СОДЕРЖАНИЕ
- Введение
- Глава 1. Исторические аспекты становления межбюджетных отношений в России в период с 1990 по 2017 г.
- 1.1. Основные этапы в развитии межбюджетных отношений в период с 1990 по 2017 гг.
- 1.2. Особенности реформирования межбюджетных отношений в 2001 г.
- 1.3. Межбюджетные отношения на современном этапе развития: принципы и положение бюджетов различных уровней
- Глава 2. Особенности правового регулирования межбюджетных трансфертов
- 2.1. Понятие и правовая природа межбюджетных трансфертов
- 2.2. Анализ ограничительных условий, установленных бюджетным законодательством для целей предоставления межбюджетных трансфертов
- 2.3. Тенденции в развитии правового регулирования межбюджетных трансфертов
- Глава 3. Особенности субсидирования в межбюджетных отношениях
- 3.1. Правовая природа договоров о субсидировании в межбюджетных отношениях
- 3.2. Проблемы использования Российской Федерацией субсидий в качестве формы софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения
- 3.3. Правовые механизмы усиления стимулирующей роли субсидий в межбюджетных отношениях
- Заключение
- Библиографический список
Введение
Актуальность. Задачи, стоящие перед государством в целях развития экономики имеют в первую очередь геостратегический характер и цивилизационные интересы. Только при этом условии экономика страны будет носить комплексный и системный характер, позволяющий равномерно развивать не только «прибыльные» отрасли, но и затратные или дотационные (например, сельское хозяйство в России).
Актуальность обращения к проблемам межбюджетных отношений обусловлена как проблемой совершенствования и эффективности механизма межбюджетного взаимодействия, так и последствиями экономического кризиса последних лет, который отчетливо показал неэффективность существующей системы межбюджетных отношений. Несмотря на то, что бюджетное законодательство (Бюджетный кодекс РФ) устранило многие проблемы существующие ранее и внесло ясность в некоторые правовые вопросы, тем не менее еще есть необходимость в совершенствовании межбюджетных механизмов.
Цель магистерской диссертации – на основе анализа научной литературы, и анализа эмпирических данных выявить особенности межбюджетных отношений.
Задачи магистерской диссертации:
– определить основные этапы в развитии межбюджетных отношений в период с 1990 по 2017 гг.
– выявить особенности реформирования межбюджетных отношений в 2001 г.;
– охарактеризовать межбюджетные отношения на современном этапе развития: принципы и положение бюджетов различных уровней;
– определить понятие и правовая природа межбюджетных трансфертов;
– проанализировать ограничительные условия, установленные бюджетным законодательством для целей предоставления межбюджетных трансфертов;
– выявить тенденции в развитии правового регулирования межбюджетных трансфертов;
– определить правовую природу договоров о субсидировании в межбюджетных отношениях;
– выявить проблемы использования Российской Федерацией субсидий в качестве формы софинансирования расходных обязательств субъектов российской Федерации по предметам совместного ведения;
– определить правовые механизмы усиления стимулирующей роли субсидий в межбюджетных отношениях.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в области бюджетного и финансового права и касающиеся межбюджетных отношений.
Предметом исследования являются особенности межбюджетных отношений.
Теоретическая разработанность проблемы. Активное обсуждение проблем межбюджетных отношений начинается с момента утверждения концепции реформы межбюджетных отношений в 2001 г. В частности, появляются работы, критикующие систему межбюджетных отношений. На современном этапе развития проведенным реформам необходимо сделать не только результатирование, но и выявить проблемы эффективности существования института межбюджетных отношений.
Анализ современной литературы по проблемам межбюджетных отношений показывает, что обобщающие, теоретические аспекты содержаться в учебной литературе по финансовому и бюджетному праву. Так, можно назвать учебные пособия таких авторов как: Е.М.Ашмариной , Е.Ю. Грачевой , Г.В. Петровой , М.В. Карасевой , П. Кононова , И.Н. Мысляева и других. В учебных пособиях, как правило, дается понятие, функции и сущность межбюджетных отношений их правовая основа. В данном типе литературе не затрагивается проблематика рассматриваемого института.
В учебной литературе последних лет отмечается, что, «несмотря на новое наименование гл. 16 БК РФ «Межбюджетные трансферты», нормы, содержащиеся в ней, регулируют не что иное, как межбюджетные отношения.
Научная литература по межбюджетным отношениям в большей степени отражает как концептуальные подходы, так и проблематику межбюджетных отношений.
Так, например, среди монографических работ по данной проблеме стоит назвать исследование С.В. Галицкой которая анализирует проблемы федеративного устройства и взаимоотношений федерального центра и регионов, на основе финансовой системы и исследует теорию и практику межбюджетных финансовых отношений, их концептуальные и нормативно-правовые основы.
На сегодняшний день, очень мало комплексных исследований по проблеме межбюджетных отношений, не анализируется проблема и в рамках зарубежного опыта. Большая часть научных исследований по данной проблеме ограничивается статьями в периодической печати.
По мнению А.Г. Бирюкова «одной из важнейших проблем в системе управления экономикой нашей страны является проблема межбюджетных отношений. Эта проблемой занимались и занимаются органы управления экономического блока правительства, законодатели, ученые и специалисты в финансовой сфере. Сегодня есть необходимость оценить насколько соответствуют предпринимаемые усилия по совершенствованию межбюджетного регулирования полученным результатам этого воздействия». В некоторых статьях рассматриваются классификации межбюджетных отношений на примере зарубежного опыта. Так, О. Богачева подразделяет модели организации межбюджетных отношений на децентрализованные и кооперативные. Первая группа моделей характеризуется тем, что при разграничении расходных полномочий ведущая роль отводится центру, но, в то же время, отмечается высокая степень финансовой независимости и самостоятельности региональных властей. Что касается кооперативных моделей, то им присуще более тесное сотрудничество в сфере межбюджетных отношений центральных и региональных властей, проявляющееся, с одной стороны, в увеличении доли региональных властей в системе распределения налоговых доходов, а с другой – в высокой степени централизации управления региональными государственными финансами со стороны центра. Примерами реализации децентрализованной модели выступают североамериканские варианты организации межбюджетных отношений (США и Канада). В свою очередь, кооперативная модель характерна для европейских государств. С.Б. Беткараев предлагает другую классификацию, он выделяет также такие модели организации межбюджетных отношений как дуалистическая, связывающая и разделяющая.
Некоторые исследователи, анализируя модели межбюджетных отношений, рассматривают их через призму бюджетного выравнивания. При этом выделяются следующие их основные формы:
1. Германская модель, ориентированная на выравнивание налогового потенциала федеральных земель как основного фактора сглаживания горизонтальных бюджетно-налоговых диспропорций.
2. Американская модель, отличающаяся высокой децентрализацией бюджетной системы, основанной на четком разграничении бюджетно-налоговых полномочий между уровнями власти.
3. Канадская модель, основывающаяся на использовании нецелевых выравнивающих трансфертов, а также целевых грантов.
4. Модель, характерная для унитарных государств, в рамках которой выравнивающие трансферты определяются как разница между базисными финансовыми потребностями и базисными финансовыми доходами . В российской модели бюджетного федерализма сочетаются принципы кооперативного федерализма немецкого типа с превалированием административных методов при обеспечении эффективности регионального управления.
По мнению А.А.Соколова «межбюджетные отношения в постсоветской России развивались достаточно стихийно, что не позволяло органам государственной власти и местного самоуправления эффективно реализовывать свои функции и служило одной из основных причин многих противоречий между различными уровнями власти».
Практическая значимость работы заключается во – первых, в том, что результаты данного исследования могут быть использованы для дальнейшей разработки проблем межбюджетных отношений в целом, так и отдельно проблем совершенствования бюджетного регулирования в России. Исследование будет интересно как практическим работникам в области бюджетного и в целом финансового регулирования трансфертной деятельности, так и иным деятелям.
Новизна данного исследования заключается в том, что проблема носит узкоспециализированный характер. Исследование более подробно останавливается на специфике межбюджетных отношений современного периода времени проблемах и путях совершенствования.
Методической основой исследования послужили метод правого анализа и комплексного подхода к изучению материала.
Структура работы. Магистерская диссертация содержит введение, основную часть состоящую из 3 глав, заключение и список использованной литературы.
Глава 1. Исторические аспекты становления межбюджетных отношений в России в период с 1990 по 2017 г.
1.1. Основные этапы в развитии межбюджетных отношений в период с 1990 по 2017 г.
В ходе реформирования межбюджетных отношений стоит выделять несколько этапов. Становление бюджетного федерализма исследователи относят к концу 1990-х годов. В этот период отмечается протекание двух параллельных процессов: оздоровления российской экономики и усиления федерального центра. Данная тенденция в литературе квалифицируется как «отход» или «отказ от принципов федерализма в нужную для центра сторону».
В научной литературе даются противоречивые оценки формируемых бюджетных отношений. Большинство исследователей, анализирующих развитие налогово-бюджетных взаимоотношений между органами власти различных уровней, характеризуют их понятием «бюджетный федерализм». При этом они вынуждены вводить в рассуждения многочисленные оговорки, призванные показать отличия формируемых бюджетных отношений от принципов бюджетного федерализма .
Следует отметить, что понятие «бюджетный федерализм» в Бюджетном кодексе отсутствует. В научной литературе приводится информация о том, что оно было изъято из проекта документа и заменено понятием «межбюджетные отношения».
Таким образом, стоит выделять первый этап реформирования (1991–1993 гг.) была создана основа налоговой системы России. В части межбюджетных отношений она базировалась на концепции «регулирующих налогов». Этот период характерен некоторым расширением налоговых полномочий региональных и местных властей, наличием в межбюджетных отношениях субъективизма. На этом этапе произошла существенная дифференциация бюджетной обеспеченности населения различных регионов России, которую не удается сгладить до сих пор.
На втором этапе (1994–1998 гг.) сделана попытка проведения первой системной реформы межбюджетных отношений. Была разработана Концепция реформирования межбюджетных отношений, предлагающая формирование новой, более прозрачной системы финансовой поддержки субъектов Федерации, исходящей из оценки бюджетной обеспеченности регионов на основе налоговых ресурсов и расходных потребностей, определенных по единой методике.
Созданная система не имела достаточной законодательной базы, в основном ориентировалась на разделение бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы в рамках ежегодных законов о федеральном бюджете. Новым в развитии межбюджетных отношений России стало создание в 1994 г. целевого фонда финансовой поддержки регионов, средства которого должны были расходоваться в соответствии с едиными правилами.
Третьим этапом (1999–2001 гг.) в развитии межбюджетных отношений в России стала одобренная в 1998 году Правительством Российской Федерации Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг., одним из наиболее важных разделов которой является ее часть, посвященная методике формирования и распределения Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
Существовавшая до 1999 г. методика распределения этого фонда имела множество недостатков: использование в качестве базы для расчета трансферта фактических данных за 1991 г., направленность на компенсацию прогнозируемых либо фактических разрывов между доходами и расходами региональных бюджетов. Внедрение, начиная с 1999 г., методики распределения трансфертов предусматривало выделение основной части трансферта пропорционально отклонению душевого налогового потенциала субъектов Федерации от среднего по стране уровня с учетом показателя межрегиональной дифференциации объема и стоимости расходов на предоставление региональных общественных благ по Российской Федерации, который получил название индекса бюджетных расходов.
На четвертом этапе (2002–2005 гг.) реформирование межбюджетных отношений в Российской Федерации осуществлялось на основании Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 г., в которой важной целью реформирования межбюджетных отношений называлось стимулирование регионального развития. Для этого Программой предусмотрено повышение бюджетного статуса и расширение налогово-бюджетных полномочий муниципальных образований, повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов и переход в долгосрочной перспективе к формированию их в основном за счет собственных налогов, а также расширение полномочий регионов и местных органов власти в планировании бюджетных расходов.
В рамках подготовительного периода 2003–2005 годов было реформировано бюджетное и налоговое законодательство, в результате чего претерпели изменения пропорции распределения общей суммы налоговых доходов, собираемых в бюджеты всех уровней. Согласно этим изменениям общая сумма выпадающих доходов из бюджетов местных органов самоуправления составила 595,4 млрд. рублей, а сумма дополнительных доходов – 52,9 млрд. рублей . Как можно видеть, накануне реформы местного самоуправления федеральный центр не только не способствовал перечислению части доходов на муниципальный уровень, но напротив, увеличил в своих руках концентрацию финансовых ресурсов, что отрицательно сказалось на обеспеченности местных органов. По мнению федерального центра, муниципальные образования должны были наращивать свои доходы за счет реализации центром крупномасштабных инвестиционных проектов, создания особых экономических зон, а также за счет укрупнения регионов. Очевидно, что по всем трем направлениям рост доходов муниципалитетов зависит от активизации сотрудничества с федеральным центром. Тем самым была заложена ключевая тенденция в отношениях между центром и нижестоящими бюджетами.
В условиях реформы межбюджетных отношений финансовые гарантии существования и развития местного самоуправления могут реализоваться лишь в том случае, если бюджеты всех уровней будут обеспечены необходимыми доходами. В условиях бюджетного федерализма это происходит, когда доходные источники обоснованно распределяются по уровням бюджетной системы и в достаточном объеме остаются на местном уровне, необходимом для исполнения органами местного самоуправления их функций. В условиях межбюджетных отношений это зависит от дотаций, осуществляемых федеральным центром.
Действительно, в соответствии с действующим законодательством (Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, статьи 41, 47, 132, 137, 138, 140 и 142 Бюджетного кодекса) основная доля доходов местных бюджетов формируется за счет финансовой помощи из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В рамках бюджетной системы Российской Федерации дотации и субвенции муниципальным образованиям выделяются из федеральных, региональных и местных фондов: федерального фонда компенсаций, федерального фонда регионального развития, регионального фонда финансовой поддержки поселений, регионального фонда компенсаций, регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), районного фонда финансовой поддержки поселений и других. Таким образом, доходная часть местных бюджетов формируется в значительной степени путем предоставления субвенций и дотаций вышестоящими уровнями власти, а не за счет налоговых поступлений.
На пятом этапе (2006–2008 гг.) межбюджетные отношения строятся на Концепциях и методиках формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на соответствующий год и на среднесрочную перспективу.
В соответствии с этими концепциями в 2006–2008 гг. предполагается предоставление межбюджетных трансфертов в соответствии с созданными во исполнение Бюджетного кодекса Российской Федерации формами финансовой поддержки. Таким образом, можно сделать вывод, что изменения, происходившие в межбюджетных отношениях, носили эволюционный характер.
При этом современные тенденции развития отношений между федеральным и региональными бюджетами ведут к тому, что межбюджетные трансферты должны остаться одним из основных инструментов обеспечения финансовой стабильности публичных образований.
В соответствии с концепцией и методикой формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на 2010 г. и на среднесрочную перспективу основу раздела «Межбюджетные трансферты», как и в предшествующие годы, составляют: Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (далее ФФПР), Федеральный фонд софинансирования социальных расходов (далее ФССР), Федеральный фонд регионального развития (далее ФРР), Федеральный фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (далее ФРРМФ), Федеральный фонд компенсаций (далее ФК). Иными словами, в ходе проведенной реформы определилась структура межбюджетных трансфертов.
В 2002–2006 гг. наблюдалась тенденция к постепенному снижению объема федеральных финансовых ресурсов, перечисляемых региональным бюджетам (с 3,03 до 2,17 % ВВП). В 2007 г. эта тенденция изменилась, объем межбюджетных трансфертов увеличился до 2,6 % ВВП.
В качестве негативной тенденции следует отметить увеличение дотаций на обеспечение мер по поддержанию сбалансированности региональных бюджетов с 0,16 % до 0,17 % ВВП. Активное использование этого механизма финансирования, безусловно, усиливает проблему «мягких бюджетных ограничений». Однако, начиная с 2004 г., увеличивается прозрачность межбюджетных отношений. В настоящее время средства ФФПР, ФК, ФРРМФ и ФРР распределяются согласно методике, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации. На формализованной основе осуществляется формирование и использование ФССР. Тем не менее, доля межбюджетных трансфертов, распределяемых на формализованной основе, в 2007 г. составила около 59 % всей суммы средств, переданных федеральным центром субъектам Российской Федерации, а также в 2007 г. продолжилась практика пересмотра в течение года Закона о федеральном бюджете и увеличения объема изначально предусмотренных сумм финансовой помощи регионам.
Общая сумма средств, планируемая к перечислению в региональные и местные бюджеты, была в 2008 г. в 1,17 раза больше, чем в 2007 г. Общие расходы федерального бюджета вырастут в 1,20 раза, в результате чего доля межбюджетных трансфертов в расходах федерального бюджета снизится по сравнению с 2007 г. с 14,2 до 14 %. В дальнейшем эта тенденция продолжится: 12,1 % в 2009 г., 10,8 % в 2010 г. Учитывая, что в конце 1990-х гг. доля одних только дотаций из ФФПР составляла 14 % расходов федерального бюджета, а основные доходные источники в настоящее время сосредоточены в федеральном бюджете, снижение доли межбюджетных трансфертов другим уровням бюджетной системы в расходах федерального бюджета представляется небесспорным.
Межбюджетные трансферты в современных условиях должны остаться одним из основных инструментов обеспечения финансовой стабильности публичных образований Российской Федерации и реализации государственной политики.
1.2. Особенности реформирования межбюджетных отношений в 2001 г.
Начало реформированию межбюджетных отношений в России было положено в 2001 г. Изменение условий, законодательных норм и практики взаимоотношений между федеральными, региональными и муниципальными властями по вопросам формирования, распределения и перераспределения финансовых ресурсов, а также полномочий и ответственности по их использованию, в отличие от многих других экономико-управленческих процессов, сопровождалось и предвосхищалось соответствующими программными документами, планами и проектами.
В их числе можно упомянуть Концепцию реформирования меж бюджетных отношений в Российской Федерации, Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами.
В рамках реформы межбюджетных отношений федеральный центр разработал программу мероприятий.
Одним из наиболее важных разделов Концепции реформирования межбюджетных отношений являлась ее часть, посвященная методике формирования и распределения Федерального фонда финансовой поддержки регионов. В документе утверждается, что в перспективе финансовая помощь из ФФПР должна определяться на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг, общий объём средств ФФПР будет определяться по утверждённому федеральным законодательством на срок не менее 3 лет нормативу отчислений от налоговых поступлений в федеральный бюджет (что в определенной степени легло в основу трехлетнего бюджетного планирования, установленного в настоящее время), а часть средств ФФПР может выделяться для дополнительной поддержки высокодотационных регионов на основе единой методики.
Таким образом, необходимо отметить, что в 1998-2001 годах был сделан большой шаг вперед в процессе совершенствования межбюджетных отношений.
Полученные в тот период реформы межбюджетных отношений (1998-2001г.г.) результаты можно сгруппировать по следующим основным направлениям:
— относительно более четкое разграничение расходных полномочий и ответственности между властями разных уровней;
— создание предпосылок для сокращения «нефинансируемых мандатов»;
— упорядочение налоговых полномочий и пропорций разделения доходов между уровнями бюджетной системы;
— реформирование механизма распределения трансфертов Фонда финансовой поддержки регионов;
— совершенствование механизмов инвестиционной поддержки регионов;
— поддержка реформирования межбюджетных отношений в субъектах Федерации;
— повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне.
Однако к положительным моментам можно отнести только возможность произвести некую группировку направлений межбюджетной реформы. В реальной жизни назвать эти усилия положительными было невозможно, поскольку многие обозначенные шаги оставались лишь теоретическими постулатами. В частности, вопросы упорядочения налоговых полномочий и пропорционального разделения доходов между уровнями бюджетной системы и в настоящее время остаются нерешенными, механизм инвестиционной поддержки регионов в то время вообще не был разработан, реформирование межбюджетных отношений свелось в итоге к их формализации и т.д.
В целях стимулирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к развитию налогового потенциала и повышению качества управления региональными финансами Бюджетным кодексом установлены различные условия осуществления бюджетного процесса субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в зависимости от доли межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) в объеме собственных доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований. Достигнут высокий уровень прозрачности и предсказуемости межбюджетных отношений. Более 95% объема межбюджетных трансфертов из федерального бюджета распределяется на основе единых методик, исходя из показателей, адекватно, по мнению центра, отражающих факторы, определяющие потребность в финансировании.
В целях активизации деятельности по финансовому оздоровлению, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса и стимулирования экономических реформ в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях предусмотрены субсидии на реформирование региональных и муниципальных финансов, предоставляемые на конкурсной основе бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам.
Единые нормативы отчислений в бюджеты муниципальных образований от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов делают систему перераспределения доходов более прозрачной, но менее «гибкой», не учитывающей особенности каждого муниципалитета (численность и структуру населения, степень развития промышленности, торговли, социальной инфраструктуры).
В настоящее время в «недрах» Минфина России и Минрегиона России готовятся новые аналогичные документы. Однако какой бы план ни был принят за основу, утвержден и реализован, фактические результаты могут быть неожиданными и часто весьма далекими от запланированных.
И прежде всего речь идет о проблеме выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. Планы по оптимизации этой системы формировались, уточнялись и развивались буквально с момента образования в середине 1990-х гг. данного вида финансовой помощи. Цель изменений, по сути, заключалась в повышении «прозрачности» распределения финансовой помощи, а результатом на том этапе должно было стать «сокращение дотационности и количества дотационных территорий. Отдельные факты подтверждают достаточно успешную реализацию указанных планов. Действительно, буквально с нуля создана не только формализованная, но и относительно «прозрачная» методология распределения дотаций. Сам порядок утверждается постановлением Правительства с учетом и на основе Бюджетного кодекса.
Сформирована институциональная основа — дополнительные совещательные органы с активным участием основных заинтересованных лиц (региональных администраций). Ушла в прошлое практика использования бюджетных ссуд на финансирование временных кассовых разрывов, которые зачастую выполняли роль имен но безвозвратных средств. Тем не менее, проблемы межбюджетных отношений остались, но уже в рамках новой институциональной и правовой системы регулирования.
Во-первых, формализованность и прозрачность распределения, в рамках которой стало объективно сложнее решать вопросы о поддержке (или наказании) отдельных территорий на тех или иных основаниях, вызвала неадекватную реакцию. Так, если ранее финансовая поддержка формировалась исходя из необходимости решения совершен но неотложных, самых что ни на есть насущных проблем, то впоследствии ситуация изменилась.
Во – вторых, действующая Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образований до 2013 года во многом основывалась на реализации тенденции к сужению финансовой самостоятельности субфедеральных органов власти.
Процессу централизации подверглись и расходные полномочия. Практически полностью централизованы расходы на реализацию промышленной, агропромышленной, научно-технической и социальной политики, а также на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций и катастроф. Таким образом, объем оставляемых в регионах финансовых средств в последние годы существенно сократился.