Содержание
Введение
1. Теоретические основы государственной политики в области противодействия коррупции
1.1. Коррупция как социальное явление
1.2. Содержание государственной политики в области противодействия коррупции
1.3. Мировой опыт государственной политики в области противодействия коррупции
2. Проблемы эффективности государственной политики в области противодействия коррупции в современной России
2.1. Правовые основы борьбы с коррупцией
2.2. Анализ уровня коррупции
3. Направления совершенствования государственной политики в области противодействия коррупции на современном этапе в РФ
3.1. Возможности и направления для повышения эффективности государственной политики в области противодействия коррупции
3.2. Предложения по совершенствованию государственной политики в области противодействия коррупции на основе внедрения комплекса мер
Заключение
Список использованных источников
Введение
Актуальность исследования заключается в том, коррупция зачастую воспринимается большинством населения как обычное явление, что оказывает разлагающее влияние на все стороны местного сообщества и государства в целом. Вместе с тем органы местного самоуправления часто оказываются ближайшими представителями власти, к которым в первую очередь обращаются граждане за помощью в разрешении различных вопросов. В силу этого в рамках данной статьи остановимся на анализе возможности нести уголовную ответственность за преступления, предусмотренные главой 30 УК РФ, именно муниципальными служащими.
Коррупция как особое социальное явление существует в любом обществе, которое нуждается в управлении, и искоренить ее полностью невозможно. Однако уровень коррупции в разных странах и в разные эпохи различен. В одних государствах, где степень распространенности различных форм злоупотреблений своими полномочиями среди должностных лиц невелика, коррупция не подрывает основы государственности, не мешает нормальному функционированию и развитию общества и, следовательно, не представляет серьезной опасности. В других государствах, где коррупция распространяется на все сферы жизнедеятельности, превращается в норму и традицию, она снижает общую эффективность государственного управления и становится острой социальной проблемой.
Российская Федерация относится к странам, в которых коррупция получила широкомасштабное распространение. Согласно данным международной организации Transparency International, ведущей сравнительные исследования коррупции и представляющей информацию об общем уровне коррупции различных стран в виде «Индекса восприятия коррупции» (ИВК), российское государство в рейтинге коррумпированности последние годы стабильно занимает низкие места. Например, в 1996 году Россия в этом индексе заняла 46 место из 54 стран, в 2000 году — 82 из 99, в 2004 году — 90 из 145, а в 2018 году — 147 из 180,.
Эффективность расследования преступлений коррупционной направленности во многом зависит от заранее выработанной тактики взаимодействия оперативных подразделений и следственных органов. Однако было бы неверно определять успешность всего расследования только по сути, на основе совершенствования работы органов оперативно-розыскной деятельности, ссылаясь на тот факт, что коррупционные преступления выявляются и раскрываются главным образом посредством оперативно-розыскной деятельности. Дела коррупционной направленности отличаются своей сложностью в расследовании и собирании доказательств, поэтому для раскрытия таких преступлений нужны хорошо подготовленные и обученные оперативные работники, специализирующиеся на раскрытии и расследовании дел указанной категории. Конечно, необходимо учитывать, что планирование расследования дел, возбужденных на основе оперативно-розыскных материалов, является специфическим. Одна из особенностей планирования расследования дел этой категории — обеспечение путей получения данных о лицах, которые совершили преступление, необходимость сочетания следственных действий с оперативно-розыскными мероприятиями в процессе всего следствия.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является комплексный анализ антикоррупционной политики современного государства.
Поставленная цель исследования реализуется решением следующих задач:
- определить понятие коррупции как социального явления;
- рассмотреть содержание государственной политики в области противодействия коррупции.
- проанализировать мировой опыт государственной политики в области противодействия коррупции
- рассмотреть правовые основы борьбы с коррупцией
- выявить проблемы эффективности антикоррупционной политики в современной России.
Объектом настоящего исследования являются правоотношения, возникающие при реализации государственной политики в области противодействия коррупции на современном этапе.
Предметом диссертационного исследования выступает нормативно-правовое регулирование государственной политики в области противодействия коррупции на современном этапе.
Теоретическая основа исследования. При проведении исследования были использованы труды ученых в области теории права: С.С.Алексеева, С.И. Архипова, B.C. Афанасьева, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, А.М.Васильева, H.JI. Гранат, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, В.И. Леушина, А.B. Малько, М.Н. Марченко, О.В. Мартышина, Н.И. Матузова, Л.А.Морозовой, В. Д. Перевалова, A.C. Пиголкина, P.A. Романова, О.Ю.Рыбакова, А.Ф. Черданцева и др.
Нормативно-правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Уголовный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Земельный кодекс РФ и другие федеральные законы и иные нормативные акты Российской Федерации.
Методологическая основа исследования. Для достижения поставленных целей и решения задач использовались общенаучные и частнонаучные методы познания: диалектический, исторический, анализа, синтеза, дедукции, индукции, комплексный, системный.
Научная новизна работы заключается в том, что предложенная диссертационная работа представляет собой сравнительное научное исследование современного состояния реализации государственной политики в области противодействия коррупции на современном этапе.
Научная новизна исследования конкретизируется в следующих положениях, выносимых на защиту.
- В современном российском обществе коррупция получила широкое распространение и стала системным явлением, которое постоянно воспроизводится в структуре социума. Она оказывает негативное влияние на систему социальных связей и отношений. Коррупционные действия при этом продолжают видоизменяться, усложняться, интегрироваться в структуру социума, а отрицательный эффект их воздействия еще сильней препятствует нормальному общественному развитию. Коррупция подрывает рыночные механизмы и демократические преобразования современного российского общества, приводит к резкому социальному расслоению и криминализации социума, к глубокому кризису нравственно-правового индивидуального и общественного сознания, поэтому она может быть отнесена к одному из самых опасных явлений, представляющих угрозу национальной безопасности государства.
- Результаты сравнительно-политологического анализа опыта противодействия коррупции в ведущих государствах мирового сообщества. Как показывает анализ, несмотря на то, что коррупции подвержены практически все государства мирового сообщества, тем не менее, уровень ее в различных странах значительно разнится. Целому ряду государств, в том числе таким, как США, Великобритания, Япония, Сингапур, КНР и др. удалось в значительной мере снизить уровень коррупции и ее влияние на политические процессы. Это явилось следствием целенаправленной антикоррупционной политики, включающей в себя комплекс мер как законодательного, так и организационного характера.
- Особый вид коррупции, проявляющийся в государственной сфере, как политическая коррупция, которая представляет собой коррупционные формы политического противостояния и борьбы за власть политических партий и отдельных лиц. Говоря о коррупции, стоит отметить, что она имеет не только скрытый, но и договорной характер, тем самым участники имеют взаимную выгоду от правонарушения. Иногда, граждане даже не пытаются противостоять данному явлению, ввиду того, что отсутствует рычаг давления на коррупционную составляющую. Можно сделать общий вывод, что состояние коррупции в России связано с неразвитой законодательной системой, низкой правовой культурой, несовершенством системы контроля и надзора.
- В современное время обсуждение коррупции растет, в связи с тем, что принимается огромное количество антикоррупционных программ и проектов, декларирование их состоятельности и работоспособности указывают на безоговорочную актуальность данной проблематики. Особый интерес к ней — у политической науки, с позиции и методологии которой, в основном, рассматривается данный круг вопросов.
Структура диссертационного исследования обусловлена целью и поставленными задачами. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения и библиографического списка использованных источников.
1. Теоретические основы государственной политики в области противодействия коррупции
1.1 Коррупция как социальное явление
Коррупция как социальное явление имеет множество разнообразных определений, в виду того, что существует большое количеств точек зрения на этот счет.
Это весьма сложное явление, поскольку с течением времени меняется подход к его определению.
Сам термин «коррупция» используется для характеристики прямого использования должностным лицом своего служебного положения, сопровождающегося, как правило, нарушением законности. В науке данный термин исследуется уже не одно десятилетие.
Так можно рассмотреть подходы к определению термина «коррупция» различных авторов:
Например, Ожегов С.И. определяет этот термин как «подкуп взятками, продажность должностных лиц и политических деятелей» То есть в данном определении Ожегов С.И. охватывает не только факт дачи взятки, но и той самой «подкупности и продажности» государственных служащих.
При этом, Чебоксаров П.А. говорит о коррупции как «совокупности негативных явлений, происходящих в обществе и государстве. Она выражается прежде всего в пренебрежении отдельными должностными лицами моральными нормами и в совершении ими деяний из корыстной или личной заинтересованности, направленных против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». В данном случае отсутствует конкретизация факта дачи и получения взятки.
Кузьминов Я.И. в своей работе «Тезисы о коррупции» дает вполне объемное определение, что же на самом деле такое «коррупция». «Коррупция – это явление, когда должностные лица намеренно пренебрегают своими обязанностями или действуют вопреки этим обязанностям ради определенного материального вознаграждения. В коррупцию всегда вовлечены две стороны: тот, кто покупает, и тот, кто, будучи подкуплен, действует вразрез со своим служебным долгом. Наряду с коррупцией взяточничество. Отличие двух данных терминов заключается в том, что чиновника подкупают не ради нарушения его обязанностей, а ради их исполнения. Взяточничество порождается неопределенностью обязанностей чиновника, дефицитом (часто искусственно созданным) административных и финансовых возможностей государства».
Развивая дальнейшую мысль Кузьминова Я.И., можно сказать о том, что коррупция довольно-таки широкое определение, нежели чем взяточничество. Так как коррупция охватывает любое злоупотребление полномочиями государственных служащих и их подчиненных. Коррупция может проявляется в разнообразных формах.
Коррупция, как была, есть и так будет существовать, так как должностные лица, используя свое служебное положение, и таким образом, выходя за рамки своих полномочий, которые закреплены в нормативно-правовых актах, должностных инструкциях используют их для достижения собственных целей, распоряжаясь теми или иными средствами.
Любое должностное лицо обязано исходить из целей своей организации и установленных правовых норм, а также с учетом моральных устоявшихся норм.
Ведь в большинстве своем, коррупция проявляется только тогда, когда цели сменяются корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях. Данного условия будет вполне достаточно, для того чтобы характеризовать проявляющееся злоупотребление служебным положением в своих интересах. Не часто можно наблюдать за тем, когда должностное лицо сможет извлечь выгоду из своего служебного положения, действуя при этом самостоятельно, не привлекая в это иных лиц.
Что касается противодействия коррупции, то в Федеральном законе от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 30.10.2018) «О противодействии коррупции» (далее — Закон о противодействии коррупции) можно увидеть такие выдержки:
противодействие коррупции — деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией).
Исходя из данных определений, указанных в законе, можно сделать вывод, что коррупция на самом деле и есть социальное явление, так как ей характерны все необходимые для этого признаки. Коррупция затрагивает интересы общества в целом, различных социальных групп и отдельно взятой личности; коррупция оказывает влияние на внешнюю и внутреннюю политику государства; коррупция влияет на государственно-правовые механизмы, а также воздействует на общественные и, личные взгляды, формирует определенные морально-нравственные установки и критерии в обществе. В этом, собственно, и проявляется социальная опасность коррупции.
Сравнительно недавно наиболее распространенным определением коррупции было следующее: «Коррупция – это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях». Данное определение содержалось в Справочном документе о международной борьбе с коррупцией, подготовленном Секретариатом ООН (1995г.), и было воспринято российской криминологической наукой, а также специалистами других отраслей знаний.
Также достаточно хорошим примером определения, что же все –таки представляет собой «коррупция», можно выделить мнение Волженкина Б.В. который говорит, что коррупция — это социальное явление, которое заключается в полном разложении государственной власти, когда подчиненные государственные и государственные служащие, а также иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет в целях достижения собственной выгоды». Таким образом, можно заметить, что не только полномочия влияют на возможность развития коррупции, также при этом необходимо иметь достаточный авторитет для того, чтобы не вовлекать иных лиц, которые могут препятствовать и создавать лишние барьеры для достижения собственных благ.
Говоря о термине коррупции, необходимо учесть тот факт, что данное явление является преступной деятельностью, за которое предусмотрена уголовная ответственность.
На основании вышеизложенного, можно также привести примеры типов коррупции.
Одним из критериев разграничения является – тот, кто выступает инициатором антикоррупционных отношений выделяют:
— низовая коррупция
— вершинная коррупция.
Так, более подробно о так называемой низовой коррупции – коррупция со стороны граждан, предприятий. В данном виде коррупции участвует больше половины работоспособного населения. Существование низовой коррупции дало основание американскому социологу В. Шляпентоху говорить о «коррумпированном гражданском обществе» в России. В качестве показателей, он представляет финансирование негосударственными неправительственными организациями избирательных кампаний, осуществляемое с грубыми нарушениями законов, а также распространение феномена «крыши», ставшего неотъемлемым атрибутом социальной жизни в России на всех ее уровнях. «Вершинная коррупция» – заключается в политической власти в государстве. Причина спрятана в невозможности противостоять стремлению подкупа.
Следующим критерием является зависимость от направлений деятельности различают:
— коррупцию в сфере государственной власти, то есть непосредственно в государственных и муниципальных органах;
— коррупцию на предприятиях.
Еще одним критерием выступает зависимость от функций, реализуемых властными органами, где коррупция активно проявляется, выделяют:
— коррупцию в органах исполнительной власти,
— коррупцию в органах законодательной власти,
— коррупцию в органах судебной власти,
— и коррупцию в муниципальных органах. То есть данный критерий, более подробно конкретизирует первое разграничение.
Еще один критерий — это национальный состав субъектов коррупционных отношений, так выделяют:
— транснациональную (международную), направленную на монополизацию различных отношений в рамках мирового сообщества,
— внутригосударственную коррупцию, то есть коррупцию, распространившуюся на территории отдельного государства или в конкретном национальном сообществе.
Некоторые исследователи условно разделяют коррупцию на следующие виды:
– «светлую», то есть коррупционное поведение, не связанное с неисполнением обязанностей по службе, проявляемое в виде благодарности за оказанную услугу;
– «серую», то есть коррупционное поведение, связанное с нарушением должностных обязанностей;
– «черную», то есть коррупционное поведение, связанное с должностными преступлениями или сопряженное с участием в организованной преступной деятельности.
Некоторые специалисты в зависимости от уровня активности поведения участников коррупционного правонарушения коррупцию — подразделяют на «активную» (активный подкуп, например дача взятки) и «пассивную» (пассивный подкуп, например освобождение от обязанности).
В зависимости от сфер коррупции внутри общества ученые выделяют следующие виды:
– бытовая коррупция – вымогательство чиновником денег или материальных ценностей с населения;
– деловая коррупция – плата предпринимателями денежных средств чиновникам по делам фирмы;
– административная коррупция – вымогательство денег или имущества у предпринимателей чиновниками;
– «захват государства» – покупка властных решений бизнесменами в личных интересах и в интересах своих фирм;
– «захват бизнеса» – установление чиновниками собственного контроля над частными предприятиями в корыстных целях.
Также в теории выделяют такой особый вид коррупции, проявляющийся в государственной сфере, как политическая коррупция, которая представляет собой коррупционные формы политического противостояния и борьбы за власть политических партий и отдельных лиц. Говоря о коррупции, стоит отметить, что она имеет не только скрытый, но и договорной характер, тем самым участники имеют взаимную выгоду от правонарушения. Иногда, граждане даже не пытаются противостоять данному явлению, ввиду того, что отсутствует рычаг давления на коррупционную составляющую. Можно сделать общий вывод, что состояние коррупции в России связано с неразвитой законодательной системой, низкой правовой культурой, несовершенством системы контроля и надзора.
Под коррупцией подразумевают получение взяток должностными лицами в различном их проявлении для личного обогащения. Стоит отметить, что субъектами коррупционных отношений могут выступать не только государственные организации, но и, например, некоммерческие и общественные организации; взятки имеют не только денежную оболочку, а могут иметь и другую форму. В связи с этим, формы злоупотреблений служебным положением очень многообразны, по разным критериям выделяют различные виды коррупции.
Коррупция является оборотной стороной деятельности любого централизованного государства, которое претендует на широкий учет и контроль.
1.2 Содержание государственной политики в области противодействия коррупции
Антикоррупционная политика представляет собой комплекс мер, направленных на устранение «коррупции». Любое государство имеет свои функции, которые представляют собой основные задачи и направления его деятельности, то есть конкретизируют смысл государства как формы организации общества. Некоторые из функций государства, например, функции обороны, национальной безопасности, поддержания общественного порядка – традиционные, так как необходимость их осуществления послужила главной причиной зарождения государства как исторической категории. В настоящее время они остаются типичными для современной государственности.
Уголовный кодекс Российской Федерации содержит главу 30, устанавливающую ответственность за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. В научной литературе данные преступления часто традиционно именуют должностными. Это название является устоявшимся, частоупотребительным, но вместе с тем с формальной точки зрения слишком узко описывает субъект названных преступлений.
Указанные преступления составляют ядро коррупции, которую, в свою очередь, часто называют одной из угроз национальной безопасности. Коррупция проникает во все стороны жизни российского общества, она поразила практически все структуры государственной власти. Противодействие коррупции следует признать одним из основных направлений уголовно-правовой политики на современном этапе развития России.
Анализ диспозиций статей главы 30 УК РФ позволяет говорить, что субъектами преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления могут выступать:
— должностные лица;
— лица, занимающие государственные должности Российской Федерации;
— лица, занимающие государственные должности субъекта Российской Федерации;
— главы органов местного самоуправления;
— государственные служащие и государственные служащие, не относящиеся к числу должностных лиц;
— вменяемые физические лица, достигшие установленного законом возраста.
При этом в отдельных составах признаки субъекта преступления еще более конкретизированы. Например, сотрудник органа внутренних дел (ст. 286.1 УК РФ «Неисполнение сотрудником органа внутренних дел приказа»), иностранное должностное лицо либо должностное лицо публичной международной организации (ст. 290 УК РФ «Получение взятки»).
Основополагающими нормативными правовыми актами в данной сфере выступают Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Первый названный Федеральный закон устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
Второй — регулирует отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств — участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих.
В соответствии с ч. 1 ст. 10 последнего Федерального закона «муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета». В соответствии с ч. 2 ст. 10 указанного выше Федерального закона не являются муниципальными служащими депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса.
Муниципальный служащий может относиться к трем из вышеназванных категорий субъектов должностных преступлений. Во-первых, государственные служащие в отдельных случаях являются должностными лицами, во-вторых, УК РФ прямо упоминает служащих органов местного самоуправления, не относящихся к числу должностных лиц, в-третьих, государственные служащие — это вменяемые физические лица, достигшие возраста уголовной ответственности.
Вопрос об отнесении главы органа местного самоуправления к муниципальным служащим носит дискуссионный характер.
Прежде всего само понятие «глава органа местного самоуправления» используется лишь в УК РФ. Представляется, что главой органа местного самоуправления, о котором говорит УК РФ, следует считать главу муниципального образования. В части 2 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отмечается, что в структуре органов местного самоуправления обязательным является наличие главы муниципального образования, за исключением случаев, предусмотренных указанным Федеральным законом. Как отмечают исследователи, «на практике правовой статус глав различных муниципальных образований может существенно различаться, поскольку набор полномочий и возможности для их реализации неодинаковы в зависимости от экономического базиса муниципалитета», а «качество муниципальных правовых документов является одной из ключевых проблем как в российской уголовно-правовой доктрине, так и в правоприменительной практике». С приведенными мнениями можно согласиться. В целом считаем, что, т.к. глава муниципального образования в соответствии с ч. 2 ст. 36 указанного Федерального закона является выборным должностным лицом (независимо от порядка избрания), его не следует признавать муниципальным служащим.
С позиции квалификации преступлений глава органа местного самоуправления является специальным видом должностного лица и будет признаваться субъектом соответствующих преступлений.
Рассмотрим подробнее понятие должностного лица.
Определение должностного лица закреплено в примечании 1 к ст. 285 УК РФ: «Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, государственных компаниях, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, акционерных обществах, контрольный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации».
Анализ вышеизложенной дефиниции позволяет говорить о трех критериях отнесения лиц к должностным: временном, функциональном и места осуществления функций.
Каждый критерий, в свою очередь, определяется через специфические составляющие. Так, временной критерий заключается в осуществлении соответствующих функций постоянно, временно или по специальному полномочию. Функциональный — включает осуществление функций представителя власти либо выполнение организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций. Критерий места осуществления функций предусматривает осуществление службы лицом (работу) в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, государственных компаниях, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, акционерных обществах, контрольный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
С учетом того что обязанности по должности муниципальной службы исполняются в органах местного самоуправления (это составляющая критерия места осуществления функций), при наличии двух других критериев мы можем отнести муниципального служащего к категории должностных лиц.
Соответственно, отдельные государственные служащие являются должностными лицами. Другие, хотя и исполняющие обязанности по должности муниципальной службы, но, например, не осуществляющие функции представителя власти либо не выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, могут быть охарактеризованы как «государственные служащие, не относящиеся к числу должностных лиц». Именно такую формулировку использует законодатель в ряде статей главы 30 УК РФ.