1.2. История становления института обращений граждан в России
Лучшему познанию проблем настоящего и будущего в любой области человеческой практики всегда помогает обращение к истории вопроса. Поэтому в целях всестороннего исследования темы данной дипломной работы необходимо обратиться к истории возникновения и развития права граждан на обращения. В России история института обращения граждан насчитывает многие века. Необходимо в первую очередь отметить, что право на обращение стало одним из первых прав человека, и появилось у него непосредственно с возникновением государства. Исторически первой формой обращения были народные собрания – вече. Вечевой колокол регулярно, в определённые часы «собирал» всё мужское население округи. Правовые полномочия вече были огромными. На общегородском вече назначались и смещались князь (примером может служить Новгородское вече 862г, на котором было принято решение пригласить князей из Скандинавии), посадник, архиепископ и другие представители власти. Вече вершило суд, принимало законы, решало наиболее важные вопросы общественной жизни. Таким образом, государственное управление осуществлялось выборными или назначенными князьями под контролем общества. Князья и их посадники не были самостоятельны и независимы в своих действиях. Рядом с князем или посадником стояла власть земщины в лице вече и выборных старост, зависящих от народного вече. По сути, функции князя ограничивались гражданским судом и командованием войском во время походов и обороны города.
Именно посредством участия в народном собрании люди выражали свою волю, и имели возможность непосредственно участвовать в принятии важных решений государственного управления и общественной жизнедеятельности.
По мере развития общества и государства, возрастали частные и публичные интересы человека и гражданина, в связи с чем, ему становятся необходимы и правовые способы защиты этих интересов, как от государства, так и от других лиц. Поэтому в XV в. возможность гражданина обращаться в органы государственной власти за защитой своих прав, свобод, а так же для выражения своих нужд и интересов, реализовалась в праве на челобитие. Челобитная – письменное или устное обращение одного или нескольких человек (иногда целых сословий), передаваемая в собственные руки какого-либо должностного лица, вплоть до самого государя.
Как отмечают отечественные историки, « челобитные и жалобы имели настолько повседневный характер на протяжении всей истории, что являются одним из важнейших исторических документов любой эпохи». Известно, что ещё в первые годы русского государства Великий князь Киевский принимал просителей на собственном дворе, притом согласно обычаю, должен был их кормить «от своего стола» до тех пор, пока не разрешит дело по существу.
Общерусское законодательство после выхода в 1497г. Судебника Великого князя Ивана III дало право обращаться с жалобами ко всем олицетворяющим власть лицам.
Судебник 1497 года содержал порядок подачи и рассмотрения обращений: «А кто придёт к боярину с жалобой, и ему жалующихся от себя не отсылать, а давать всем приходящим с жалобами управу во всём, кому надлежит. А кого из жалующихся боярину самому нельзя управить (удовлетворить его просьбу), и то (дело) сказать великому князю или к тому его (жалующегося) послать, которому которых людей приказано ведать».
Из текста следует, что в Московском государстве Ивана Великого не только закреплялись возможности подачи обращений, но и устанавливался определённый порядок их прохождения и рассмотрения: « к государю – только через бояр», обязанность должностных лиц — «бояр» обязательно рассматривать жалобы по существу. Кроме того было понятие рассмотрения обращений в соответствии с компетенцией – существовали специальные должностные лица «которым люди приказаны ведати».
Однако, Судебник 1497 г. предусматривал взимание пошлины за обращения, что являлось своего рода ограничением данного права.
Этапным нормативным актом в сфере правового регулирования подачи и рассмотрения жалоб («челобитен») явился Судебник 1550 г. Статья 7 Судебника не только обязывала должностных лиц «давать управу» жалобщику своего приказа или направлять его в соответствующий приказ по подсудности, а о наиболее важных делах докладывать государю, но и устанавливала ответственность за несоблюдение этих обязанностей. Форма и степень наказания определялись государем. Одновременно с ответственностью судей за отказ в правосудии ст. 7 Судебника 1550 г. ввела наказание для жалобщика, который «бьет челом не по делу», т.е. приносит жалобу на судей, отказавших ему в иске ввиду незаконности последнего. Следует отметить, что в рассматриваемый период развития права на обращения, суд ещё не был отделён от администрации и не являлся самостоятельным и независимым государственным органом. Таким образом, понятие жалобы и искового заявления отождествлялись. Вынесенное с соблюдением установленной подсудности определение об отказе в иске считалось окончательным. Если жалобщик «учнет докучати государю», т.е. настаивать на принятии жалобы на судей, то он подлежал тюремному заключению. Одновременно там устанавливается ответственность за ложные, не соответствующие действительности жалобы и наветы – битьё кнутом и тюремное заключение. Для выполнения требований ст. 7 Судебника 1550 г. из состава Боярской думы назначались специальные лица для расследования того или иного дела, что положило начало созданию приказов — разрядного, поместного и др.
Однако нормы судебников 1497 и 1550 годов по поводу разбора жалоб исполнялись неудовлетворительно, число челобитных продолжало увеличиваться, а жалобщики добивались внимания государя с упорством, а порой и с применением силы.
Решение проблемы челобитных предложил приближённый царя Ивана Грозного, член «Избранной Рады», окольничий Алексей Адашев. В ходе предложенных им реформ государственного управления был создан Челобитный приказ, (именовавшийся также Челобитной избой), который возглавил сам Алексей Адашев. Именно это учреждение призвано было стать посредником между царём и его подданными, преградой великому множеству прошений, направлявшихся на государево имя, однако с падением Адашева Челобитный приказ потерял былое влияние, но сохранился в качестве важного элемента государственного аппарата.
В начале XVII в., в период смуты на Руси, когда действующие законы устарели, а новых ещё не было, население стало обращаться к правительству с челобитными об издании соответствующих законов. Царь, Алексей Михайлович Романов, велел заняться обработкой и принятием свода законов.
В царствование Алексея Михайловича Челобитный приказ сравнивали как бы с собственной канцелярией царя, которая занималась принятием, рассмотрением и решением челобитных, которые население подавало царю во время его выходов из дворца. В действительности дьяк Челобитного приказа, всегда сопровождавший царя на выходах, принимая челобитные, писал на обороте их царский милостивый указ, который никогда не имел в виду разрешить дело. Дьяческие пометы на обороте челобитной были адресованы в соответствующий приказ и содержали приказание царя удовлетворить просителя, «а если за чем дело решить нельзя, то доложить об этом особо государю». Таким образом, первым назначением Челобитного приказа было побуждать все прочие приказы в зависимости от дела рассматривать и по возможности удовлетворять личные обращения к царю. Эта функция дворян и дьяков, ведавших Челобитный приказ, находилась в тесной связи с другой, не менее важной компетенцией. Дело в том, что подсудность лиц и дел в Московском государстве распределялась очень сложно между множеством ведомственных или территориальных приказов. Все должностные лица, начиная с самых верхов и до низа, находились вне компетенции общих приказов и, как тогда говорили, «судом и управой» были ведомы только в Челобитном приказе. Однако жалобщики преследовали царя повсюду, не давая ему покоя даже в церкви, во время богослужения. Для того, чтобы челобитные, написанные на имя царя, попадали в царские руки, минуя подьячих, чтобы каждый мог эту челобитную вручить вроде бы непосредственно самому государю, царь Алексей Михайлович повелел возле своего дворца в Коломенском на особом столбе поставить ящик, в который всякий, кому была в том нужда, мог опустить жалобу или прошение на царское имя.
Обиды на Руси всегда было много, челобитных писалось без числа, потому поставили ящик большой и глубокий – «долгий», как называли тогда. До сих пор известный фразеологизм «положить в долгий ящик» присутствует в нашей разговорной речи.
Важным правовым актом, касающимся рассмотрения жалоб, было Соборное уложение 1649 г. В соответствии со ст. 20 данного акта жалобщикам было запрещено обращаться с челобитной непосредственно к царю, за исключением дел о государственных преступлениях. Если это обращение происходило в церкви, виновный подвергался тюремному заключению. Устанавливалась субординация подачи челобитных. Обязательной инстанцией, предшествующей обращению к суду самого государя, стал Приказ как орган управления. Только в случае отказа в приеме челобитной или нарушения рассмотрения принятого дела жалобщик мог обратиться непосредственно к царю. Теперь право на обращение было строго ограничено, поскольку субъект данного права не мог самостоятельно решать, куда и как ему обращаться.
Большинство челобитных того времени содержали частные жалобы на произвол чиновников и феодалов, некоторые из них легли в основу нормативных актов. Так, например, челобитные стали одним из источников Новоторгового устава, подписанного царём Алексеем Михайловичем 22 апреля 1667 года. Среди источников петровской «Табели о рангах» Н.А. Воскресенский называет в первую очередь, русскую практику, потом челобитные, и лишь на третьем месте находится, по его мнению, иностранное законодательство.
В период реформации Петра I праву на обращения в органы публичной власти уделялось достаточно много внимания. При Петре I масса жалоб — челобитных на высочайшее имя вызвала ряд указов, возбраняющих это делать. За обращение непосредственно к царю, минуя соответствующие инстанции, устанавливалось суровое наказание. Однако практика подачи жалоб и прошений непосредственно царю продолжалась. Как писал сам Петр I в Указе от 23 февраля 1722 г., челобитчики «предерзостию своею везде докучают и прошения свои приносят его величеству самому, не дая нигде покою». Причиной тому были в значительной степени беспорядки и неправосудие судебных мест.
Царь Пётр Великий в марте 1711 года учредил Правительствующий Сенат (в Российской империи высший государственный орган, подчиненный императору) и 9 апреля 1720 года при Сенате учредил должность ради приёма челобитных, получившая с 1722 года название Рекетмейстер. В его обязанности входил приём жалоб на коллегии и канцелярии. Если жаловались на волокиту – рекетмейстер самолично посещал соответствующее учреждение и требовал ускорения хода дела. Только в случае неисполнения его требований докладывал о том Сенату, который и посылал соответствующий указ. Если подавались челобитные на неправое решение. Челобитные на неправосудие коллегий и канцелярий докладывались Рекетмейстером императору, и по его надписи Рекетмейстер брал из коллегии дело. Рассмотрев его, и сделав соответствующие выписки, Рекетмейстер докладывал его Правительствующему Сенату, который и постановлял окончательный приговор. А Рекетмейстер делал распоряжения об исполнении этого приговора. Только в отсутствие императора жалобы на неправое решение могли быть прямо доложены Сенату.
На рекетмейстера возлагались и особые поручения. Так, указом 19 апреля 1722 года ему поручено было оказывать особое покровительство желающим разыскивать руду и строить фабрики и заводы. Пётр Великий создал в лице рекетмейстера отчасти и орган надзора за Сенатом, предоставив ему право докладывать государю по тем челобитным делам, по которым в Сенате долго не выходило решения.
Таким образом, Пётр I впервые образовал службу по работе с челобитными. И в последующие годы челобитные были важным каналом обратной связи от отдельных слоев населения к органам государственной власти страны. Немалая их роль в обеспечении деятельности государственной власти настоятельно требовала упорядочения производства по существу содержащихся в них вопросов.
Императрица Екатерина I внесла в порядок работы с жалобами некоторые изменения, о чем свидетельствует ее Указ «О должности Сената» от 7 марта 1726 г. Сравнение показывает, что ст. 4 данного Указа аналогична ст. 4 Указа 1722 г., за исключением одного новшества. Прежде допускались жалобы на решения нижестоящих органов непосредственно императору, хотя и через рекетмейстера. Теперь все жалобы решаются только в Сенате. Это означало не расширение прав Сената, а признание того факта, что императрица не бывала в Сенате и жалобы на высочайшее имя подавать в Сенат бесполезно.
В мае 1743 г. решением императрицы Елизаветы Петровны был создан отдел прошений. Установленный ею порядок работы с прошениями в принципиальном плане сохранился до первого десятилетия XIX в., хотя в него вносились некоторые изменения.
Следующим этапом в развитии института обращений граждан в России стало подписание Манифеста о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя императрицей Екатериной II в июне 1763 года. Манифест стал первым правовым документом, установившим порядок разбирательства обращений по существу и разделившим понятия административного и судебного производства по обращениям в государственные органы. Так, статс – секретари Кабинета императрицы обязывались принимать от частных лиц жалобы по поводу действий административных органов и специальные обращения «в собственные руки». На рассмотрение императрицы поступали только те прошения, содержание которых требовало сугубо её решения. Дела, подлежащие судебному разбирательству, статс – секретарями не рассматривались, их возвращали просителям для передачи в суд.
Однако Манифест ограничивал право на обращения. Объём правомочий лиц, подающих обращения в органы публичной власти разнился в зависимости от сословной принадлежности. Так представители дворянства (согласно Грамоте на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства от 21.04. 1785 г.), могли направлять представления о своих потребностях генерал – губернатору или губернатору, а жалобы – Сенату и императорскому величеству (ст.ст. 47, 48). Городское население могло направлять свои обращения только губернатору, согласно ст. 36 «Грамоты на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 года. Крестьяне, согласно ряду актов 30-х годов XVIII столетия, могли направлять прошения только должностным лицам местного уровня. Так, Екатерина II запретила крестьянам жаловаться на помещиков. В то же время она подтвердила собранию дворянства дозволение делать представления и жалобы через своих депутатов, как Сенату, так и ее императорскому величеству на основании узаконений.
Указом Екатерины II от 19 февраля 1786 года запрещено было писать: «бьёт челом всеподданнейший раб», а повелено было писать: «приносит жалобу» или «просит всеподданнейший» или «верноподданный».
С этого времени на смену понятию «челобитная» приходит понятие «Всеподданнейшее прошение» («Всеподданнейшие жалобы и прошения, приносимых на Высочайшее имя»).
В 1796 году после смерти матери взошёл на престол Павел I. Он решил установить с подданными прямую связь и лично рассматривал все прошения на высочайшее имя, приходившие по почте и доставляемые лично просителями. По его повелению возле окна его кабинета в Зимнем дворце был повешен желтый железный ящик, куда каждый желающий мог положить прошение на имя государя. Царь собственноручно доставал оттуда письма и, прочитав их, налагал резолюции. Этот ящик ждала та же судьба, что и долгий ящик Алексея Михайловича. Сначала был издан указ, постановивший, «дабы недельными просьбами Его Величество не утруждали», и гласивший, что «всяк дерзнувший по двукратной просьбе еще утруждать Его Императорское Величество имеет быть посажен в тюрьму на месяц». Затем последовал указ отправлять обратно просителям пустые, не дельные челобитные, взимая с них плату за почтовую перевозку. Ящик провисел чуть больше года, а затем его сняли.
Любопытно то, что Павел I в начале своего царствования разрешил крестьянам подавать ему жалобы на притеснения помещиков и управителей («с одновременным запретом подавать их скопом, а также многими подписанными и с угрозой наказания за ложные жалобы»). Однако вскоре последовало подтверждение прежних предписаний крестьянам быть послушными своим помещикам, исполнять всякие работы и платить оброк беспрекословно. 24 апреля 1797 г. Павел I лишил дворянство права предоставления коллективных жалоб государю, Сенату и губернаторам областей.
К концу XVIII века порядок подачи и рассмотрения обращений в органы публичной власти требовал более чёткой правовой регламентации. Возможность отстаивать свои права в любых органах государства было предоставлено не всем.
Объём правомочий лиц, выступающих с обращениями, был различным и зависел от их сословной принадлежности. Наиболее радикальные изменения в работе с обращениями граждан произошли в эпоху правления императора Александра I.
1 января 1810 года Императорским Манифестом « Об образовании Государственного совета» в составе Государственного совета наряду с другими органами была образована — Комиссия прошений, которая принимала обращения на высочайшее имя. Она была образована из существовавшей до 1810 года конторы Генерал – рекетмейстера при Сенате. Комиссию прошений, возглавлял один из членов Совета. К компетенции комиссии относились три вида обращений: жалобы, прошения наград и милостей, проекты. Манифест не только устанавливал конкретные виды обращений и особый порядок производства по каждому из них, но и предусматривал перечень обращений, которые исключались из рассмотрения Комиссии: анонимные обращения; повторные обращения по которым был уже дан отказ; жалобы на решения, утратившие юридическую силу. Существовала особая категория прошений («кои под общим видом могли содержать в себе дела особой важности»), такие прошения, минуя комиссию, вносились «непосредственно к высочайшему усмотрению».
Также, этот документ предусматривал категорию обращений, которые не подлежали рассмотрению:
- Все жалобы на места средние и лица подчинённые, приносимые мимо высшего их начальства;
- Все жалобы по тяжебным делам, решённым в общем собрании Сената.
Однако и этот нормативно – правовой акт не устранил сословного неравенства, касательно подачи обращений в государственные органы. По-прежнему, подавать обращения на имя Императора могли только дворянские собрания, для всех остальных категорий населения (вплоть до февраля 1905 года) порядок обращений ограничивался высшим должностным лицом вышестоящей администрации (губернатор либо генерал — губернатор).
В начале XIX века число прошений составляло чуть более 6 тыс., к середине века оно увеличилось примерно вдвое. Ежегодно около половины всего объёма обращений составляли ходатайства о получении материальной помощи. Это могли быть пенсии чиновнику, его вдове и детям, пособие на обучение, лечение, приданое, воспитание детей, оплата пребывания в приюте или учебном заведении, похороны, возвращение на Родину или просто просьба о помощи в связи с «тяжелым материальным положением».
На эти нужды при Александре I выделяли в год 10-15 тыс. руб., размер одного пособия составлял от 50 до 600 руб. При Николае I стали выделять уже 120 тыс. руб. С увеличением числа просителей сумма единоличной выплаты уменьшалась, но расходы комиссии на материальную помощь населению неуклонно росли. Более того, прошения повторялись так часто, причём от одних и тех же людей. Поэтому Александр II, а затем и его сын — Александр III были вынуждены ввести правило, согласно которому они рассматривали повторную просьбу о материальной помощи «лишь по истечении двух лет со времени последнего пожалования» и только в том случае, если «положение просителей не изменилось к лучшему».
После отмены крепостного права при императоре Александре II, субъектами права на обращения стали и крестьяне, а так же органы общественного управления (сельский сход, «через особых выборных»). Так в п. 2 ст. 24 « Общего положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» от 19 февраля 1861 г. говорится, что крестьянам предоставляются права «подавать жалобы и охранять права всеми дозволенными законом способами лично и через поверенных…».
Следующим этапом в развитии права на обращение можно назвать Указ от 21 марта 1890 года. На базе Комиссии прошений была создана Канцелярия Его Императорского Величества по принятию прошений, на Высочайшее Имя приносимых. Этим же Указом устанавливался порядок работы Канцелярии.
Перечень оснований для обжалования был установлен ст. 9 Указа:
- жалобы на определения департаментов Правительствующего сената, кроме кассационных;
- жалобы на действия и распоряжения министров, главноуправляющих отдельными частями Сената и генерал-губернаторов, когда (если) таковые действия и распоряжения не подлежат по закону обжалованию Правительствующему Сенату;
- прошения о даровании милостей в особых случаях, не подходящих под действие общего закона, когда «сим не нарушаются ничьи права и ограждённые законом интересы»;
- прошения о помиловании и смягчении участи лиц, осужденных или отбывающих наказания».
Теперь прошения и жалобы, приносимые на Высочайшее имя, стали поступать к Командующему Императорской главной квартирой, который по приёму и направлению этих бумаг подчинялся непосредственно императору. Всеподданнейшие жалобы и прошения, а также разрешительные по ним бумаги освобождались от гербового сбора. Жалобы и прошения приносились не иначе как от имени и за явственной подписью того лица, от которого подана просьба, с указанием места жительства просителя и с обозначением переписчика, когда просьба написана чужой рукой. Принесение Всеподданнейших жалоб и прошений поверенными не допускалось, но если просьба подавалась от имени нескольких лиц или сословия, общества или общественного установления, то просители могли избрать одного поверенного из своей среды.
Не рассматривались следующие категории обращений:
- анонимные жалобы;
- изложенные в телеграммах;
- поданные поверенным, не имеющим юридических оснований действовать от имени своего поручителя, или не сопровождавшиеся приложением необходимых документов (текста обжалуемого решения или «нарушенного» закона);
- принесённые по истечении четырёхмесячного срока со времени объявления или приведения в исполнение обжалуемого постановления; написанные беспорядочно или бессмысленно, на клочках бумаги, или с неприличными выражениями;
- заключавшие в себе несколько предметов, имеющих различный порядок производства по ним.
В «Правилах о порядке принятия и направления прошений и жалоб, на Высочайшее имя приносимых» было особо оговорено, что Командующий Главной квартирой собственной властью оставляет без последствий.
Среди несомненных заслуг Указа можно отметить — бесплатность подачи жалоб и подробную регламентацию порядка подачи, а так же обязанность уведомления о результате рассмотрения обращения. Однако Указ не предусматривал обязанности Канцелярии пересылать жалобы тем учреждениям, в чьём ведении находилось решение вопроса по существу, изложенного в жалобе.
Порядок подачи обращений, установленный Указом от 21 марта 1890 года, действовал вплоть до революционных событий 1905-1907 гг. В феврале 1905 Николай II подписал Именной высочайший Указ Правительствующему Сенату. Этим Указом было разрешено всем жителям Империи, независимо от сословий, « …всем Нашим верноподданным, радеющим об общей пользе и нуждах государственных…», обращаться непосредственно к государю, правда рассмотрению подлежали только обращения по вопросам усовершенствования государственного благоустройства и улучшения народного благосостояния. Для организации приёма, обработки и рассмотрения этих обращений при Совете Министров была создана специальная структура. На Совет Министров Указом возлагалось рассмотрение и обсуждение петиций, поступающих на высочайшее имя. Одной из побудительных причин к принятию вышеназванного указа послужила петиция рабочих и жителей Санкт–Петербурга царю Николаю II. В этой петиции рабочие и жители города разных сословий указывали на полное своё бесправие «… за нами, равно как и за всем русским народом не признают ни одного человеческого права, ни даже право говорить, думать, собираться, обсуждать нужды, принимать меры к улучшению нашего положения…», « мы обнищали, нас угнетают, обременяют непосильным трудом, над нами надругаются…к нам относятся как к рабам…». В петиции говорилось о необходимости народного представительства « …необходимо, чтобы сам народ помогал себе и управлял собой…». Учитывая сложную ситуацию, которая сложилась между государством и обществом на рубеже XIX-XX вв., необходимы были эффективные средства отражения интересов и нужд народа. Одним из таких средств являлось право на обращения в органы публичной власти, а также урегулирование этого права конституционными нормами. Однако последующие революционные события 1917 года внесли свои коррективы в процесс формирования права на обращения.
После Октябрьской революции 1917 года действие всех ранее действовавших правил по работе с обращениями и жалобами было прекращено. В связи с чем, органы советской власти были вынуждены формировать новую законодательную систему регулирования права на обращения в органы публичной власти.
Первым актом, относящимся к институту обращений граждан, было Постановление VI Всероссийского Съезда Советов от 8 ноября 1918 года «О точном соблюдении законов». Постановлением устанавливалась обязанность всех должностных лиц и учреждений Советского государства принимать обращения от «любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые ему в его законных притязаниях затруднения» . Постановление вменяло в обязанность всем должностным лицам и учреждениям составлять краткий протокол «по требованию любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые ему в его законных притязаниях затруднения».
Было решено организовать прием граждан руководителями высшего органа государственной власти страны. Это, в частности, нашло отражение в поездках Председателя ВЦИК М.И. Калинина на специальном поезде по регионам. От населения принимались устные и письменные жалобы, которые, как правило, на месте рассматривались инструкторами различных народных комиссариатов, ехавшими этим же поездом.
В целях усиления контроля за чиновниками и борьбе с бюрократизмом Декретом ВЦИК от 12 апреля 1919 г. «О Государственном контроле» был образован Народный комиссариат Государственного контроля (с 1920 года — Рабоче–Крестьянская Инспекция), на который было возложено «наблюдение за организацией во всех учреждениях приема всякого рода жалоб и заявлений и правильным их движением». Также постановлением НКГК, в его составе, было образовано – Центральное бюро жалоб и заявлений «особое бюро приема заявлений о неправильных действиях, злоупотреблениях и правонарушениях должностных лиц для рассмотрения этих заявлений Государственным контролем», а также местные его отделения при губернских отделах НКГК. В задачу ЦБЖЗ входило принимать жалобы и заявления граждан, а также контролировать их рассмотрение различными органами государственной власти, вмешиваясь в случае обнаружения волокиты. Принятие жалоб предусматривалось ото всех без исключения граждан в установленные дни и часы; лично и по почте; в письменной и устной форме; бесплатно; обеспечение безопасности заявителей и сохранение втайне их имени. Этим актом все обращения граждан по содержащейся в них информации делились на:
- жалобы, выражающие общее недовольство той или иной стороной советского аппарата, без указания на злоупотребление либо неправильные действия советских органов;
- жалобы, в которых содержались сведения о незаконных или неправильных действиях должностных лиц;
- жалобы, «содержащие в себе указания на неправильные действия отдельных советских органов (неисполнение декретов, нарушение политического курса Советской власти»
Данный акт не устанавливал срок рассмотрения жалобы. До Постановления НКГК ни один правовой акт не детализировал столь досконально порядок контроля за работой органов публичной власти по работе с обращениями граждан.
В Декрете Совета народных комиссаров РСФСР от 30 декабря 1919 «Об устранении волокиты» устанавливался определённый инстанционный порядок подачи и рассмотрения обращений. Например, жалобы на действия волостной администрации направлялись в уездный исполком, жалобы на волокиту и бюрократизм с уездном исполкоме – губернскому исполкому и так далее до ВЦИК.
Положения этого декрета легли в основу постановления ВЦИК от 30 июня 1921 года « О порядке подачи жалоб и заявлений». Теперь приём обращений граждан осуществлялся не только Центральным бюро жалоб РКИ, но и непосредственно Президиумом ВЦИК.
После создания СССР был принят ряд новых документов, регламентировавших работу с обращениями граждан. Особо следует отметить Постановление ЦИК СССР от 14 декабря 1935 года “О положении дел с разбором жалоб трудящихся”, в котором впервые были подробно прописаны правила работы с жалобами граждан, до того определявшиеся ведомствами самостоятельно. Важно отметить тот факт, что этот нормативный акт, равно как и предыдущие, понятие «обращение» не содержал. Его заменяло общее понятие «жалоба». Установленные этим документом правила действовали более 30 лет, а в дальнейшем постоянно воспроизводились в многочисленных инструкциях по делопроизводству и работе с обращениями граждан в различных министерствах и ведомствах Союза и Союзных республик (а затем и Российской Федерации).
В дальнейшем многочисленные решения высших партийных (начиная с 1922 года, советские органы государственной власти всё больше подменялись партийными структурами) и советских органов были направлены на то, чтобы во всех государственных органах власти и управления, в общественных организациях были созданы и эффективно действовали специальные подразделения, занимающиеся работой с письмами трудящихся. Основной поток жалоб и заявлений направлялся, прежде всего, в органы Коммунистической партии, где порядок их рассмотрения определялся внутрипартийными инструкциями. Однако, конституционного закрепления право граждан на обращения в органы публичной власти ни в Конституции СССР 1936 года, ни в конституциях республик, входивших в состав СССР, не получило.
Значительным шагом вперёд, основным нормативным актом, регламентировавшим порядок обращений граждан в органы власти, в течение длительного времени являлся Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года №2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в ред. Указов Президиума ВС СССР от 4.03.1980 года №1662-X, от 2.02.1988 года №8422-XI), который утратил свою силу на территории Российской Федерации в связи с принятием Федерального Закона от 02.05.2006 года №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Соответственно, до ноября 2006 г. все организации в России должны были строить свою работу с обращениями граждан на основании Указа. Данный Указ состоял всего из 19-ти пунктов. В этом нормативном акте не только достаточно детально прописывался порядок работы с обращениями граждан, и юридические гарантии своевременного рассмотрения обращений, но и впервые закреплялись такие виды обращений, как «заявление» и «предложение». Особой разновидностью обращений граждан признавались — предложения, заявления, жалобы, поступающие в государственные органы по каналам средств массовой информации (телевидения, журналов, радио, редакций газет), а так же выступлений и опубликованных в печати материалов, связанных со всеми вышеизложенными видами обращений.
Отметим, что Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года предусматривалась обязанность государственных и общественных органов, предприятий, учреждений, организаций, их руководителей и других должностных лиц «систематически анализировать и обобщать предложения, заявления, жалобы, содержащиеся в них критические замечания с целью своевременного выявления и устранения причин, порождающих нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан, изучения общественного мнения, совершенствования работы государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций».
7 октября 1977 года была принята новая Конституция СССР, которая впервые закрепила право граждан на обращение в ст.49: «Каждый гражданин СССР имеет право вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе…». Таким образом, в Основном законе страны не упоминалось ни о «заявлениях», ни о «жалобах», лишая тем самым граждан возможности защитить свои права, свободы и законные интересы – важнейших составляющих конституционного права на обращения. В этой части Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года вступал в противоречие с конституционной формулировкой, так как предусматривал рассмотрение жалоб граждан государственными органами.
Важным событием, имеющим большое значение для правового статуса человека и гражданина стало принятие 22 ноября 1991 года Декларации прав и свобод человека и гражданина, которая в ст. 21 предусматривала: «право граждан РСФСР направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и должностным лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть эти обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленный законом срок».
Принятие ныне действующей Конституции РФ от 12 декабря 1993 года закрепило право граждан на обращение — «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления» ( ст. 33). Ранее законодательство оперировало терминами «предложения», «заявления» и «жалобы», избегая термина «обращение».
Обращения граждан затрагивают фактически все сферы деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и общества в целом. Ввиду новых конституционных формулировок, вполне оправдано стремление законодателя установить правовой механизм, который бы регулировал складывающиеся правоотношения в сфере рассмотрения обращений граждан. Однако разработка данного механизма на федеральном уровне затянулась. На протяжении 10 лет блокировался законопроект депутата первого–третьего созывов Виктора Зоркальцева (КПРФ) «Об обращениях граждан» (проект N 96700030-2), принятый в третьем чтении 15 ноября 1996 года, затем отклонявшийся Советом Федерации, а затем и Президентом. Дума пошла на создание специальной комиссии для доработки закона, эта комиссия работала вплоть до 2005 года, не придя ни к какому конкретному результату. Наконец, в декабре 2005 года Президент внёс на рассмотрение Государственной Думы проект закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» 21 апреля 2006 года был принят Госдумой и одобрен Советом Федерации 26 апреля 2006 года, а 2 мая 2006 года его подписал Президент.
Исследовав историю становления института обращения граждан в России и обобщив всё вышеизложенное, можно сделать следующие выводы.
Право на обращение стало одним из первых прав человека, и появилось у него непосредственно с возникновением государства. Исторически первой формой обращения были народные собрания – вече. Граждане участвовали в рассмотрении и обсуждении самых важных вопросов, касающихся их жизнеобеспечения. Народ и властные структуры находились в постоянном тесном контакте. По мере того, как власть обособлялась, интересы тех, кому народ делегировал полномочия, всё дальше отстояли от желаний и интересов своих граждан. Отношения по поводу обращений всё больше напоминали не партнёрские отношения, а скорее снисхождение власти к нуждам подданных. С точки зрения законодательства, институт обращений зародился в России в XV веке, когда впервые было закреплено право подавать челобитные — письменное или устное обращение одного или нескольких человек (иногда целых сословий), передаваемое в собственные руки какого-либо должностного лица вплоть до самого государя. В первом кодексе феодального права русского централизованного государства — Судебнике Великого князя Ивана III от 1497 года закреплялась возможность подачи челобитных и устанавливался определенный порядок их прохождения и рассмотрения. Важным этапом в развитии института обращения граждан стало Соборное уложение 1649 года. В нём содержался ряд статей, регламентировавших отдельные вопросы рассмотрения челобитных и ответственности недобросовестных жалобщиков. Жалобщикам было запрещено обращаться с челобитными непосредственно к царю, Челобитный Приказ (созданный при царе Иване Грозном) был признан обязательной инстанцией, предшествующей обращению к суду государя. Царь Пётр Великий в марте 1711 года учредил Правительствующий Сенат и в апреле 1720 года (при Сенате) учредил должность ради приёма челобитных, получившая с 1722 года название Рекетмейстер. В его обязанности входил приём жалоб на коллегии и канцелярии. Таким образом, Пётр I впервые образовал службу по работе с челобитными. В эпоху Екатерины II был подписан Манифест «О порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя», от 14 июня 1763 года. Он был первым актом, во-первых, установившим порядок разбирательства обращений по существу, во-вторых, определившим разделение обращений для рассмотрения в административном и судебном производстве. Позже Манифестом императора Александра I «Об образовании Государственного совета» от 1 января 1810 г были установлены конкретные виды обращений (жалобы, прошения наград и милостей, проекты), определён особый порядок производства по каждому из них (как по форме, так и по существу вопроса), а также определен перечень обращений, которые не подлежат рассмотрению; введено обязательное уведомление заявителя о положении дел и об окончательном рассмотрении или передаче жалобы в другую инстанцию (принцип компетентности). Таким образом, на протяжении трех веков формировалось само право на обращение: уточнялись субъекты обращений, порядок работы и меры ответственности.
После Октябрьской революции все ранее действовавшие правила о работе с обращениями были упразднены. После 1917 года создавались специальные службы и бюро по работе с жалобами, а контроль за соблюдением прав трудящихся на протяжении 50 лет регулировался постановлениями ЦИК СССР, ЦК КПСС и Совета Министров СССР.
12 апреля 1968 года Президиум Верховного Совета СССР принял Указ «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», который с внесенными в него некоторыми уточнениями еще при советской власти, продолжал действовать в России до 2006 года.
Важным событием стало конституционное закрепление прав граждан на обращения, право каждого обращаться письменно или устно, индивидуально или коллективно в государственные органы, органы местного самоуправления или к должностным лицам. Впервые право граждан на обращение было закреплено в Конституции СССР 1977 г., а затем в Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. институт права граждан на обращение получил адекватное его содержанию конституционно-правовое закрепление.
2 мая 2006 года был принят Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» № 59-ФЗ. Закон является юридическим оформлением многовековой практики работы с обращениями граждан. Он установил основные принципы, порядок и гарантии рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.