2.2 Метод распределения государственных денежных фондов
Понятие «распределение» предполагает такие условия, согласно которым деньги оставляют тот фонд, в котором они были, и переходят к новому субъекту. Государство само определяет, какому уполномоченному органу выделить то или иное количество ресурсов.
Считается, что наиболее частыми способами распределения финансовых ресурсов государством становится выдача кредитов и финансирование.
По мнению О.Н. Горбуновой, «финансирование является целевой плановой выдачей денежных ресурсов, которая осуществляется на безвозмездной основе. В то же время кредитование также является целевым и плановым выделением денежных ресурсов, но при этом оно обладает возмездной формой».
Соответственно, базовыми различиями данных способов публичной финансовой деятельности страны является то, что финансирование каких-либо сфер не требует от субъектов данных сфер возврата выделенных средств. При кредитовании присутствует другая ситуация, так как субъекты должны будут вернуть полученную сумму. Это создает различные характеры взаимоотношений, финансовые и кредитные соответственно.
Понятие «финансирование» могло много раз употребляться и в других значениях, которые предполагали все возможные методы обеспечения кого-нибудь финансовыми средствами. О.Н. Горбунова полагала, что «финансирование является безвозвратным выделением финансовых ресурсов государства. Они передаются компаниями и различным учреждением, которые распоряжаются полученными средствами для ведения своей деятельности согласно определенному уставу». Н.И. Химичева и Е.В. Покачалова считали, что «финансирование является выделением денег из бюджетов местного самоуправления или государства, которое регулируется нормами права». По большей части деньги выделяются совершенно безвозмездно. Исключения составляют только те условия возвратности, которые установлены законом. По мнению авторов, «данные средства выделяются только для развития и поддержания деятельности компаний и учреждений, исходя из их основных функций». Ю.А. Крохина делала свои выводы на том, что «финансирование является разновидностью распределительных взаимоотношений, которые существуют в бюджетной сфере. Они поддерживаются финансовыми средствами расширенного производства». М. Карасева, например, говорит, что «во время своей финансовой деятельности государство использует способы как возмездного, так и безвозмездного финансирования». Способ безвозмездного финансирования предполагает, что выделенные средства передаются другому субъекту на безвозмездной основе. Возмездное финансирование предполагает, что «выделенные средства из государственного фонда должны быть возвращены субъектом через некоторое время». Соответственно, под «финансированием» автор объединяет сразу два вышеуказанных понятия, такие как само финансирование и кредитование.
Соответственно, понятие «финансирование» обладает множеством различным толкований. Его могут использовать в разных смыслах. В то же время, если рассматривать его относительно публичной финансовой деятельности, то этот термин следует определять в качестве безвозмездного выделения финансов из фондов государства. В данной ситуации финансирование проявляется в виде экономических отношений, которые предопределяет одностороннее передвижение стоимости в финансовом выражении, которое не связано со встречным движением в товарной форме и возвратом средств.
Когда упоминается распределение средств из государственных фондов во время финансирования, чаще всего подразумевается, что средства будут получены из бюджета. Это носит название «бюджетное финансирование», которое в свою очередь обладает несколькими разновидностями.
Обыкновенное выделение финансов из бюджета носит название «бюджетное ассигнование». Под ним понимают выделение бюджетных средств, которые предусмотрены бюджетной росписью для получения какой-либо компанией или учреждением.
Определенные разновидности выделения бюджетных средств, которые проводятся в рамках государственного финансирования, получают свои специальные названия. Среди них присутствуют следующие: субсидия, субвенция и дотация.
Дотация – средства, которые выделяются из бюджета, а также межбюджетные перемещения средств, которые предполагают передачу ресурсов в бюджет РФ другого уровня. Это осуществляется на безвозмездной основе, чтобы покрыть возникшие расходы. При этом не происходит установления цели применения этих средств.
Субвенция – средства из государственного бюджета, которые передаются другому уровню бюджета РФ или компании безвозмездно, но с определенной целью применения.
Субсидия — средства из бюджета государства, которые передаются в бюджет РФ другого уровня, гражданам или компаниям с обязательным долевым участием данных субъектов.
Соответственно, субвенция отличается от дотации тем, что первый вариант предполагает целевое применение выделенных средств. Субсидия отличается от всех вышеуказанных вариантов тем, что она может выделяться не только другим бюджетам государства, но и обыкновенным гражданам. Также стоит отметить наличие долевого участия сторон при выделении субсидии.
Наиболее значимым для понимания сути финансирования становится рассмотрение принципов, на которых оно базируется. К главным принципам относится:
- плановость, предполагающая, что в базе финансирования находятся специальные программы, которые были разработаны государством, а также планы. Выделение финансов осуществляется по мере выполнения этапов составленного плана. Это дает возможность эффективно и успешно контролировать работу тех субъектов экономической деятельности, которые получили средства;
- эффективность и экономность применения средств, которые были выделены из бюджета. Это говорит о том, что получатель должен принимать во внимание необходимость достигать четко поставленных результатов с применением минимального количества финансовых ресурсов. На основе выделенных государственных денег получатели средств должны построить наиболее эффективную базу для достижения максимальных результатов;
- целевое применение и адресность предоставляемых средств говорит о том, что они выделяются определенным получателям, которые должны будут выполнять с их помощью конкретные цели. Данный принцип является очень важным для того, чтобы не было использования выделенных бюджетных средств не по прямому назначению;
- контролирование своевременности выдачи обозначенных финансовых ресурсов, объемов выделения средств, их структуры, а также их использования. Выполнение такого принципа обеспечивает соблюдение интересов страны, а также получателей финансирования.
Стоит заметить, что финансовые средства следует предоставлять в таком объеме, который бы дал возможность воплотить необходимый результат во время публичной экономической деятельности получателя средств из бюджета. Иначе говоря, выделенные средства должны помочь выполнить все поставленные задачи полностью и с достаточным уровнем качества. На данный момент выделение финансовых средств, по большей части, осуществляется в минимальном размере. Это не дает возможности вести деятельность эффективно.
Соответственно, следует ввести принцип достаточности, который бы применялся к финансированию. Данный принцип должен гарантировать выделение денежных средств в достаточном объеме, что позволило бы вести деятельность, на которую будут выделены средства, с достаточным уровнем качества.
Следующим традиционным способом распределения финансовых ресурсов страны как одной из разновидностей публичной экономической деятельности становится выделение кредитов. Кредитование является возмездным выделением финансовых ресурсов. Стоит заметить, что в законах есть пункты, которые предусматривают кредитование на безвозмездной основе.
БК РФ определяет две разновидности кредитования:
- в виде бюджетного кредита;
- кредиты, которые Российская Федерация предоставляет иностранным государствам.
Бюджетное кредитование является такой разновидностью кредита, в которой источником становится областной или общегосударственный бюджет. Соответственно, в качестве кредитора тут могут быть как РФ, так и ее субъекты.
Бюджетным кодексом Российской Федерации определяет бюджетный кредит в качестве бюджетного кредитования.
Бюджетный кредит является разновидностью финансирования затрат из бюджета, в результате которого другие бюджеты или юридические лица получаются эти финансовые средства с условием последующего возврата. Исходя из БК Российской Федерации, «бюджетный кредит является кредитом, который предоставляется из бюджета страны бюджету другого уровня, юридическому лицу, другой стране или иностранным компаниям». Главным условием является «возвратность выделяемых средств».
Кредит из бюджета страны выделяется заемщикам с условием его последующего возврата. Он обладает целевым характером. Это можно понять исходя из того, что, когда формируется бюджет на следующий год, для каждого выделения средств записываются свои цели. Это относится и к бюджетным кредитам, условиям их получения, порядку передачи средств и прочим особенностям. Особое внимание стоит уделить срокам погашения кредита, так как они могут заканчиваться в том же году или переходить на следующий год. Не стоит забывать об ограничениях для получения средств для некоторых лиц.
Бюджетный кредит может выделяться РФ, ее субъекту, местному самоуправлению, компаниям на базе составления гражданского правового договора.
Главным условием для получения средств становится отсутствие у людей просрочки по долгам, невыполненных финансовых обязательств перед бюджетом и т. д. Если речь идет о кредитовании компаний, то у них не должно быть просрочек по обязательным платежам в бюджет государства. Практически все компании, которые хотят получить государственное финансирование, должны пройти финансовую проверку по поводу их экономического состояния. Проходят проверку также поручители юридических лиц и их гаранты.
Кредит, который выделяется из бюджета, обладает конкретным сроком выделения. К примеру, для субъектов РФ данный период достигает 5 лет. Этот же период для образований местного самоуправления – 3 года. Сроки для возвращения полученных средств определяются либо какой-то конкретной датой, либо же временем, когда будут окончены все хозяйственные операции, для которых они выделялись.
Кредитование обладает возмездным характером. Это создает наиболее важное его отличие от финансирования. При финансировании финансовые средства, которые получила другая сторона, не возвращаются.
К способам распределения финансовых фондов государства относится не только внутреннее государственное кредитование. Здесь также присутствуют и внешние его проявления.
Во время внешнего кредитования страна выступает в роли заимодателя. Благодаря внешнему кредитованию у Российской Федерации начинают появляться внешние активы.
Согласно БК РФ, «внешними государственными кредитами, которые получают другие страны и юридические лица, которые к ним относятся, становятся займы, создающие у иностранных представителей долговые обязательства перед РФ». В такой ситуации государство выступает в роли кредитора.
Стоит упомянуть, что правами для предоставления внешнего кредита обладает только РФ. Ее субъекты не могут выполнять подобные действия.
Помимо этого, еще одним способом распределения бюджетных средств страны является выплата своих долговых обязательств перед кредиторами. Государство может выплачивать свои долги как внешним, так и внутренним кредиторам, для чего предусмотрены специальные статьи в бюджете.
Получение государством внешних займов приводит к тому, что у страны появляется внешний долг. Под этим долгом следует понимать все обязательства РФ, которые у нее имеются перед гражданами страны, компаниями и другими государствами. Сюда также стоит отнести и другие субъекты международного права, обязательства, которые имеются у государства по тем выплатам, гарантом которых выступила Российская Федерация. Выполнение государственного долга обладает обеспечением в виде федерального имущества. Все это формирует общую государственную казну.
Помимо того, что существует такое понятие, как государственный долг РФ, присутствует также и понятие долга субъекта РФ. Это понятие предполагает все долговые обязательства, которые присутствуют у конкретного субъекта РФ. Они без каких-либо условий и в полной мере обеспечиваются имуществом субъекта Российской Федерации.
Стоит отметить тот факт, что РФ не несет ответственности за долги субъектов РФ. В то же время действует и обратная ситуация, так как субъекты РФ не несут ответственности за РФ, а также за долги других субъектов государства.
Обслуживание долга страны Центральным Банком РФ, а также его учреждениями проводится благодаря выполнению процедур по размещению долгов Российской Федерации, а также их погашению, перечислению средств в качестве процентов прибыли по кредитам и во многих других формах. Контролирует долг Российской Федерации Федеральное Собрание. Помимо этого, в обязанности правительства РФ входит публикация информации касательно состояния внутреннего долга. Это должно происходить каждый год.
Погашение долгов, которые взяла на себя страна, относится ко второй части заимствования, осуществляемого государством. На начальном этапе страна берет в заем финансовые ресурсы. Это проводится в рамках государственного займа. Дальнейшим этапом является погашение долга. В это время государство должно возвращать средства, которые оно взяло в долг.
Именно по этой причине отношения, которые относятся к погашению долговых обязательств страны, являются элементом общих кредитных взаимоотношений. В данном случае государство приняло на себя роль заемщика.
2.3 Метод использования государственных денежных фондов
Использование финасударственных денежных фондов является компонентом общей финансовой деятельности государства в сфере публичных правоотношений. Существует множество научных взглядов по поводу методов вышеупомянутого использования средств государственных фондов.
«Финансирование и кредитование, по мнению B. H. Бecчepeвныx, одновременно могут быть методами использования и распределения денежных средств». В основном же они понимаются исследователями только в качестве методов распределения. Тем не менее, M. B. Kapaceвa утверждает, что «методы финансирования и публичного кредитования применяются в процессе реализации функции использования финансовых фондов».
То есть получается, и то же явление видится различными исследователями в разном свете и одними понимается в качестве метода использования, другими — метода распределения, а третьи и вовсе комбинируют эти два понятия.
По мнению H. И. Xимиенежные средства используются посредством расчетных операций». Ю. A. Kpoxинa, которая разделяет взгляды H. И. Xимичeвoй, отмечает, что «расчетные операции осуществляются как в безналичной форме, так и с помощью наличных платежных средств».
Помимо использованияых средств, расчетные операции могут также сопутствовать и иным методам финансовой деятельности, таким как распределение и формирование. К примеру, уплата налогов и сборов является действием, направленным на формирование государственного или любого другого бюджета, при этом данная деятельность непосредственно связана с расчетными операциями, которые выражаются в форме наличного или безналичного платежа.
Необходимо также раз что понимать под определением «использование денежных средств». По мнению A. И. Xyдякoвa, «существует лишь один вариант расходования централизованных финансовых фондов — в форме распределения денежных средств». Поэтому понятие «использование денежных средств» верно лишь для децентрализованных фондов, расходование которых осуществляется в процессе трудовых и товарно-денежных общественных отношений. При этом он не называет такие отношения частью государственной публичной финансовой деятельности, поскольку в процессе такой деятельности имеет место возникновение только финансово-экономических отношений. Отталкиваясь от этого, автор не относит общественные отношения в сфере использования государственных денежных фондов к категории публичной финансовой деятельности государства. Вместо этого, по мнению автора, необходимо считать частью такой деятельности отношения в сфере «организации использования финансовых фондов».
Учитывая вышеизложенлекс основных методов организации использования государственных фондов денежных средств включает:
1) определение назначения фондов денежных средств;
2) определение процедуры использования денежных средств, поступающих из государственного денежного фонда;
3) введение финансовых нормативов и ограничений выделения средств из государственных денежных фондов;
4) планирование и прогнозирование деятельности по использованию денежных средств;
5) осуществление контроля за деятельностью по использованию фондов денежных средств.
Необходимо сказать, твование специфической категории методов финансовой деятельности государства вполне вероятно. Тем не менее, весьма сомнительным выглядит утверждение о сугубо финансово-экономическом характере отношений в сфере финансовой деятельности государства. Финансовая деятельность может выражаться не только в финансовых, но и в иных видах хозяйственных отношений. Эти отношения могут быть объектом регулирования многих других отраслей права (трудового, гражданского, хозяйственного). Тем более что публичная финансовая деятельность состоит не только в действиях по формированию, распределению и использованию централизованных государственных фондов. Предметом финансовой деятельности выступают также и децентрализованные государственные фонды, относительно которых государство осуществляет организацию их использования, а функции формирования, распределения и использования реализуют собственники фондов, которые владеют ими на праве оперативного управления или хозяйственного использования имущества фондов.
Также примером исполгосударственных денежных фондов являются случаи, которые входят в определение «соцобеспечение граждан». Имеется в виду, что для обеспечения обязательных выплат гражданам (пенсий, пособий, стипендий, субсидий) используются средства из федерального бюджета. С позиций юриспруденции в данном случае имеют место правоотношения, которые являются объектом регулирования множества правовых отраслей и институтов. Однако основная деятельность по фактическому использованию государственных денежных фондов происходит на уровне децентрализованных финансовых фондов, собственники которых являются субъектами товарно-денежных, денежных и других хозяйственных отношений. Таким образом, для признания правоотношений таковыми, которые направлены на использование государственных денежных фондов, не важны источники и способы формирования данных фондов.
Следовательно, нужно, отсутствие единой позиции относительно того, что следует подразумевать под понятием метода использования государственных фондов денежных средств. Стоит сказать, что в своей публичной финансовой деятельности государство применяет целый спектр методов правового регулирования, свойственных самым разным отраслям права. Тем не менее, основная масса исследователей является сторонниками традиционных взглядов на методы финансовой деятельности, подразумевая под ними конкретные приемы и методы, посредством которых государство реализует свои функции в сфере формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, которые составляют финансовую структуру государства.
Глава 3 Направления и тенденции совершенствования правового регулирования публичной финансовой деятельности
Эффективность и совершенствование публичной финансовой деятельности обуславливается множеством факторов, которые могут создать положительные условия в процессе ее осуществления. Необходимо формирование более подробной и глубокой концептуальной основы внутренней сущности, содержания и основных направлений развития такой базовой категории финансового права, как публичная финансовая деятельность.
На методы, задачи и принципы публичной финансовой деятельности в первую очередь оказывает воздействие ее практическая роль в общественных отношениях. Особо значимым представляется определение сущности понятия «финансовая деятельность», так как «она обуславливает формирование системы как финансового права, так и правовых институтов, являющихся в традиционном понимании ее элементами». При том что задачи и цели финансовой деятельности по созданию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств по сути своей не меняются, сущность данной деятельности и ее видов, без сомнения, необходимо развивать.
Целесообразно было бы вначале рассмотреть систематизацию финансового законодательства. Систематизация подразумевает процессы консолидации и кодификации существующих нормативно-правовых актов с целью упрощения использования и применения законодательной базы и ее развития в будущем. И хотя данная проблема существует уже довольно продолжительное время, она по-прежнему не теряет своей актуальности. Следовательно, необходимо обсудить два важных вопроса: что может послужить основанием для систематизации и какие существуют возможные направления ее развития.
В юриспруденции общепринятым является мнение, согласно которому систематизация норм права осуществляется на основе существующих правовых отраслей, процесс формирования которых объективен. Следовательно, «отношения системы права и законодательства подаются в виде отношений содержания и формы, так как система права отражает внутренние связи между его элементами (отраслями), а система законодательства является внешней формой проявления права, характеризуя его источники».
Тем не менее, в мире правовой науки в последние десять лет отмечается тенденция к критике данной позиции как со стороны ученых – представителей правовых отраслей, так и со стороны представителей общей теории права. Некоторые исследователи говорят о значимости изучения только вопросов системы законодательства. Также существует мнение, что деление права на отрасли в практике не имеет смысла. Отраслевая структура была создана искусственно с целью упростить кодификацию норм и их использование.
Такая точка зрения в особенности популярна среди законодателей, так как довольно часто бывают случаи, когда субъекты законодательной инициативы или лица, которые занимаются непосредственной работой над законопроектами, не утруждаются изучением итогов различных теоретических исследований по вопросам системы права. Следовательно, они не считают необходимым уточнять положение будущего нормативного акта в системе законодательства и то, каким образом он будет взаимодействовать с другими законодательными актами.
При этом утверждение об искусственном характере разделения права на отрасли, лишает систему законодательства примера того, к чему необходимо стремиться. Формируемое таким образом законодательство является всего лишь совокупностью правовых актов и не способно выстраиваться в согласованную стройную систему. Следовательно, нужно согласиться, что такая позиция не является конструктивной, приводит к нивелированию основополагающих категорий правовой теории, не предлагая ничего взамен, и, таким образом, создавая в правовой сфере хаос и неразбериху.
Существование прямого взаимодействия между правовой и законодательной системами является своего рода идеалом, к которому должен стремиться в своей деятельности законодатель. При этом не следует забывать о важном значении науки юриспруденции в процессе развития законодательной и правоприменительной деятельности. Важнейшей задачей науки в данном контексте является осмысление системы права, которая объективно сформировалась, принципов ее создания, признаков, по которым сформирована ее структура, постижение взаимосвязей между ее составляющими частями. Осмысленная наукой объективно существующая «правовая система должна указывать, в каком направлении следует двигаться законодателю в своей деятельности, если он стремится к достижению максимальной действенности существующего законодательства». «Недостаточное изучение фактически существующих правоотношений в системе права между юридическими нормами способствует возникновению хаоса в законодательной системе, неверной интерпретации сути толкуемых юридических норм, противоречию между ними и снижению эффективности всей системы правового регулирования».
Следовательно, система финансового законодательства в идеале должна формироваться на основе норм финансового права.
Определение «финансовое законодательство» находит свое применение лишь в теории. По определению E. Ю. Гpaчeвoй и Э. Д. Соколовой, «финансовое законодательство — это комплекс нормативно-правовых актов, в которых содержатся нормы финансового права».
Правовая дефиниция «финансовое законодательство» не подвергается широкому толкованию и применяется в небольшом количестве нормативных актов.
Термин «финансовое законодательство» встречается в актах президента РФ, Конституционного суда РФ, правительства РФ и отдельных федеральных исполнительных органов.
В современной российской системе законодательства в сфере финансового права существует два не связанных между собой кодекса — Бюджетный кодекс РФ и Налоговый кодекс РФ. Оба этих правовых акта закрепляют юридические определения бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах. При этом действуют и иные нормативные акты, которые воздействуют на правоотношения в сфере финансовой деятельности публично-правовых субъектов.
Проблема заключается в том, что данныено-правовые акты никоим образом не формируют единую систему правовой отрасли, построенную на общих принципах и началах. По этой причине возникло мнение в теоретической литературе о финансовом праве в виде комплексной отрасли законодательства.
Следовательно, можно утверждать отсутствие в данный момент оформленной отрасли финансового законодательства.
Тем не менее, законодательная отрасль может иметь место в систематизированном виде. Принято считать, что систематизация отрасли законодательства достигается принятием кодифицированного акта. Поэтому в научных кругах время от времени всплывало мнение о необходимости разработки и издания Финансового кодекса РФ. Первым из исследователей, высказавших данную идею, был Е.А. Poвинcкий, который считал, что для «кодификации норм финансового законодательства основополагающее значение имеет их подразделение на общие и особенные нормы». О необходимости кодификации высказываются и современные теоретики. H. И. Xимичeвa видит систематизацию финансового законодательства «путем принятия Свода кодексов финансового законодательства». Исследователи B. B. Яpичeвcкий и B. C. Яpичeвcкий отмечают, что «поскольку Конституция РФ среди прочего закрепляет принцип построения правового государства, задачей которого является создание и обеспечение национальной финансовой системы с целью объективного и справедливого распределения общественных благ, давно следует обратить внимание на необходимость принятия Финансового кодекса РФ».
Можно предположить, что мнение о необходимости издания Финансового кодекса Российской Федерации небезосновательно. Существовала возможность издания такого правового акта в нескольких частях, аналогично Гражданскому кодексу РФ. В таком виде первая часть содержала бы общие нормы, регулирующие финансовую деятельность государства и местных органов самоуправления, принципы, на которых осуществляется финансовая деятельность, определяла бы необходимые понятия. Вторая часть регулировала бы отношения в сфере налогообложения, третья часть — отношения в бюджетной сфере и т. д. Тем не менее, такой способ систематизации едва ли подходит для современного законодательства, поскольку является всего лишь консолидацией существующих нормативно-правовых актов, то есть соединением действующих Бюджетного кодекса РФ, Налогового кодекса РФ и других нормативных актов, регулирующих финансовую сферу, в один укрупненный акт без преобразования и обновления правовых норм. Такой путь совершенно не ведет к оптимизации финансовой отрасли законодательства.
Наравне с предложениями создания Финансового кодекса многие исследователи говорили об издании специальных комплексных законов, регулирующих финансовые отношения. O. H. Гopбyнoвa была одной из тех, кто первым высказывал подобные взгляды. Ее предложение заключалось в «принятии закона о финансах, который бы содержал общую и особенную части, что в общем отражает систему финансового права в качестве отрасли права». Данная идея была также поддержана многими другими исследователями.
В более глубоком виде O. H . Гopбyнoвa изложила концепцию «Закона о финансах» в своих научных работах. По ее мнению, задача данного закона состоит в утверждении основных принципов существования финансовой системы и всех ее элементов. Основными разделами такого закона должны быть: отношения в сфере централизованных финансовых фондов, отношения в сфере финансовой деятельности субъектов хозяйствования, отношения в сфере налогообложения, кредитования и расчетной деятельности, в денежной сфере и области денежного обращения, регулирование валютных отношений, цены и ценообразование.
Необходимо сказать, что предложение O. H. Гopбyнoвoй о принятии такого закона не лишено смысла. Таким образом, у законодателей возникла бы возможность изучить основные взаимосвязи в развитии хозяйственной сферы через их финансовую составляющую. Это дало бы возможность ликвидировать белые пятна в правовом регулировании финансовых правоотношений.
Не стоит также забывать, что формирование, распределение и перераспределение финансовых фондов — это хозяйственные отношения, которые реализуются с помощью денег и денежного обращения.
Нужно также сказать, что в условиях существования в законодательной системе Бюджетного и Налогового кодексов, представляется целесообразным разработка и принятие отдельного нормативно-правового акта, который закрепил бы общие положения публичной деятельности государства и местного самоуправления в сфере формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.
Целесообразно в данном случае будет изучение советской практики разработки законодательных актов, в частности, так называемых Основ (к примеру, Основы законодательства СССР и союзных республик о народном образовании, Основы гражданского законодательства СССР и союзных республик и др.). Такие всесоюзные правовые акты охватывали довольно большой круг общественных отношений и раскрывали содержание соответствующей отрасли законодательства. Основы провозглашали общие положения отраслей и институтов права. Таким образом, остальные нормативно-правовые акты данной отрасли формировались и принимались в соответствии с ними. Помимо этого, они предусматривали разделение полномочий между органами управления, закрепляли определение понятий, принципы и цели определенной отрасли законодательства, разрешали правовые противоречия.
В современном научно-правовом мире некоторыми исследователями также озвучиваются идеи о создании такого рода правовых актов, как Основы законодательства. Введение такого вида систематизации законодательства, как Основы, по мнению И. A. Mинникeca, в первую очередь по основным конституционным вопросам «заметно повысит удобство использования и применения норм российского законодательства».
Учитывая, что на современном этапе развития российского законодательства существует необходимость в закреплении общих норм, провозглашающих цели и принципы публичной деятельности в сфере формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, которые станут основополагающими как для принимаемых федеральных законов, так и законов субъектов федерации, представляется целесообразным разработка и издание специального правового акта федерального уровня, который закрепил бы законодательные начала в сфере деятельности по формированию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.
В современном российском законодательстве понятие «финансовая деятельность» фигурирует в нескольких федеральных законах, в контексте финансовой деятельности правительства, политических партий, арбитражных судов. При этом ни в одном из них не содержится упоминаний о финансовой деятельности государства и местного самоуправления.
Подзаконные акты Правительства РФ, Минфина, Центробанка и иные ведомственные акты также говорят лишь о финансовой деятельности фондов, организаций и предприятий.
Целесообразно отразить в Бюджетном кодексе РФ, Налоговом кодексе РФ и других нормативных актах развитие отдельных форм публичной деятельности в сфере формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. Также представляется целесообразным определение в ведомственных и других подзаконных актах общей сути финансовой деятельности отдельных субъектов хозяйствования. Принято считать, что такая деятельность предусматривает разработку и утверждение финансовых планов, управление и контроль финансовых потоков (как собственных, так и инвестированных), соблюдение экономии в осуществлении финансовых планов. Обеспечение финансовой деятельности предусматривает демонстрацию методики предшествующего, текущего и итогового финансового контроля.
В оптимизации и увеличении уровня эффективности есть необходимость и в иных видах финансового планирования: кредитного, налогового, инвестиционного, денежного оборота, особенно в плане их развития. Планирование в сфере налогообложения необходимо направить на оптимизацию налоговых платежей и обязательств, оптимизацию кредитов и налоговых льгот, предотвращение финансовых рисков и потери платежеспособности.
На состояние налогового планирования прямо воздействует качество налогового законодательства, неэффективность которого отрицательно сказывается как на соблюдении интересов граждан, так и государственных интересов.
Необходимо разрешить все проблемные моменты, связанные с финансовым планированием и прогнозированием на федеральном уровне с целью достижения единообразия и эффективности деятельности по финансовому планированию в регионах и субъектах федерации.
Организационная система государственных финансов и финансов органов местного самоуправления характеризуется множеством недочетов в финансовом планировании, в особенности в регионах, а также малоэффективными процедурами реализации финансовых планов и производства контроля за их исполнением. Достижение целей финансового контроля определяется уровнем соответствия итогов деятельности поставленным задачам. Финансовый контроль является неотъемлемым элементом публичной деятельности в сфере формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. Усовершенствование его качества является одним из требований, выдвигаемых к деятельности государства в связи с формированием в России рыночной экономики. Эффективность финансового контроля определяется уровнем развития организационно-правовых методов и форм деятельности контрольно-надзорных органов, уровнем их материально-технического обеспечения, уровнем квалификации сотрудников, степенью их правовой и социальной защищенности.
Финансовый контроль в качестве функции публичной деятельности в сфере формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств присущ всем финансово-правовым образованиям. Помимо общих правовых норм, осуществляющих регулирование и определяющих процедуры реализации финансового контроля в общей части финансового права, предусмотрены также нормы, закрепляющие специфические особенности финансового контроля в различных институтах особенной части финансового права. По мнению Васильева В. А., «учреждение органов финансового контроля в соответственных представительных органах государственной власти и OMCУ позволит увидеть фактическое состояние правовой реальности, станет неотъемлемым компонентом управления централизованными и децентрализованными фондами денежных средств, так как такая форма управления предполагает социальную ответственность».
Деятельность в сфере налогообложения является одним из направлений финансовой деятельности. В данной сфере законодатель обязан создать условия, в которых налоговая система станет прозрачной, предсказуемой и стабильной. Необходимо достижение действенных государственных гарантий непредвзятости, объективности налоговой системы. Все субъекты экономической деятельности, независимо от их организационно-правовой формы, должны быть равны перед системой налогообложения.
Целесообразно изменение отношения законодателей к такому источнику формирования фондов денежных средств, как налог на прибыль. Нельзя осуществлять налогообложение налогом на прибыль только ради самого налогообложения. Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что налог на прибыль целесообразнее применять в виде средства воздействия на объемы производимой продукции, состояние спроса и предложения, уровень занятости населения. Впоследствии могут иметь место разные формы содействия инвестициям и использованию их источников. Помимо прочего, необходимо обеспечить условия, в которых субъект хозяйственной деятельности способен самостоятельно находить источники финансирования. Самофинансирование осуществляется в первую очередь за счет прибыли и за счет обеспечения налоговых льгот. Налоговые льготы предоставляются разграничено, в зависимости от отраслей народного хозяйства, географического положения регионов, с целью обеспечения расширения и использования всех возможных источников поступления денежных средств. Как и прежде, остро стоит вопрос о снижении ставки НДС и ее унификации. Существует необходимость в оптимизации и администрировании данного налога.
Исходя из вышесказанного, для дальнейшего развития налогового законодательства целесообразно формирование новой концепции налоговой реформы в России. При этом для достижения эффективности таких реформ представляется недостаточным простое уменьшение налогового давления. Главной задачей реформы является укрепление налоговой системы, создание условий для предотвращения необходимости в частых ее изменениях в будущем. Опыт развитых государств Европы и Америки указывает на кардинальные отличия в подходах к проведению реформ налоговой системы от принятых в России.
К примеру, подавляющее число норм Кодекса внутренних доходов США и Положения о порядке взимания налогов (сборов и пошлин) Германии построены в контексте запрета обложения налогами основных факторов производства. Британская судебная система пришла к заключению о том, что каждый имеет право вести дело так, чтобы снижать выплачиваемые налоги по сравнению с обыкновенным положением. Следовательно, «сущность налога на прибыль должна быть изменена с фискальной на регулирующую».
Для того чтобы достичь подобного, необходим дифференцированный подход к определению налоговых ставок для различных видов хозяйственной деятельности и в зависимости от категорий производимых товаров и услуг.
При этом целесообразно прекратить взимание налогов с инвестиций, нацеленных на совершенствование производственных объектов. Привлечение инвестиций путем улучшения налогового климата — это один из наиболее действенных методов содействия финансированию отечественного и зарубежного капитала для увеличения масштабов производства.
Планомерная работа над созданием оптимальной налоговой системы является неотъемлемой частью процесса ее совершенствования как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации, реализуемого в русле налоговой реформы в РФ. Процедура оптимизации системы налогообложения на региональном уровне подразумевает качественные показатели, на основе которых имеется возможность осуществлять социально-экономическое регулирование на местном уровне, гарантируя при этом приток денежных средств в местный, региональный и федеральный бюджеты.
Вышеупомянутыми показателями можно считать:
— экономическую роль основных видов налогов и сборов в процессе развития российских регионов и муниципальных образований;
— необходимое и достаточное количество региональных и местных налогов и сборов, гарантирующее автономное обеспечение денежными средствами в процессе увеличения жизненного уровня граждан, соответствующих региональных или муниципальных субъектов;
— устойчивость и постоянство на всех уровнях законодательства основополагающих условий налогообложения на протяжении достаточно долгого периода времени;
— появление возможности у государственных органов субъектов Российской Федерации оказывать воздействие на определение основных векторов развития налоговой политики государства и ее реализации на уровне регионов.
Также заслуживает внимания тема двойного налогообложения. Ликвидация системы двойного налогообложения является важнейшей проблемой в современной организации международных экономических отношений. Нежелание налогоплательщиков два раза платить налоги со своего дохода вполне понятно. Эта позиция ясна руководствам всех цивилизованных стран, однако представители власти предполагают, что в случае отсутствия контроля со стороны компетентных органов у налогоплательщиков возникнет соблазн уклоняться от налогов путем реализации международных акций. Помимо этого, каждому государству необходима уверенность, что, снимая со своих налогоплательщиков налоговый гнет, оно не способствует расширению налоговых поступлений в иностранные бюджеты.
В этом процессе участвует также и Российская Федерация, руководствуясь нормами международного права. При этом до сих пор не выработано устойчивой и ясной политики по данному вопросу, нормы международного и национального законодательства не скоординированы в общую систему, отсутствует их слаженное действие, что никак не содействует их действенному применению.
Без развития конституционного принципа федерализма весьма затруднительно достижение многих целей финансового регулирования, включая вопросы оптимизации бюджетного балансирования и межбюджетного регулирования, создание верной структуры бюджетного устройства и обеспечение устойчивости всех этапов бюджетного процесса. К примеру, верные, по сути, принципы межбюджетных отношений не могут осуществиться на практике ввиду отсутствия действенных процедур бюджетного регулирования и в целом имеют декларативный характер. Эффективная организация механизма межбюджетных отношений должна способствовать созданию общей действенной методологии бюджетного регулирования субъектов федерации и предотвращению пристрастного подхода к построению взаимодействия с бюджетами субъектов федерации. Детальное изучение проблем бюджетной системы приводит к заключению о целесообразности оптимизации бюджетного регулирования с целью согласовать бюджетные полномочия со своеобразным способом формирования РФ в условиях существования асимметричных бюджетных взаимосвязей и с усовершенствованной государственной политикой создания сильной России.
Приоритет отдается механизмам распределения денежных средств между бюджетами различного уровня и между бюджетами разных регионов. Согласно высказываниям Президента РФ, «главной задачей является разделение компетенций между субъектами публичного права». Главные направления деятельности по оптимизации межбюджетных отношений, по мнению Президента РФ, состоят в следующем:
— с целью разработки и осуществления решений о делегировании полномочий в области регулирования социально-экономического развития правительство РФ обязано отталкиваться от необходимости оптимизации структуры и численности региональных органов исполнительной власти, одновременно предусматривая для органов федерального уровня функции контроля и надзора;
— целесообразна дальнейшая передача осуществления инвестиционных проектов по возведению объектов, собственниками которых являются субъекты федерации и муниципальные образования, в обеспечение средствами из местных и региональных бюджетов;
— публичным органам всех уровней нужно руководствоваться тем соображением, что наиболее действенным для развития их налогового потенциала является обеспечение устойчивости налоговых доходов в соответствующие бюджеты, а также независимость размеров дотаций от реальных или предполагаемых доходов и расходов.
Данные цели должны быть закреплены в нормах налогового и бюджетного законодательства.
Относительно осуществления принципа «один налог — один бюджет» отнесение каждого отдельного вида налогов к бюджету определенного уровня на постоянных началах способствует стабильности налоговой системы. Помимо сказанного, это благотворно влияет на рост мотивации регионов в постоянном повышении доходов и предоставляет возможности для осуществления прогнозов доходов в будущем.