2. Роль программ в предупредительном воздействии на преступность
Как известно, широко применяемые стратегии борьбы с преступностью действуют лишь во время или после преступления. Но существуют также стратегии профилактики преступности, действующие до совершения преступления и направленные на недопущение совершения правонарушений. Профилактический подход к воздействию на преступность и другие виды правонарушений известен не одну сотню лет. Никто и никогда не возражал против того, что лучше предупредить преступление, чем потом наказывать преступника. Вместе с тем вплоть до XX в. общество не было готово в силу экономических, организационных и политических причин осуществлять в масштабах страны профилактику правонарушений.
Являясь одним из видов социального управления, профилактика правонарушений осуществляется путем целенаправленного воздействия уполномоченных законом субъектов на криминогенные объекты с целью недопущения с их стороны противоправных деяний. Данный процесс — это сложная многоуровневая система, функционирующая в различных формах. Понятно, что социально-профилактическая деятельность могла быть развита, превращена в постоянную функцию определенных государственных органов и общественных организаций лишь тогда, когда для этого сложились необходимые условия. Выработка и реализация эффективной стратегии борьбы с преступностью, в том числе путем профилактики правонарушений, — непростое дело, этим пытались заниматься все государства не одну сотню лет, но заметных результатов так и не достигли.
Формирование объективных условий, способствующих сокращению преступности в Советском государстве, явилось основой признания профилактики правонарушений как самостоятельного направления борьбы с преступностью. По общепризнанным оценкам отечественная государственная система профилактики правонарушений в конце 80-х годов прошлого века являлась одним из наиболее эффективных направлений в полицейской практике мира.
Общим критерием эффективности профилактики правонарушений является снижение уровня преступности, положительные изменения в ее структуре. В СССР фиксировалось снижение преступности, положительные изменения в ее структуре как результат устранения из жизни страны или существенного ослабления ряда криминогенных факторов. Это свидетельствовало об эффективном и определяющем действии процесса предупреждения преступности на общесоциальном уровне. Позитивные изменения в состоянии преступности были не мифом, они обусловливали уверенность населения в своей защищенности от преступных посягательств.
Богатый опыт криминологической профилактики советского периода получил официальное признание ООН и воспринят многими цивилизованными странами
В Меморандуме о взаимопонимании по вопросам сотрудничества в области предупреждения преступности и уголовного правосудия между Министерством внутренних дел СССР, Центром по социальному развитию и гуманитарным вопросам Отделения ООН в Вене, Межрегиональным научно-исследовательским институтом ООН по проблемам преступности и правосудия, Хельсинкским европейским институтом по предупреждению преступности и борьбе с ней, ассоциированным с ООН, подписанным 6 октября 1989 года в Москве, прямо в подпункте «б» пункта 4 указывается существенный вклад и заинтересованность Министерства внутренних дел СССР в осуществлении программы ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию на международном, региональном и национальном уровнях.
Не случайно на международных конгрессах ООН, посвященных предупреждению преступности, идеи профилактического направления развивались по преимуществу представителями СССР. Опираясь на опыт социалистических стран, V и VI Конгрессы ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями отмечали, что основой стратегии по предупреждению преступности должно быть устранение причин и условий, ее порождающих.
Изучение практической деятельности полиции в некоторых странах Европы, Америки и Азии показывает наличие в их структуре подразделений профилактики, активизации работы по привлечению населения в целях предупреждения преступлений, вовлечение общественных организаций в претворение социальных антикриминальных программ
Распад СССР в 1991 году повлек за собой резкое изменение общественно-политической и криминологической обстановки в России и нормативно-правовой базы, регламентирующей многие общественные отношения, в том числе и в сфере профилактики правонарушений.
В России наступил период депрофилактизации в борьбе с преступностью. Государство самоустранилось от этой работы, а вслед за ним и все остальные субъекты профилактической деятельности. В этой связи отметим, что вопрос профилактики примерно на двадцать процентов решается правоохранительными органами. Все остальное — это работа образовательных, спортивных учреждений, органов социальной защиты, здравоохранения, общественных организаций и многих других.
Поскольку прежняя система социальной профилактики правонарушений к началу 90-х годов была бездумно разрушена, центр тяжести в борьбе с преступностью фактически был перенесен в область правоохранительной и правоприменительной деятельности. Это, конечно, не главное направление в стратегии борьбы с преступностью, обеспечивающее положительные изменения в сложившейся в России криминальной ситуации.
Как свидетельствует практика, никакое общество не может обогатиться за счет преступности, поэтому основную цель политики борьбы с преступностью может определять не полное ее искоренение, а удержание в возможно меньших размерах. В этих целях вектор борьбы с преступностью нужно направить на профилактику правонарушений.
Серьезной ошибкой, как справедливо подчеркивает А.И. Алексеев, допущенной на старте реформ, был отказ от идеи приоритетности предупреждения в ряду основных направлений борьбы с преступностью и во многом связанный с этим развал системы социальной и специальной криминологической профилактики
Как представляется, принимаемые политические решения в данной области происходили в угоду неверно понимаемым лозунгам демократизации и либерализации жизни общества, утверждения свободы личности, защиты ее прав и свобод и были неадекватными криминальной ситуации, в которой оказалось российское общество. Отстаивая позицию невмешательства в частную жизнь, уничтожили общественные структуры правоохранительной и профилактической направленности. Присоединяясь к оценке действующей в СССР системы профилактики правонарушений, данной А.И. Алексеевым, заметим, что она была не идеальной, но система работала, и были понятны направления профилактической деятельности в отношении криминогенных групп населения — алкоголиков, наркоманов, бродяг, отбывших уголовное наказание, и других.
Как следствие либеральных реформ, с начала 90-х годов резко возросло количество преступлений, в том числе относимых к преступлениям террористического характера, в результате которых гибнут люди, причиняется огромный материальный и моральный вред гражданам, обществу и государству. В тот период идет тотальная криминализация общества. В начале XXI в. ежегодно в стране регистрируется столько преступлений, сколько в прошлом за целое пятилетие.
В этой связи следует сослаться на мнение профессора В.В. Лунеева (Институт государства и права РАН) о том, что российский либерализм, отвергающий эффективный социально-правовой контроль, оказался беспомощным в борьбе с преступностью на современном этапе. В своем монографическом исследовании «Преступность XX века: мировые, региональные и российские тенденции» (2005 год) он пришел к выводу, что диктатура преступности при либеральной борьбе с ней становится не менее опасной, чем диктатура тоталитаризма.
Криминальная ситуация в России продолжает постоянно изменяться, и изменяется в худшую сторону и только в 2008 году она приобрела иные тенденции>. Тем не менее, преступность в стране по-прежнему высока и в среднем даже выше, чем в 1990-е годы. Мы — одни из лидеров по уровню убийств, смертность от убийств составляет 20 человек на 100 тыс. населения в год. По этому показателю с конца 1980-х годов Россия входила в десятку «лидеров» среди стран мира, рядом с нами Колумбия, Ямайка, Гондурас, ЮАР, Бразилия>. Как по своим масштабам, так и по уровню разрушительного влияния преступность формируется в силу, реально угрожающую социально-экономическому развитию государства и его национальной безопасности. С появлением элитно-властной преступности гражданами утрачена вера во власть и в закон. Рост преступности повышает социальную напряженность, вызывает все возрастающее и все более обоснованное беспокойство граждан за свою личную и имущественную безопасность, жизнь и здоровье близких. По данным исследований Института социологии РАН очень многих россиян не устраивает их личная безопасность. Человек в России недостаточно физически защищен от риска стать жертвой преступников.
Оценивая криминальную ситуацию в стране, следует отметить, что нарастающему криминогенному потенциалу не противопоставляются превентивный потенциал общества, эффективные формы и методы совместного государственного и общественного контроля над преступностью. Современные институты борьбы с преступностью должны иметь в своем составе стратегии профилактической направленности. Но любая стратегия – это направление деятельности, которые наиболее ярко могут быть выражены в программных документах. В данном случае – программах воздействия на преступность, предупреждения преступности, пресечения преступлений и т.п.
Программное обеспечение противодействия преступным проявлениям в той или иной степени как в целом в стране, так и на региональном уровне, существовало всегда. Новый период данной работы можно связать с поручением Президента Российской Федерации, данным на заседании Государственного Совета Российской Федерации в г. Казани в 2005 г., стала проводиться работа по созданию в стране государственной системы профилактики правонарушений.
Разработанная МВД России базовая модель государственной системы воздействия на преступность включает 4 уровня;
– в субъектах РФ;
– в городах с районным делением;
– в городах без районного деления;
– в муниципальных поселениях.
Одной из главных целей программного обеспечения противодействия преступным проявлениям является консолидация усилий органов государственной власти, правоохранительных органов, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов, общественных объединений и населения в борьбе с преступностью, в том числе терроризмом, экстремизмом и иными противоправными явлениями. Основными направлениями этой работы являются: предупреждение преступлений общекриминальной направленности, административных правонарушений, активизация борьбы с алкоголизмом, наркоманией, детской беспризорностью, незаконной миграцией, экстремизмом и терроризмом, ресоциализация лиц, освободившихся из мест лишения свободы, обеспечение безопасности дорожного движения.
Очевидно, что достижение указаненой цели и решение посталвеных задач предполагает работу по следующим направлениям:
- Издание федеральных законов, касающихся реализации профилактических функций государства и выступающих базовыми по отношению к региональным программам предупреждения преступности.
- Совершенствование регионального законодательства, закрепляющего основы региональных программ предупреждения преступности.
- Разработка и реализация федеральных и региональных программ по минимизации и устранению причин и условий криминализации общества.
- Поиск оптимальных форм привлечения всех государственных и общественных институтов, религиозных конфессий, коммерческих организаций к профилактике преступности.
В качестве одного из ключевых моментов формирования региональных программ предупреждения преступности является введение освобожденных должностей заместителей глав администраций по профилактике правонарушений на всех уровнях (администраций субъектов Российской Федерации, городов с районным делением, городов без районного деления и муниципальных образований в сельской местности). Для координации деятельности всех субъектов профилактики признано необходимым создание в регионах межведомственных комиссий по профилактике правонарушений.
Последовательное формирование государственной системы предупреждения преступности требует концентрации усилий всех субъектов профилактики по разработке, принятию и последующей реализации региональных комплексных программ по предупреждению преступности, а расходы на эту работу должны проходить отдельной строкой в региональных бюджетах. При этом не подлежат учету средства, выделяемые на текущее содержание правоохранительных органов, как направленные на предупреждение преступлений.
Отдельным направлением реализации региональной программы профилактики правонарушений является проведение мероприятий по социальной адаптации отдельных категорий граждан. Так, в целях создания условий для получения профессии и разрешения проблем занятости лиц с деформацией социальных ценностей в регионах принимаются меры по законодательному регулированию квотирования рабочих мест на предприятиях и в учреждениях муниципальной собственности.
Особая роль в региональной системе профилактики правонарушений отводится социальной профилактике правонарушений несовершеннолетних — принятию норм об административной ответственности за нарушение ограничений пребывания несовершеннолетних на улицах и в других общественных местах в ночное время.
Отдельно на региональном уровне разрабатываются программы по противодействию экстремизму, усилению в этом персональной роли высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
В целях привлечения общественности к проблемам профилактики экстремизма, ксенофобии, формирования толерантного поведения требуется привлечение религиозных конфессий к организации работы по формированию у граждан законопослушного поведения, духовно-нравственных принципов, здорового образа жизни и консолидации усилий в борьбе с преступностью. Для оказания позитивного профилактического воздействия на несовершеннолетних в регионах следует открывать дополнительные специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа для трудной молодежи (специализированные ПТУ), повсеместно вводить институт школьных инспекторов милиции. Кроме этого, требуется создание специализированного направления наркологии по лечению детей от алкоголизма, расширение детских центров детоксикации. Следует активно развивать институт добровольных общественных объединений правоохранительной направленности (народные и казачьи дружины по охране общественного порядка; специализированные дружины по линии ГИБДД; студенческие отряды охраны общественного порядка; группы поддержки участковых уполномоченных милиции в сельской местности; молодежные оперативные отряды, внештатные сотрудники милиции и т.п.), правовое регулирование деятельности которых осуществляется региональным законодательством, например, такие Законы, как «Об участии граждан в охране общественного порядка», «О добровольных народных дружинах», «О муниципальных казачьих дружинах», «О профилактике правонарушений», приняты в Башкортостане, Дагестане, Карелии, Марий Эл, Пензенской области и ряде других регионов. Таким образом, результаты работы по формированию государственной системы профилактики правонарушений и внедрению базовых региональных программ профилактики свидетельствуют, что за короткий период на местах удалось инициировать деятельность органов законодательной и исполнительной власти, правоохранительных органов и общественности на предупреждение правонарушений. Для наращивания усилий всех субъектов профилактики правонарушений необходимо в первую очередь сосредоточить внимание на активизации работы региональных межведомственных комиссий по координации деятельности в сфере профилактики. Сформировать нормативную базу их деятельности во всех субъектах Российской Федерации и определить оптимальный порядок их функционирования. Обеспечить соответствующее нормативное регулирование механизма реабилитации лиц, освобожденных из мест лишения свободы, усилить борьбу с уличной и рецидивной преступностью, уделить повышенное внимание реализации молодежной политики
В связи с этим особую актуальность приобретает деятельность, направленная на совершенствование российского законодательства в сфере профилактики и противодействия преступности, укрепления общественной безопасности и безопасности личности. В Концепции национальной безопасности РФ отмечается, что «для профилактики преступности… необходимо развитие правовой базы как основы надежной защиты прав и законных интересов граждан».
Очевидно, что сегодня вопросы профилактики правонарушений представляют особую значимость для всей системы государственного и социального управления РФ. Общеизвестны слова Ч. Бекариа о том, что «мудрый законодатель предупредит преступление, чтобы не быть вынужденным наказывать за него.
Однако вопреки стратегическим целям построения правового государства идет расширение правового нигилизма и криминализация общественных отношений. В обществе утвердился стереотип о допустимости нарушения законности на всех уровнях социальной иерархии. Проблема соблюдения прав человека как фундаментальной ценности политической ориентации граждан осталась нерешенной. Мало кто из россиян ощущает защиту своих прав государством. Недоверие ко всем социальным и политическим институтам стало атрибутивным свойством современного общественного сознания. Идеалом большинства граждан, по социологическим данным, является социально ориентированное государство, в котором соблюдается социальная справедливость, права человека и закон. Вместе с тем ограниченные финансовые ресурсы российского общества сдерживают интересы государства по созданию действенной системы профилактики правонарушений. Об этом, в частности, свидетельствует факт отсутствия до настоящего времени федерального закона о профилактике правонарушения, в то время как его официальный проект (закон об общих началах профилактики преступлений) был подготовлен еще в 1991 году.
О необходимости создания государственной системы профилактики правонарушений велась речь на Государственном совете РФ 29 июня 2007 года в городе Ростове-на-Дону. Этому вопросу пристальное внимание уделяется со стороны Совета безопасности и Правительства РФ. Исходя из материалов указанного заседания Государственного совета РФ и анализа правоприменительной практики, система профилактики правонарушений не может эффективно функционировать в рамках только государственной власти. В современной криминологической литературе предупредительная деятельность рассматривается как одно из средств социального регулирования общественных отношений в целях устранения причин преступности; как взаимодействие мер экономико-социального, воспитательно-педагогического, организационного и правового характера; как сочетание различных уровней профилактики преступлений. Очевидно, что ее деятельность в области профилактики правонарушений невозможна без прямого взаимодействия с органами местного самоуправления, различными организациями, институтами гражданского общества и социально активными гражданами. В этой связи сущность государственной системы профилактики правонарушений представляется в виде многоуровневой модели организации в РФ системы, которая функционирует на всей территории государства, что отражает масштаб системы и ее название — «государственная система». Кроме того, слово «государственная», на наш взгляд, отражает здесь не установленный принцип разделения властей, а обязанность всего государства защищать права и свободы человека и гражданина согласно ст. 2 Конституции РФ.
Если предупредительная деятельность на общесоциальном уровне осуществляется в процессе решения крупномасштабных задач, стоящих перед государством в целом, и должна осуществляться всеми государственными и общественными структурами, то предупреждение на специальном и индивидуальном уровне должно осуществляться исключительно государственными органами и общественными организациями, в сферу задач которых входит борьба с преступностью. И сутью такой деятельности должны являться организационные и практические меры, направленные именно на «профилактику преступности в целом, преступности какого-либо вида или конкретного преступления» и на то, чтобы не допустить совершения преступлений со стороны конкретных лиц.
В настоящее время специалистами МВД России (Авдейко А.Г., Гайдовым В.Б., Москвиным Г.К.) разработан проект Федерального закона «Об основах государственной системы профилактики правонарушений в РФ» в соответствии с целевыми задачами, определенными Президентом РФ В.В. Путиным и членами Государственного совета.
Основная идея проекта Федерального закона «Об основах государственной системы профилактики правонарушений в РФ» состоит в создании правовых основ по регулированию деятельности органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, субъектов предпринимательской деятельности, граждан и их объединений в целях профилактики правонарушений. В государстве должна быть сформирована не только нетерпимость граждан и общества к нарушениям законов, но и алгоритм действий должностных лиц всех уровней управления по недопущению правонарушений.
В настоящее время законодательство РФ не определяет понятие профилактики правонарушений. Под ней, как правило, понимается лишь деятельность правоохранительных органов по предупреждению правонарушений, кроме того, отдельные элементы системы профилактики правонарушений существуют на региональном, муниципальном и общественном уровне. Правовая база ее функционирования состоит из разноуровневых групп нормативных правовых актов (законы, программы и иные акты субъектов РФ, программы и иные акты органов местного самоуправления), которые отличаются друг от друга не только по юридической силе и органам, их издавшим, но и по степени проработки. Принимаемые на различных уровнях власти и управления решения зачастую предварительно не оцениваются на предмет их криминогенных последствий. Фактически работа государственного аппарата в этой области продолжает быть нацелена на пресечение правонарушений, а не на их предупреждение.
Целью разработки законопроекта является создание в РФ принципиально новой многоуровневой системы профилактики правонарушений, обеспечивающей полноценное развитие государства, нормальное функционирование институтов гражданского общества.
Предметом правового регулирования законопроекта являются общественные отношения, возникающие при разграничении полномочий между органами государственной власти, государственного управления, органами местного самоуправления при формировании государственной системы профилактики правонарушений, организации ее деятельности, при взаимодействии субъектов управления системой профилактики правонарушений с представителями гражданского общества, при применении административно-правовых режимов в сфере профилактики правонарушений.
Действие законопроекта распространяется на сферу устранения причин и условий совершения правонарушений, на граждан, являющихся объектами профилактической деятельности, а также на задействованные в сфере профилактики правонарушений государственные органы, органы местного самоуправления, предприятия и учреждения различных форм собственности, общественные и религиозные объединения.
Законопроект устанавливает права и обязанности субъектов системы профилактики правонарушений, необходимые для функционирования этой государственной системы.
Проект Федерального закона призван также урегулировать отношения в области организации и деятельности государственной системы профилактики правонарушений, с целью нейтрализации преступности и иных антисоциальных явлений до уровня, ожидаемого обществом.
В соответствии с Классификатором правовых актов, утвержденным Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511, законопроект относится к отрасли законодательства в области безопасности и охраны правопорядка (160.000.000).
Законопроект направлен на реализацию и развитие следующих положений Конституции РФ:
ст. 2, согласно которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанностью государства;
ч. 2 ст. 45, в соответствии с которой каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом;
п. п. «а», «б» ч. 1 ст. 72, предусматривающей, что в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение правопорядка, общественной безопасности;
ч. 1 ст. 132, определяющей, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка.
В настоящее время отдельные законодательные акты, принятые на федеральном уровне, фрагментарно содержат положения о профилактике правонарушений. Так, вопросы профилактической деятельности затрагиваются Кодексом РФ об административных правонарушениях, УК РФ, УПК РФ, Законом РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции», Федеральными законами от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и другими.
В ряде субъектов РФ приняты законы о профилактике правонарушений (Республика Марий Эл, Республика Саха (Якутия), Республика Башкортостан, Чувашская Республика, Брянская область, Курская область, Пензенская область, Саратовская область, Ярославская область). В отдельных субъектах РФ данные вопросы решаются путем принятия региональных целевых программ профилактики правонарушений (Хабаровский край, Владимирская, Орловская, Камчатская, Саратовская области и др.), установления мер противодействия алкоголизму, токсикомании и наркомании (Рязанская, Мурманская, Пензенская, Томская области и др.), безнадзорности и правонарушениям несовершеннолетних (Алтайский край, Калужская, Псковская, Кемеровская, Читинская области и др.), по предупреждению террористических актов (Республика Калмыкия, Тамбовская, Тверская области и др.). Указанные вопросы регулируются законами, подзаконными актами высших должностных лиц и органов исполнительной власти.
Поэтапная работа по формированию региональных компонентов государственной системы профилактики правонарушений осуществляется в стране с 2005 года и способствует позитивному решению вопросов профилактики правонарушений в стране.
Действующие в субъектах РФ региональные системы профилактики правонарушений должны быть объединены в единую федеральную государственную систему профилактики правонарушений. Президент России Владимир Владимирович Путин, выступая на торжественном вечере в Кремле, посвященном Дню милиции (2007 год), подчеркнул: рассчитываю, что формируемая под эгидой МВД государственная система профилактики правонарушений поможет снизить уровень преступности.
О положительной работе региональных профилактических подсистем говорят следующие цифры.
В целом статистика борьбы с преступностью за 2008 год свидетельствует о положительных тенденциях, которые наметились в сфере борьбы с преступностью, в том числе в результате профилактики правонарушений.
Положения подготовленного законопроекта не отменяют норм федерального законодательства, а призваны структурировать на федеральном уровне организацию государственной системы профилактики правонарушений, восполнить правовые пробелы в ее законодательном регулировании на федеральном уровне, что в дальнейшем потребует изменения ряда законодательных актов субъектов РФ, принятых по вопросам профилактики правонарушений.
Проект Федерального закона «Об основах государственной системы профилактики правонарушений в РФ» состоит из 8 глав.
В главе 1 формулируется понятийный аппарат, проектируются система профилактики правонарушений и ее субъекты, цель и задачи, принципы, правовые и организационные основы построения системы профилактики правонарушений, а также регламентируются вопросы международного сотрудничества в области профилактики правонарушений.
Глава 2 устанавливает основные направления профилактики правонарушений, в том числе формы профилактики (общую, индивидуальную и виктимологическую), организацию разработки и принятия программ профилактики правонарушений, определяет правовую пропаганду и правовую подготовку при профилактике правонарушений, осуществление криминологической экспертизы, а также мониторинг и общественный контроль за профилактикой правонарушений.
В главе 3 регулируются полномочия субъектов профилактики правонарушений: федеральных органов государственной власти, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных подразделений, органов государственной власти субъектов РФ. Решаются вопросы участия организаций, общественных объединений и граждан в профилактике правонарушений, а также условия сотрудничества субъектов профилактики правонарушений и религиозных объединений.
Глава 4 касается особенностей организации профилактики правонарушений отдельными государственными органами. Здесь определены полномочия в области профилактики правонарушений органов управления: образованием, культурой, физической культурой и спортом, по делам молодежи, здравоохранением и социальным развитием, а также органами военного управления.
В главе 5 регламентируется порядок осуществления профилактики правонарушений. Предусматриваются основания для применения общих и мер профилактики правонарушений, а также учитывающих специфику деятельности отдельных субъектов государственной системы профилактики правонарушений. Определен порядок постановки лиц на профилактический учет правоохранительных органов, установлены права и обязанности профилактируемого лица.
Глава 6 регулирует вопросы финансирования и материально-технического обеспечения деятельности государственной системы профилактики правонарушений.
В главе 7 регламентируются вопросы ответственности за нарушения законодательства в области профилактики правонарушений. Здесь устанавливаются виды нарушений законодательства в области профилактики правонарушений, ответственность за эти деяния, определяется порядок обжалования решений и действий должностных лиц субъектов профилактики правонарушений, разрешаются вопросы возмещения вреда, причиненного применением мер в области профилактики правонарушений, а также материальной ответственности.
Глава 8 содержит заключительные положения, включающие вопросы прокурорского надзора, ведомственного контроля, а также устанавливает срок вступления в силу федерального закона.
В целом государственную систему профилактики правонарушений, устанавливаемую в законопроекте, можно определить как системную деятельность определенных государственных органов и институтов гражданского общества, имеющую некоторую структуру, вертикальные и горизонтальные связи и отношения, призванные обеспечить ожидаемое обществом снижение уровня преступности и потому подлежащие правовому регулированию, образующие самостоятельный вид правоотношений. А наглядно ее можно представить в виде следующей схемы.
ГЛАВА 2. ПРОГРАММЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ПРЕСТУПНОСТИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
Главное назначение любых правоохранительных программ состоит в объединении усилий различных служб и подразделений ОВД, других субъектов правоохранительной деятельности по решению конкретных задач, связанных с обеспечением безопасности на региональном уровне, прежде всего, с рамках улучшения правопорядка и законности в регионе.
Инициаторами территориального комплексного или целевого планирования задач по обеспечению правопорядка и общественной безопасности должны выступать органы соответствующего уровня управления, в том числе УВД и ОВд территориальных образований. Такая инициатива осуществляется посредством внесения согласованных с другими правоохранительными органами проектов территориальных программ на рассмотрение местных органов власти. При этом помимо собственно мероприятий требуется обеспечить кадровое и материально-техническое обеспечение соответствующих мероприятий.
В Омской области чаще всего встречаются три вида документов программного характера:
- Комплексная целевая программа;
- Комплексная региональная программа;
- План совместных действий.
Целевая программа разрабатывается для решения какой-либо конкретной задачи: активизации борьбы с организованной преступностью, преступностью несовершеннолетних, компьютеризацией органов внутренних дел и т. д. Разработкой ее занимаются руководители органов внутренних дел, служб по соответствующим линиям и направлениям работы.
Региональная комплексная программа направлена на оздоровление оперативной обстановки в целом по всем ее компонентам в конкретном регионе (районе, городе) и носит наиболее общий характер. Разработкой таких программ по заданиям руководства как правило, занимаются штабные подразделения. Оба вида программ могут приниматься и осуществляться на трех уровнях: МВД РФ, МВД республик, ГУВД, УВД, УВДТ краев и областей, городских и районных органов внутренних дел.
Следует иметь в виду, что вышеназванные виды программных материалов обычно имеют несколько атрибутивных структурных элементов:
Преамбулу, в которой дается анализ ситуации, наличии которой потребовало разработать данный документ.
В настоящее время на территории Омской области действуют и реализуются 2 такого рода планов: План действий Администрации Омской области в сфере противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту в омской области на 2004-06 гг. (утв. Губернатором Омской области Л.К.Полежаевым 3.11.2003 г.) и План комплексных мероприятий по усилению борьбы с преступностью в Омской области на 2004-06 гг. ( утв. Губернатором Омской области Л.К.Полежаевым 27.11.2003 г.)
Паспорт, в котором указываются дата принятия решения о разработке Программы, дата ее утверждения, заказчик, исполнители, разработчики, сроки реализации Программы, основные программные мероприятия, ожидаемые результаты реализации Программы, объемы и источники финансирования.
Контроль исполнения Программы, где содержатся сведения о субъектах контроля за выполнением мероприятий, проводимых в рамках данного документа.
Содержание Программы, которая по существу представляет собой развернутый план мероприятий по соответствующему направлению:
В Омской области накоплен определенный опыт подготовки и реализации программных документов по профилактике правонарушений среди несовершеннолетних, по борьбе с квартирными кражами, незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ и их прекурсов и пр. На уровне муниципальных образований такого рода программы и планы встречаются редко, но необходимость в их разработке и реализации существует. Здесь многое зависит от концентрации усилий руководителей горрайлинорганов на привлечение к разработке и осуществлению программ представителей других региональных правоохранительных органов, местной администрации, средств массовой информации, а также ученых-специалистов в сфере планирования.
Правовая программа представляет собой срочный, комплексный правовой акт, принимаемый уполномоченными субъектами права, требующий материальных затрат и поэтапной реализации, включающий систему приоритетных мероприятий, направленных на достижение общественно значимых целей.
В науке выделяют эффективность правовых предписаний и эффективность действия этих предписаний. Для обозначенной нами проблематики интерес представляют оба аспекта. Следовательно, эффективность правовой программы можно определить как степень соответствия заложенной в мероприятиях правовой программы информации реальным жизненным приоритетам, а также степень соответствия фактических результатов реализации этих мероприятий ожидаемым результатам.
Эффективность правовой программы меняется в соответствии с ее «жизненным циклом». Так, в процессе правотворчества, т.е. создания программы, можно говорить лишь о прогнозируемой, потенциальной эффективности, а в процессе реализации ее правовых предписаний становится ясной ее действительная, реальная эффективность.
К сожалению, чаще действительная эффективность правовой программы ниже той, к которой стремится правотворческий орган. Это в основном вызвано возникающими в процессе разработки, принятия и реализации правовой программы проблемами, своевременное и грамотное устранение которых способствует повышению действенности рассматриваемого правового акта.
Предлагаем выделить следующие, на наш взгляд, наиболее острые проблемы в данной области: 1) необходимость и обоснованность разработки правовой программы; 2) недостаточная увязка между собой целей, задач и программных мероприятий, отсутствие реальной комплексности намечаемых мер; 3) порядок выбора приоритетных мероприятий правовой программы при ее финансировании; 4) проблема экспертизы правовых программ; 5) декларативность некоторых правовых программ или их отдельных положений; 6) отсутствие четкого законодательно закрепленного механизма реализации правовых программ; 7) отсутствие в правовых программах должным образом сконструированных процессуальных норм права; 8) проблема механизма финансирования правовой программы; 9) слабый контроль (в том числе и финансовый контроль) за процессом разработки и реализации правовых программ; 10) отсутствие юридической ответственности за ряд нарушений в сфере исполнения правовых программ; 11) излишнее или необоснованное дублирование программных мероприятий; 12) спорные вопросы эффективности и целесообразности включения в правовую программу подпрограмм; 13) проблема взаимодействия промышленных предприятий и органов власти при выполнении мероприятий правовой программы.
Ввиду ограниченности объема данной научной статьи, дадим краткий обзор некоторых проблем эффективности правовых программ и возможных путей их решения.
Одной из первых проблем, встающих перед принятием решения о разработке правовой программы, является проблема необходимости разработки данного правового акта. Возникает вопрос: существует ли действительная и обоснованная потребность в правовой программе или же круг проблемных вопросов может быть решен в рамках компетенции уполномоченного органа власти? Как отмечает Н.П. Ефимова, «большинство предложений по утверждению программ, как правило, содержат проблемы, относящиеся к текущей деятельности федеральных органов исполнительной власти».
Представляется необходимым прибегать к программно-целевому способу решения проблемы лишь в тех случаях, когда проблема является широко распространенной и требует комплексного подхода к решению путем взаимодействия различных органов и организаций. Например, в настоящее время высока преступность среди несовершеннолетних. Профилактикой правонарушений среди несовершеннолетних занимаются специализированные подразделения правоохранительных органов. В то же время в рамках Федеральной целевой программы «Дети России» на 2003 — 2006 гг. разработана подпрограмма «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», государственными заказчиками которой стали Министерство внутренних дел Российской Федерации и Федеральная служба исполнения наказаний. Правовая программа в этом случае выступает одним из эффективных средств для решения возникшей проблемы.
При этом не каждая возникающая проблема попадает в разряд сложно разрешаемых, поэтому использовать метод программно-целевого планирования следует не во всех случаях. Если изначально известно, что тот или иной вопрос потенциально легкоразрешимый, не потребует дополнительных затрат, сил, времени, ресурсов, необходимо его решение осуществлять в рамках компетенции уполномоченного органа и лишь в крайнем случае прибегать к программно-целевому способу.
Дело в том, что излишнее загромождение законодательства правовыми программами также нежелательно, так как оно ведет к излишним затратам. Правовая программа как средство решения социально-экономических задач государства и его отдельных регионов становится весьма эффективной при правильном и осторожном обращении с ней. Она обладает одинаковой потенциальной возможностью производить как желательные для жизни общества преобразования (при верном и обоснованном ее составлении), так и осуществлять разрушительное воздействие на общество (например, когда реальной потребности в правовой программе нет).
Одним из случаев, когда правовая программа оказывает негативное воздействие на правовые отношения, можно считать ее декларативность, что создает серьезную проблему для всех участников программно-целевого метода.
По мнению А.В. Лукашева, чрезмерное увеличение декларативности правовых норм наряду с непростым состоянием экономики и политики наносит серьезный удар по престижу российского законодательства. Декларативная норма не способна воплотиться в конкретных отношениях и создает тем самым пробел в законодательстве.
Декларативность правовых программ, на наш взгляд, возможна в двух случаях.
Первая ситуация — это когда правовая программа нужна, т.е. ее разработка вызвана объективными потребностями, но цели и задачи, которые ставятся для разрешения проблемной ситуации, изначально недостижимы и невыполнимы. Разработчики правовой программы в этом случае должны, проанализировав проблему и возможные пути ее решения, выбрать наиболее оптимальный вариант разрешения проблемного вопроса.
Вторая ситуация — это когда в данный период развития общественных отношений конкретная правовая программа вообще не нужна, т.е. нет объективной потребности в ее разработке. В таком случае не имеет значения, насколько потенциально действенны зафиксированные в ней мероприятия, так как отсутствует взаимосвязь между целями программы и реальной действительностью.
«В истории известны случаи, когда законы принимались исключительно в пропагандистских целях, а правотворческий орган не рассчитывал на получение какого бы то ни было реального результата».
Ситуация осложняется также и тем, что в настоящее время отсутствует четкий законодательно закрепленный механизм реализации правовых программ, что вызывает множество проблем при их исполнении. Как отмечают М.В. Рац и М.Т. Ойзерман, законы, не имеющие механизмов реализации, называют фиктивно-демонстративными.
Механизм реализации правовых программ, на наш взгляд, это совокупность взаимообусловленных и взаимосвязанных правовых средств и способов, используемых уполномоченными субъектами в целях эффективной реализации правовых программ.
Российское законодательство в сфере действия правовых программ построено, по нашему мнению, не совсем логично. С каждой вновь возникающей проблемой неурегулированности общественных отношений, т.е. при пробеле в праве, законодатель пытается разработать новый правовой акт. С одной стороны, это верно, так как «правотворчество, издание недостающей нормы права или ее части есть единственный способ восполнения пробела» <*>. С другой стороны, часто возникают ситуации излишнего нормативного дублирования или множественности несогласованных между собой правовых актов, относящихся к единой сфере правового регулирования. Поэтому, когда ряд проблем относится к единому вопросу, на наш взгляд, следует разрабатывать один правовой акт, комплексно регулирующий данный вопрос, и уже на его основе (если это требуется) принимать конкретизирующие акты. Это поможет избежать путаницы в использовании, исполнении и соблюдении действующего законодательства.
Например, в Нижегородской области существует большое количество правовых актов, в той или иной степени затрагивающих вопросы разработки, принятия и реализации правовых программ на территории области. При этом базовые понятия в сфере действия правовых программ еще не сформулированы, что усложняет процедуру реализации программ. Создается впечатление, что посредством данных правовых актов законодатель, устраняя пробелы в праве, непосредственно относящиеся к сфере действия данных актов, неосознанно стремиться восполнить и пробел, являющийся главной причиной всех случаев неурегулированности правом общественных отношений в сфере правовых программ, т.е. восполнить отсутствие закона о программах в Нижегородской области. Возникает ситуация, когда при отсутствии базиса в регулировании общественных отношений тем не менее существует достаточно большое количество иных компонентов, пытающихся компенсировать основной главный недостаток. Это все равно, что пытаться построить дом без фундамента или говорить о юридической силе правовых актов без заранее определенной иерархии правовых актов.
Следовательно, Нижегородской области нужен закон, который бы комплексно регулировал все вопросы в сфере правовых программ, закреплял механизм их реализации. В настоящее время ведется работа над проектом Закона «Об областных бюджетных целевых программах в Нижегородской области»>. Во многих регионах (Брянская область, Амурская область, Республика Бурятия, Республика Карелия, Камчатская область, Магаданская область, Новосибирская область и др.) подобные законы уже приняты.
Механизм реализации правовых программ можно совершенствовать путем включения в сами правовые программы не только материальных, но и процессуальных норм.
«Реализацию материальных норм облегчают процессуально-регламентные нормы», — пишет О.В. Кваша.
Положительной оценки заслуживает тот факт, что законодатель уже идет по пути сочетания материальных и процессуальных норм права в правовой программе, что проявляется в присутствии в правовых программах такого раздела, как «Механизм реализации программы». Однако содержание данного раздела, на наш взгляд, не совершенно. Как показывает практика, процессуальные нормы данного раздела предоставляют неполную информацию. Поэтому их необходимо совершенствовать, чтобы они охватывали все аспекты механизма реализации правовой программы: ее финансирование, проведение экспертизы, процедуру осуществления управления и контроля, оценку достигнутых результатов, порядок прекращения и отмены; юридическую ответственность лиц, виновных в неисполнении или ненадлежащем исполнении правовых программ.
Особое внимание хотелось бы уделить проблеме механизма финансирования правовой программы, возникающей как на федеральном, так и региональном и местном уровнях и являющейся в настоящее время одной из наиболее актуальных проблем.
В связи с постоянным ростом количества принимаемых правовых программ требуются все большие объемы финансирования. На первый взгляд, казалось бы, государство справляется с данной задачей. Так, на сайте Правительства Нижегородской области говорится, что «в последние годы в Нижегородской области отмечается тенденция увеличения поступления федеральных средств на реализацию федеральных целевых программ и внепрограммных мероприятий».
Однако увеличение объемов финансирования еще не означает стопроцентный уровень финансирования правовой программы. К сожалению, реальные показатели денежных средств, идущих на финансирование правовых программ, по-прежнему остаются весьма низкими по сравнению с потенциальными требуемыми суммами. Это объясняется интенсивным ростом потребностей населения, выраженных в мероприятиях правовой программы, которые не пропорциональны увеличению финансирования.
Для последовательного формирования государственной системы профилактики правонарушений большое значение имеют усилия всех субъектов профилактики по разработке, принятию и последующей реализации региональных комплексных программ по профилактике правонарушений и усилению борьбы с преступностью.
Руководители МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ призваны оказывать помощь главам администраций регионов и органов местного самоуправления в разработке с учетом региональных особенностей многоуровневых комплексных программ профилактики правонарушений.
Большое внимание при оценке деятельности региональной системы профилактики правонарушений уделяется проблемам реализации отдельных мероприятий по профилактике правонарушений, связанным с отсутствием или недостаточным количеством учреждений социального обслуживания граждан, наркодиспансеров, специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа, специальных приемников для лиц, арестованных в административном порядке, и других учреждений, способствующих оказанию профилактического воздействия на лиц, склонных к совершению правонарушений.
Расходы на профилактику правонарушений должны проходить отдельной строкой в региональных бюджетах, при этом не подлежат учету средства, выделяемые на текущее содержание правоохранительных органов, как направленные на профилактику правонарушений.
Отдельным направлением реализации региональной программы профилактики правонарушений является проведение мероприятий по социальной адаптации отдельных категорий граждан. Так, в целях создания условий для получения профессии и разрешения проблем занятости лиц с деформацией социальных ценностей в регионах принимаются меры по законодательному регулированию квотирования рабочих мест на предприятиях и в учреждениях муниципальной собственности.