектов и титульных списков строек, которые осуществляются за счет средств местного бюджета, контроль соблюдения бюджетов.
- Организация строительства и ремонта муниципальных жилых домов за счет собственных средств и на долевых началах; организация строительства и ремонта объектов коммунального хозяйств и социально-культурного назначения; организация строительства и ремонта дорог; привлечение к дорожному строительству сельскохозяйственных и других предприятий и организаций.
- Выполнение функций заказчика по строительству муниципальных объектов; назначение приемочных комиссий и утверждение актов приемки в эксплуатацию объектов, законченных строительством[4].
- Выдача разрешений на строительство на территории муниципального образования всех объектов производственного назначения; приостановка строительства, осуществляемого с нарушениями утвержденных проектов, технико-экономических расчетов и правил застройки.
- Контроль работы транспортных предприятий и организаций, функционирующих на территории конкретного муниципального образования, согласование маршрутов и графиков движения транспорта, привлечение на договорной основе к процессу транспортного обслуживания населения предприятий и организаций, действующих на подведомственной им территории.
- Организация работы предприятий связи, активизация развития радио- и телевизионного вещания.
- Принятие мер по оптимальному обеспечению населения всеми видами топлива.
- Организация благоустройства сельских поселений, привлечение для этих целей на договорной основе предприятий, учреждений, организаций, а также населения.
- Координация планов розничного товарооборота коммерческих организаций оптовой и розничной торговли в сельских поселениях, организация ярмарочной и рыночной торговли.
- Обоснование правил торговли, контроль соблюдения цен и правил торговли, проверка санитарного состояния мест торговли.
- Установление удобного для населения режима работы предприятий коммунального хозяйства, бытового обслуживания, розничной торговли и общественного питания.
- Ведение функционирование кладбищ, обеспечение содержания в рациональном состоянии иных мест погребения[5].
Следует отметить, что в реальности многие из этих функций реализуются местной сельской администрацией, либо не в полном объеме, либо не выполняются вообще вследствие недостаточности бюджетных средств.
В основе создания системы реализации указанных функций лежит приоритетная государственная поддержка формирования и развития социальной сферы сельских поселений на федеральном и местном уровнях.
Для конкретного муниципального образования региональные законы представляются не менее важными, чем законы федеральные. Обоснованием этого факта является то, что в практической плоскости муниципальная власть взаимодействует, прежде всего, с органами государственной власти субъекта РФ, на территории которого она находится[6].
Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ «отнесено правовое регулирование вопросов, связанных с организацией местного самоуправления в субъектах РФ, правами и обязанностями органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления, правами и обязанностями органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам, регулирование которых отнесено к компетенции субъектов Российской Федерации».
К числу отраслевых региональных законов, серьезно влияющих на деятельность местного самоуправления, относятся законы о собственности, бюджете и бюджетном процессе, региональных налогах и сборах и др.
По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Их система представлена в табл. 1.1.
Таблица 1.1 – Система муниципальных правовых актов[7]
Устав муниципального образования и решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан на местном референдуме (сходе), обладают высшей юридической силой на территории муниципального образования. Нормативные правовые акты представительного органа регулируют важнейшие процессы жизнедеятельности муниципального образования. Наиболее типичные из них:
— положение о местных референдумах и местных выборах;
— положение об организации территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования;
— положение о порядке управления собственностью муниципального образования;
— правила землепользования и застройки;
— правила торговли;
— положение о муниципальном заказе;
— положение о муниципальной службе и т.д.
Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься органами территориального общественного самоуправления, а также инициативными группами граждан[8].
К числу наиболее важных вопросов, решаемых на местном уровне, относятся:
— составление и утверждение проекта бюджета поселения;
— рассмотрение и реализация бюджета поселения;
— осуществление контроля исполнения бюджета поселения;
— формирование и утверждение отчета исполнения бюджета поселения;
— определение, изменение размера и отмена местных налогов и сборов поселения;
— владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;
— обоснование оперативных мер по обеспечению пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
— обеспечение условий для пользования жителями поселения услугами связи, общественного питания, розничной торговли и бытового обслуживания;
— создание оптимальных условий для проведения досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры[9].
Можно сделать вывод о достаточности перечня полномочий сельских муниципальных образований. Большинство сельских поселений не имеют даже потенциальных возможностей для их осуществления. Объяснением этого факта является и недостаточность бюджетов поселений, и невысокий уровень подготовки управленческих кадров в сельской местности.
Говоря о направлениях исправления ситуации, целесообразно было бы отдельные полномочия исключить из ведения сельских муниципальных образований. Оптимальным является вариант, когда за сельскими поселениями остается исполнение исключительно хозяйственных функций и деятельность в области социального обеспечения населения. Назрела настоятельная необходимость более конкретного обоснования форм и направления деятельности сельских органов местного самоуправления[10].
Действующее законодательство предусматривает возможность организации выборов избирательных комиссий муниципального образования в тех сельских поселениях, где отсутствует представительный орган власти. Органы местного самоуправления сельского поселения, в отличие от государственных органов, образующиеся соответствующим представительным органом государства, формируются либо непосредственно населением, либо в порядке, установленном уставом муниципального образования[11].
Можно констатировать, что на практике такие исключения не стимулируют развитие правовой грамотности и культуры, не способствуют росту числа управленцев высокого уровня в сельской местности.
Совершенствование и дальнейшее развитие законодательной базы, касающейся вопросов сельского самоуправления, представляется нам по следующим основным направлениям: формирование представительных органов местного самоуправления муниципального района из представителей поселений; выстраивание межбюджетных отношений поселения и района и перераспределение имущества между поселением и районом; разграничение полномочий между уровнями местного самоуправления.