2.2. Анализ ограничительных условий, установленных бюджетным законодательством для целей предоставления межбюджетных трансфертов
С 2005 года проводится оценка достижения запланированных целей и показателей реализации политики в той или иной сфере государственного регулирования. Отчеты о достижении целей и показателей, утверждаемые в Докладах о результатах и основных направлениях деятельности, в определённой степени характеризуют успешность политики реализуемых ведомствами. Доклад включает следующие разделы: цели и задачи деятельности; расходные обязательства и формирование доходов; результаты деятельности; распределение расходов по целям, задачам и программам; результативность бюджетных расходов. Так же в рамках этого проекта подготавливаются Планы деятельности субъектов бюджетного планирования, в которых достижение отдельных показателей обосновывается перечнем мероприятий.
Помимо докладов Указом Президента Российской Федерации «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» введен перечень показателей, по которым будут оцениваться результаты государственного управления на региональном уровне. А данной концепции реализуется унифицированный подход, основанный на единой для всех базе показателей и методике их сравнительной оценки. Эти данные служат основанием для стимулирования наиболее динамичных регионов в форме предоставления им грантов. Направления оценки: экономический рост, доходы населения, правопорядок и общественная безопасность, здоровье, образование, культура, физическая культура и спорт, жилищно-коммунальное хозяйство, доступность и качество жилья, государственное и муниципальное управление. Источники информации используется Росстат и статистические данные ведомства и подразделений администраций субъекта.
Указом Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» определены 43 показателя для оценки. Комиссией при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия, в соответствии с названным указом, определены 77 показателей для оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ (протокол № 1 от 18 июля 2007 г.).
Многие показатели, выбранные для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, как и показатели, разработанные и используемые в федеральных органах исполнительной власти, не отвечают ставшим классическими предъявляемым требованиям, таким, как соотнесенность; четкость и однозначность, простота в понимании и использовании; сравнимость; проверяемость; статистическая надежность; экономическая целесообразность; контролируемость; отсутствие внутренних «антистимулов»; гибкость в отношении инноваций; быстрота обновления.
На заседании Правительства России 13 ноября 2008 г. министр регионального развития В. Басаргин выступил с докладом о результатах проведенной Министерством регионального развития РФ оценки значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по достигнутому уровню эффективности по итогам 2007 г. Им был представлен анализ качества управления социально-экономическим развитием субъектов РФ в следующих разрезах: экономический рост, доходы населения, здоровье населения, общее образование, начальное и среднее профессиональное образование, жилищно-коммунальное хозяйство, жилищное строительство, обеспечение безопасности граждан, организация государственного и муниципального управления, а также анализ эффективности расходования бюджетных средств.
В выступлении был сделан ряд принципиально значимых акцентов, имеющих непосредственное отношение к теме настоящего исследования. Отмечалось, что на уровне субъектов РФ показатели, предусмотренные системой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, были распределены между органами власти в соответствии с полномочиями. Трансляция целей и задач всей системы государственного управления региона на уровень исполнительных органов не должна предусматривать механического закрепления за одним профильным органом комплексных показателей, значения которых зависят от многих внешних факторов или результатов деятельности иных органов власти. В частности, например, такие показатели, как объем валового регионального продукта, объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на одного человека, среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников в целом по субъекту РФ, смертность населения, не могут зависеть от результатов деятельности только одного органа исполнительной власти. В большей степени предусмотренная система показателей может быть применима для оценки деятельности регионального правительства или губернатора. На региональном уровне оценка эффективности деятельности органа власти строится с учетом достижения собственных целей и задач, встроенных в систему целей и задач более высокого уровня, но не копирует ее. Исходя из уровня установленных целей и решаемых задач, применяют различные виды показателей оценки. Минимальный набор показателей включает показатели ресурсов, показатели непосредственного результата, показатели процесса (структурных подразделений и служащих), показатели конечного результата (реже для структурных подразделений, чаще для органа власти).
Несмотря на то, что в региональной политике важное значение имеют разные виды развития: социальная, экологическая, культурная, и другие сферы, все же, в практике сложилось распределение регионов России именно по социально – экономическому признаку. Данный признак отражает фактически социально – экономический статус региона. В данном случае мы имеем виду разделение регионов на регионы – доноры и дотационные или рецессивные регионы.
«Фактически деление регионов на доноры и дотационные определяется через отношение доходов региона к издержкам. Если в социально-экономической сфере издержки выше, чем доходы, то регион дотационный, если издержки равны доходам – не дотационный. Если же доходы выше, чем сумма издержек, то этот регион – донор. На практике прослеживается прямая зависимость доходности регионов от наличия на их территории природных ресурсов».
Обращение к научной литературе по вопросу понятия региона донора показывает, что исследователи по-разному подходят к данному вопросу.
В частности, некоторые исследователи считают, что регионов – «чистых доноров» нет, любой регион получает трансферты, пусть и намного меньше, чем отдает. Потому, что в системе перераспределения финансовых средств между регионами задействовано не более 10–15% общих федеральных расходов. Остальные, намного большие по объему средства федерального бюджета, распределяются через федеральные министерства и ведомства, а также различные федеральные программы.
По мнению В. Христенко и А. Лаврова , «в подлинной федерации нет «доноров» и «иждивенцев», есть равноправные субъекты федерации с разной бюджетной обеспеченностью, которые объединились, в том числе и для того, чтобы обеспечить своим гражданам примерно равные социальные гарантии».
Обращаясь к последним данным по регионам донорам в 2010 г. следует отметить, что список доноров строиться на основании закона о бюджете.
Так, в 2010 г. начитывалось 13 регионов – доноров: Республика Татарстан, Пермский край, Вологодская область, Ленинградская область, Липецкая область, Самарская область, Свердловская область, Тюменская область, Москва, Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра, Ямало-Ненецкий автономный округ.
Характерным подтверждением об отсутствии «чистых доноров» является подтверждение того, что дотации «на сбалансированность» получают 25 регионов, в том числе из вышеперечисленных «доноров» — Татарстан, Пермский край, Самарская область, Тюменская область.
Политика разделения на регионы доноры и дотационные регионы несовершенна. В настоящее время межбюджетным отношениям в стране присущ ряд серьезных недостатков: ориентация на дотационные формы регулирования; усугубление проблем депрессивных районов; отсутствие взаимосвязи процесса выделения трансфертов с проводимыми реформами, существенно подорвана прямая зависимость получения регионами финансовых ресурсов для своего развития и результатами их экономической деятельности.
Исходя из этих положений, следует говорить о том, что управление дотационным регионом и управление регионом донором будет несколько отличаться, что обусловлено спецификой экономического развития. В целом каждый регион стремиться улучшить качество жизни населения, но задачи по развитию будут разными, например, возьмем Тюменскую область, которая является донором и республику Тыва – дотационный регион. Даже простейший показатель уровня безработицы говорит о различии мер, методов и средств решения экономических проблем.
К важнейшим задачам управления развитием регионов относится следующее:
1. Укрепление социально-экономических основ РФ путем обеспечения социально-экономической интеграции государственных территорий и укрепление единого социально-экономического пространства страны.
2. Сглаживание различий в уровнях социально-экономического развития регионов и обеспечение уровня жизни в них в соответствии с общефедеральными стандартами.
3. Создание действенного социально-экономического механизма федеративных отношений, который был бы в состоянии обеспечить функционирование общероссийской экономики как единого целого через сочетание интересов государства и отдельных регионов.
4. Формирование многоукладной экономики на основе равноправного развития всех форм собственности, социальной и рыночной инфраструктуры.
В результате сохранения сильной поляризации в социально-экономическом развитии территорий, отсутствия целостности в федеральной политике регионального развития происходит смешение целей и инструментов экономического и финансового выравнивания. В этой ситуации реальной федерализации может способствовать единая федеральная политика регионального развития. Причем она должна не просто вытягивать менее развитые, дотационные регионы за счет экономически более сильных, но, прежде всего, создать механизм формирования на местах условий и стимулов устойчивого экономического развития на основе собственных ресурсов, и лишь при их объективной недостаточности – инвестиционных и иных финансовых ресурсов федерального центра.
С одной стороны, регионы, получающие наиболее значительные объемы федеральных инвестиций, но пока числящиеся как дотационные (т.е. получающие средства из ФФПР), должны осознать перспективу сокращения этих дотаций. Следовательно, в их интересах повысить вклад инвестиций в прирост своего экономического и, в частности, налогового потенциала. Одним из способов достижения такого результата для данной категории регионов при распределении дотаций является установление понижающих коэффициентов. С другой стороны, для дотационных регионов, не имеющих мощной целевой инвестиционной подпитки из федерального центра, используются, наоборот, повышающие коэффициенты, т.е. это дополнительные объемы трансфертов из ФФПР.
Безусловно, что регион – донор – это важнейший экономический ресурс государства, но при таком дисбалансе экономической политики, когда 70 регионов дотационные, регионом донором быть достаточно сложно, то есть сказывается дисбаланс экономического развития.
Иначе говоря, только небольшая часть российских регионов при существующей налоговой политике приносит доходы – все остальные находятся на содержании федерального бюджета.
Для федеративного устройства России вот уже более 10 лет характерно малое число субъектов-доноров, что порождает массу экономических и социальных проблем.
Таким образом, субъекты Российской Федерации существенно различаются по их доле в поступлениях налогов и сборов в федеральный бюджет. Более 60% поступлений приходится на 10–13 регионов-доноров около 40% – на остальные субъекты Российской Федерации. Данный факт обусловлен существенными различиями в экономическом развитии, отраслевой структуре хозяйства, интенсивности региональных и межрегиональных потоков товаров, финансовых ресурсах и услугах субъектов Российской Федерации и т.д.
Как упоминалось выше, финансовая поддержка регионам делится на несколько видов: дотации, субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты.
В структуре межбюджетных трансфертов 38% приходится на дотации, причем к 2015 году их доля увеличена до 45%. Субвенции составляют 27%, их доля к 2015 году останется прежней. На субсидии приходится 30%, к 2015 году их доля сократилась до 25%. Небольшая доля – 5% – приходится на прочие межбюджетные трансферы, их доля в 2015 году сократилась до 3%.
Благодаря налогам, собранным на территории региона — донора, они содержат и саму федерацию с ее исполнительной властью, и те регионы, которые по объективным и субъективным причинам обделены бюджетной достаточностью. Однако данный факт является не совсем абсолютным, мы же говорили о том, что некоторые регионы – доноры, так получают определенную помощь, безусловно, что не в таких количествах как дотационные.
Кроме того, в последние кризисные годы власть стоит на позиции поощрения регионов–доноров. Так, например, Валентина Матвиенко (председатель Совета Федерации России) высказалась за то, что экономически успешные регионы, которые проводят активную социально-экономическую политику, наращивают свою доходную базу, должны поощряться на федеральном уровне. В связи с этим, как положительный момент, она отметила, новшество бюджета 2014 года – создание специального фонда в размере 10 млрд. рублей для стимулирования таких регионов.
Многие регионы говорят о том, что могли бы быть самодостаточными, если бы у них не изымалось так много сборов и налогов в федеральный бюджет.
Следует отметить, что проблема дисбаланса экономической политики регионов и разделения их на доноров и на дотационные является открытым вопросом, который пока находится в поле многочисленных дискуссий.
Таким образом, оценка взаимоотношений регионов с центром основана на сопоставлении экономических показателей, самодостаточности региональных органов власти в осуществлении политики развития и типа воздействия федерального центра. Поэтапный расчет и анализ экономических, рыночных и фискальных факторов позволил выявить пространственную дифференциацию регионов, как по объективным причинам, так и по причине субъективизма в действиях федерального центра, которые могут усиливать или ослаблять потенциал экономического развития и выступать самостоятель ным фактором неравномерности развития и дифференциации регионов.
Количественным показателем взаимодействия федерального центра и региона был принят коэффициент возвратности средств. Применение центром разных по величине коэффициентов возвратности по отношению к регионам означает создание в одном случае условий расширения спроса и ВРП, в другом – сокращения. Так, для сильных регионов коэффициент возвратности меньше единицы правомерен ввиду необходимости обеспечения средствами решения таких вопросов, как междуна родная деятельность, государственное управление, оборона, создание инфраструктурных объектов, поддержка слабых регионов и другие функции, сохраняющие единое экономическое пространство.
Детализация региональных ситуаций сдерживания и стимулирования с использованием позиционирования субъектов РФ по экономическим показателям и рыночным условиям без учета и с учетом федерального центра, позволила уточнить тип экономической среды развития субъектов РФ: благоприятный, условно-благоприятный и неблагоприятный.
Благоприятная среда в большинстве случаев характерна для экономически слабых регионов и регионов, с уровнем развития ниже среднего, взаимоотношения которых с федеральным центром складываются таким образом, что «налоговая нагрузка» значительно меньше территориально ориентированных расходов федерации, что подтверждается значением Кв>1, то есть благоприятными фискальными условиями поддержки.
Условно-благоприятная среда – это ситуация, складывающаяся по отношению к регионам, попадающим под ограничительное воздействие федеральных органов власти (Кв<1), но имеющим сильные экономические позиции по душевым показателям компонентов регионального спроса (сильные или с уровнем регионального спроса выше среднего). Высокий собственный экономический потенциал позволяет сохранять внутренние источники саморазвития.
Признаками «неблагоприятных условий» является попадание слабых регионов или регионов с уровнем развития ниже среднего, в экономическую ситуацию, когда Кв<1. В данном случае, по нашему мнению, наблюдается неоправданное ограничение регионального спроса федеральным центром.
Особого внимания заслуживают регионы, условия которых определены как «неблагоприятные». К такой группе относятся регионы двух типов, и экономически слабые и регионы с уровнем развития ниже среднего, у которых рыночная позиция характеризуется недостаточностью регионального спроса (7 субъектов РФ) и экономически слабые регионы, с ситуацией, когда региональный спрос превалирует над ВРП (10 субъектов РФ). Тип взаимоотношений с федеральным центром, а именно коэффициент возвратности меньше единицы неприемлем в отношении к данным регионам, он заведомо исключает возможность регионального развития.
Таким образом, в содержательном плане «неблагоприятные» условия развития – это ограничительное воздействие федерального центра, связанное с применением низкого коэффициента возвратности к экономически слабым регионам или регионам, имеющим недостаточную емкость спроса на ВРП.
Анализ регионов, попавших в «неблагоприятную» среду (в 2007 г.), показал, что Ярославская область вообще не получает финансовой поддержки из рассматриваемых фондов и Оренбургская область получает помощь лишь из ФФРР. Относительно остальных (15 субъектов РФ) можно сказать, что у большинства бюджетная обеспеченность не превышает среднероссийский показатель более чем на 10%, но, следует учитывать не только емкость доходных источников, но и экономические условия регионального спроса и его соотношение с ВРП. Также не получают финансовую помощь и 7 регионов с условно-благоприятной средой развития.
2.3. Тенденции в развитии правового регулирования межбюджетных трансфертов
С 1 января 2008 г. вступили в силу изменения, внесенные в Бюджетный кодекс РФ Законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в БК РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», которые направлены на создание правовой основы для повышения качества управления общественными финансами, повышение эффективности использования бюджетных средств органами государственной власти и органами местного самоуправления, в том числе путем смещения акцентов бюджетного процесса на управление результатами и адресности предоставления межбюджетных трансфертов. Одной из важнейших новаций является переход на среднесрочное бюджетное планирование. Удлинение горизонта финансирования создает необходимые предпосылки для обеспечения преемственности и предсказуемости бюджетной, макроэкономической, налоговой и денежно-кредитной политики, способствует долгосрочной устойчивости и сбалансированности в целом бюджетной системы, повышает возможности для подготовки и проведения структурных реформ и обоснованность планирования бюджетных расходов, повышает результативность использования бюджетных средств и бюджетную дисциплину. Тем самым созданы условия для реализации базовых принципов межбюджетного регулирования – стабильности распределения финансовых ресурсов и предсказуемости изменения отдельных элементов межбюджетного регулирования, имеющих особое значение для построения эффективной системы межбюджетных отношений на федеральном и региональном уровне.
В современных кризисных условиях, когда большинство субъектов РФ и значительное число муниципальных образований являются дотационными, вопрос конкретного объема финансовой помощи на очередной финансовый год и среднесрочный плановый период является определяющим для среднесрочного бюджетного планирования, создания условий для повышения качества управления общественными финансами, социально-экономического развития территории.
При этом БК РФ устанавливает ограничения на предельную долю дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, которые должны быть распределены между субъектами РФ законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Бюджетный кодекс РФ не устанавливает жесткую регламентацию в части использования тех или иных инструментов межбюджетного регулирования. Напротив, регионы обладают широкими правами в части выбора и применения «индивидуальной» с учетом приоритетов развития региона структуры и условия распределения финансовых ресурсов.
Используя в условиях кризиса указанные инструменты, перед субъектами РФ стоит задача определения эффективного соотношения между закреплением за местными бюджетами на постоянной основе единых нормативов отчислений от налоговых доходов и межбюджетными трансфертами, чтобы не нарушать заинтересованность местных властей в увеличении налоговой базы и обеспечить эффективное «горизонтальное» выравнивание их бюджетной обеспеченности . Таким образом, межбюджетные трансферты наряду с другими расходами являются объектом деятельности региональных и местных властей в части использования бюджетирования, ориентированного на результат. Как и другие расходные обязательства, они должны формироваться с учетом задач развития территории, оцениваться с учетом их решения и формировать необходимые предпосылки для дальнейшего совершенствования.
БК РФ предоставлено право субъектам РФ устанавливать своими законами на неограниченный срок единые по типам муниципальных образований нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ.
Безусловно, более высокая доля налоговых доходов местных бюджетов, с одной стороны, существенно увеличивает предсказуемость доходов муниципалитетов в среднесрочный период и создает заинтересованность в повышении экономической активности, от результатов, которой зависит объем финансовых ресурсов муниципалитетов, а с другой стороны, приводит к минимизации объемов перераспределяемых финансовых ресурсов.
БК РФ установлена обязанность субъектов РФ передачи местным бюджетам лишь в отношении налога на доходы физических лиц не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета от указанного налога, что является относительной гарантией налоговой автономии муниципалитетов, особенно с низким уровнем социально-экономического развития (поселений).
В бюджетах муниципальных образований налог на доходы физических лиц является бюджетообразующим. На этом основании не следует поддерживать предложения отдельных регионов по отмене указанной обязанности субъекта РФ, так как это приведет не только к росту дотационности большинства муниципальных образований и уменьшению их финансовой самостоятельности, но и к уменьшению заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении налоговой базы. Налоговая база других федеральных и региональных налогов и сборов в основном сосредоточена на территориях городских округов и муниципальных районов и характеризуется существенной неравномерностью распределения, а также возможными рисками, связанными с возвратом налогоплательщикам излишне уплаченных сумм налогов и сборов. Замена НДФЛ другими налоговыми источниками может привести к появлению кассовых разрывов при исполнении местных бюджетов, трудностям исполнения расходных обязательств и необходимости оказания дополнительной финансовой помощи из бюджетов субъектов РФ.
В 2006–2008 гг. налоговые доходы местных бюджетов в собственных доходах составили 42%. В целях укрепления доходной базы местных бюджетов и формирования стимулов муниципальной системы управления (МСУ) по укреплению доходной базы местных бюджетов, в том числе за счет развития малого и среднего предпринимательства, Правительству страны было поручено рассмотреть вопрос об установлении федеральным законодательством доли налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, зачисляемой в местные бюджеты.
Учитывая широкие возможности местного самоуправления влиять на налогооблагаемую базу данного налога, а также принимая во внимание, что за муниципальными районами закреплено полномочие по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, представляется целесообразным закрепить указанный налог за бюджетами муниципальных районов (городских округов), что позволит увеличить общий объем их налоговых доходов в пределах 10% и создать финансовую основу для дальнейшего развития малого и среднего предпринимательства.
С учетом новой редакции БК РФ следует остановиться на отдельных поправках, касающихся формирования межбюджетных отношений на региональном уровне.
В соответствии со ст. 137 БК РФ в целях выравнивания финансовых возможностей поселений критерии могут быть установлены исходя из численности жителей и бюджетной обеспеченности. Возможность установления второго критерия была закреплена в БК РФ на переходный период 2006–2008 гг., поскольку распределение дотаций по критерию численности не носит выравнивающего характера, так как не отражает реальной ситуации с существующей дифференциацией цен на товары и услуги, в том числе на различные составляющие бюджетных расходов.
БК РФ с 1 января 2008 г. норма по выравниванию поселений исходя из бюджетной обеспеченности введена на постоянной основе. Таким образом, субъект РФ вправе выбрать любой из двух критериев или использовать их одновременно. При этом следует иметь в виду, что, как и в переходный период, БК РФ сохранено положение в части распределения дотаций по городским округам – только исходя из численности жителей в соответствии с единой методикой.
Дотации на выравнивание муниципальных районов и городских округов выделяются из региональных фондов финансовой поддержки исходя из критерия выравнивания бюджетной обеспеченности. Часть дотаций может предоставляться муниципальным районам (городским округам) за исключением перечисляющих отрицательный трансферт в региональный бюджет исходя из численности жителей муниципального района (городского округа) в расчете на одного жителя (п. 4 ст. 138 БК РФ). Данная норма имеет особое значение, поскольку только в этом случае указанная часть дотаций полностью или частично может быть заменена дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц. Это в равной степени относится и к возможности замены дотаций из региональных фондов финансовой поддержки поселений – только в части замены подушевого трансферта.
В целях адаптации региональных бюджетов и местных бюджетов к новой системе межбюджетных отношений и в связи с необходимостью выравнивания бюджетной обеспеченности значительного количества муниципалитетов с низкой налоговой базой на переходный период 2006–2008 гг. субъектам РФ были предоставлены дополнительные права в сфере межбюджетного регулирования в части права замены дотации в рамках формализованных методик полностью или частично (в пределах подушевого трансферта) дополнительными нормативами отчислений от любых других федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ.
Поскольку целью замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительными нормативами отчислений от налогов и сборов является создание заинтересованности местных властей в принятии мер, направленных на увеличение налоговой базы, то закрепление их на один год будет недостаточно для достижения данной цели в следующих случаях:
– эффект от применения данного механизма межбюджетного регулирования может быть получен в последующих годах;
– рост налогового потенциала будет сопровождаться соответствующим уменьшением дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.
В связи с этим предложения по установлению дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений целесообразно рассматривать на срок не менее трех лет, что в рамках среднесрочного бюджетного планирования приобретает особую актуальность.
В соответствии со ст. 142.2 БК РФ размер «отрицательного трансферта», как особый механизм «изъятия» доходов, определяется исходя из расчетных налоговых доходов в отчетном финансовом году и основывается на объективных данных отчетности об исполнении местных бюджетов.
В связи с этим не могут быть поддержаны предложения по применению показателей прогнозируемых расчетных доходов, так как это приведет к снижению прозрачности, объективности и достоверности методик его расчета, снижению точности планирования доходов местных бюджетов, снижению стабильности поступлений доходов в местные бюджеты и заинтересованности муниципалитетов в увеличении налоговой базы. Не могут быть поддержаны предложения регионов в части установления своими законами методик расчета «отрицательных трансфертов», так как это нарушает принцип единства бюджетной системы.
Вопрос изменения порядка применения механизма «отрицательного трансферта» требует детальной проработки. С учетом законодательной практики применения «отрицательных трансфертов» и с целью стимулирования наращивания налоговой базы представляется возможным в дальнейшем рассмотрение изменения порядка взимания (например, исходя из трех, пятикратного превышения расчетных налоговых доходов уровня, установленного законом субъекта РФ – превышение в полном объеме определяет объем «отрицательного трансферта»).
Следует обратить внимание на окончание в 2008 г. действия нормы переходного периода, расширяющей права субъектов РФ по применению механизма «отрицательного трансферта» путем снижения порога при его применении с двукратного превышения налоговых доходов до уровня 1.3 в среднем по субъекту РФ.
Новой редакцией БК РФ уточнено определение субвенций, что исключает неоднозначность определения ее формы. Так, согласно ст. 140 БК РФ под субвенциями местным бюджетам понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлением ими полномочий Российской Федерации и субъектов РФ. То есть субвенции предоставляются только в случае делегирования государственных полномочий на муниципальный уровень.
Учитывая значительное количество поселений в большинстве регионов, новыми поправками предусмотрено право субъектов предоставлять субвенции бюджетам муниципальных районов для предоставления их бюджетам поселений, входящих в их состав.
В части передачи региональных полномочий на муниципальный уровень следует учитывать положения п. 6 ст. 26.3 БК РФ, устанавливающего закрытый перечень государственных полномочий субъекта РФ, которые законом субъекта могут передаваться для осуществления их органами местного самоуправления. Так, например, образование административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности является полномочием органов государственной власти по принуждению к исполнению норм и правил, установленных государством, которое не может осуществляться органами местного самоуправления, не входящими в систему органов государственной власти.
Особо следует обратить внимание на нормы п. 5 ст. 242 БК РФ в новой редакции, регулирующие вопросы неиспользованных субвенций и субсидий в текущем финансовом году и направленные на повышение эффективности использования межбюджетных трансфертов.
Указанные межбюджетные трансферты подлежат использованию в очередном финансовом году на те же цели. Вместе с тем в случае, если соответствующим главным распорядителем средств бюджета, из которого были предоставлены трансферты, будет установлено отсутствие потребности в них, остаток подлежит возврату в соответствующий бюджет.
В случае неперечисления неиспользованного остатка межбюджетных трансфертов в доход бюджета, указанные средства подлежат взысканию в доход соответствующего бюджета. Порядок взыскания определяется соответствующим финансовым органом с соблюдением общих требований, установленных Минфином России приказом от 17 января 2008 г. № 6н.
Взыскание неиспользованных межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета, осуществляется в соответствии с приказом Минфина России от 16 июня 2008г. № 60н.
Учитывая постоянный характер данного положения, представляется целесообразным распространить нормы ст. 242 БК РФ в части порядка использования остатков субсидий и субвенций и на иные межбюджетные трансферты, имеющие целевой характер.
Статья 139 БК РФ предусматривает возможность выделения иных межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований из региональных бюджетов. При этом установлено жесткое ограничение по объему указанных трансфертов – не более 10% общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам (за исключением субвенций) в случаях и порядке, установленных законом субъекта РФ. Как правило, иные межбюджетные трансферты направляются субъектами РФ муниципальным образованиям на сбалансированность их бюджетов.
В настоящее время Правительством РФ подготовлен проект решений по предоставлению дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета региона России, а также расширение дополнительных возможностей в сфере расширения дополнительных нормативов.
В законодательном порядке поступают предложения от регионов об увеличении предельного объема указанных трансфертов. Данные предложения приведут к созданию возможности для необоснованной замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в целях выравнивания их финансовых возможностей, распределение которых осуществляется в соответствии с формализованными методиками, на дотации с иными целями предоставления, что снижает прозрачность бюджетного процесса и усложняет контроль за использованием бюджетных средств, а также снижает заинтересованность органов местного самоуправления в повышении налоговой базы муниципальных образований.
Вышеуказанное будет способствовать повышению эффективности межбюджетных отношений, стабилизации финансовых систем регионов в условиях кризиса и обеспечению в дальнейшем социально-экономического роста.
Вывод по главе 2
В ходе исследования было выяснено, что стоит разделять законодательное закрепление понятия межбюджетных трансфертов и понятие, отраженное в научной литературе в рамках концептуальных подходов. В рамках концептуальных подходов исследователи исходят либо из законодательного определения, либо из таких понятий как финансовая помощь, межбюджетные отношения.
Эффективная бюджетная политика во многом определяет успех общей экономической политики, так как она является важнейшим комплексным рычагом государственного регулирования экономики.
Целью межбюджетных отношений является создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных стандартов на всей территории страны исходя из имеющегося на соответствующих территориях.
Главными элементами межбюджетных отношений и межбюджетного регулирования являются налоги и межбюджетные трансферты, передаваемые в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. Межбюджетные отношения проявляют себя на стадии первичного распределения в виде отчислений в бюджеты субъектов РФ от федеральных налогов и сборов, в местные бюджеты в виде отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, а также во время перераспределения в виде дотаций, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов.
Несмотря на то, что в региональной политике важное значение имеют разные виды развития: социальная, экологическая, культурная, и другие сферы, все же, в практике сложилось распределение регионов России именно по социально – экономическому признаку. Данный признак отражает фактически социально – экономический статус региона. В данном случае мы имеем виду разделение регионов на регионы – доноры и дотационные или рецессивные регионы.
Следует отметить, что проблема дисбаланса экономической политики регионов и разделения их на доноры и на дотационные является открытым вопросом, который пока находится в поле многочисленных дискуссий.
В современных кризисных условиях, когда большинство субъектов РФ и значительное число муниципальных образований являются дотационными, вопрос конкретного объема финансовой помощи на очередной финансовый год и среднесрочный плановый период является определяющим для среднесрочного бюджетного планирования, создания условий для повышения качества управления общественными финансами, социально-экономического развития территории.
БК РФ с 1 января 2008 г. норма по выравниванию поселений исходя из бюджетной обеспеченности введена на постоянной основе. Таким образом, субъект РФ вправе выбрать любой из двух критериев или использовать их одновременно. Новой редакцией БК РФ уточнено определение субвенций, что исключает неоднозначность определения ее формы.
Учитывая значительное количество поселений в большинстве регионов, новыми поправками предусмотрено право субъектов предоставлять субвенции бюджетам муниципальных районов для предоставления их бюджетам поселений, входящих в их состав.
Изменения в бюджетное законодательство должны способствовать повышению эффективности межбюджетных отношений, стабилизации финансовых систем регионов в условиях кризиса и обеспечению в дальнейшем социально-экономического роста.