Содержание
- Введение
- ГЛАВА 1. Теоретико-методологические аспекты управления жилищным фондом
- 1.1. Сущность жилищно-коммунального хозяйства РФ и его современное состояние
- 1.2. Понятие и особенности управления в сфере жилищно-коммунального хозяйства
- 1.3. Программа модернизации ЖКХ, трудности и последствия ее реализации
- ГЛАВА 2. Исследование и анализ государственного управления эксплуатацией и ремонтом жилищного фонда на примере Управы района Текстильщики, г. Москва
- 2.1. Социально-экономическая характеристика района
- 2.2. Анализ деятельности Управы района Текстильщики, г. Москва
- 2.3. Основные проблемы управления в сфере жилищно-коммунального хозяйства района
- ГЛАВА 3. Разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию управления в сфере жилищно-коммунального хозяйства на примере Управы района Текстильщики, г. Москва
- 3.1. Разработка Программы (Модели) по государственному управлению эксплуатацией и ремонтом жилищного фонда в Управе района Текстильщики
- 3.2. Поэтапное внедрение Программы регулирования деятельности Управы Текстильщики в сфере эксплуатации и ремонта жилищного фонда
- 3.3. Экономическая эффективность от предложенных мероприятий
- Заключение
- Список использованных источников
Введение
Сложившаяся ситуация в жилищно-коммунальном хозяйстве характеризуется преобладанием государственной и муниципальной форм собственности, высокой централизацией управления, необоснованной монополизацией и значительной дотационностью, что обусловливает низкую эффективность функционирования данной сферы, предопределяет необходимость и направления ее рыночной трансформации. Основной целью реформы ЖКХ является перевод данной сферы в режим самоокупаемости и самофинансирования с обеспечением социальной защиты малоимущих граждан.
Однако по истечении более полутора десятилетий рыночных преобразований в отрасли эти цели по-прежнему не достигнуты, а основным и наиболее значимым результатом развития отрасли явился рост тарифов в рамках решения задачи обеспечения 100-процентной оплаты населением затрат по оказанию услуг ЖКХ, решаемой при сохранении их невысокого качества, усилении монополизма хозяйствующих субъектов и низкой эффективности системы управления.
Развитие рынка ЖКУ, сопровождаемое формированием пакета соответствующих нормативно-правовых актов, предъявило определенные современные требования, как к производителям услуг, так и к потребителям. Реализация приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» и требований Федерального закона от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» способствует развитию предпринимательской деятельности в ЖКХ, увеличению занятости населения в результате появления новых строительных организаций, организаций, оказывающих услуги по управлению многоквартирными домами, привлечению предприятий, способных инвестировать в коммунальную сферу, с одной стороны, и активизирует социальную политику государства по обеспечению жильем граждан, с другой.
Рынок ЖКУ имеет существенную особенность: во-первых, потребителями его услуг являются все граждане независимо от их доходов и, во-вторых, отказаться от потребления ЖКУ не может ни один человек, так как они обеспечивают удовлетворение самых главных (для жизни и здоровья) физиологических потребностей (в пище, для приготовления которой необходимо газоснабжение; в воде; в жилище и т.п.). Поэтому услуги ЖКХ составляют жизненно-необходимый компонент рыночной экономики, обязывая и государство, и бизнес быть социально-ориентированными. Однако существенные проблемы возникают при поиске компромисса между социальной ориентацией и обеспечением достижения основного целевого ориентира предпринимательской деятельности производителей ЖКУ – прибыли. Это касается, прежде всего, предпринимательских императивов формирования тарифно-ценовой политики на услуги ЖКХ. Таким образом, вопросы управления жилищно-коммунальным хозяйством требуют серьезной проработки, что обуславливает актуальность темы дипломной работы.
Цель работы – рассмотрение основ государственного управления эксплуатацией и ремонтом жилищного фонда на примере Управы района Текстильщики, г. Москва.
Поставленная цель потребовала решения следующих задач:
— рассмотреть сущность жилищно-коммунального хозяйства РФ и его современное состояние;
— выделить понятие и особенности управления в сфере жилищно-коммунального хозяйства;
— дать социально-экономическую характеристику района;
— провести анализ деятельности Управы района Текстильщики, г. Москва;
— выявить основные проблемы управления в сфере жилищно-коммунального хозяйства района;
— разработать Программу по государственному управлению эксплуатацией и ремонтом жилищного фонда в Управе района Текстильщики;
— исследовать поэтапное внедрение Программы в регулирование деятельности Управы Текстильщики в сфере эксплуатации и ремонта жилищного фонда;
— выявить экономическую эффективность от предложенных мероприятий.
Объект исследования – деятельность Управы района Текстильщики, г. Москва.
Предметом исследования выступает система муниципального управления эксплуатацией и ремонтом жилищного фонда на примере Управы района Текстильщики, г. Москва.
Методологической основой дипломной работы явились новейшие научные работы в области экономики жилищно-коммунального хозяйства таких российских авторов как: Авдеев В.В., Баженов С.И., Грудцына Л.Ю. и других.
Методологической основой выпускной квалификационной работы послужили общенаучные методы исследования, ситуационный и системный подходы, структурно-функциональный анализ, методы научной абстракции, статистические методы.
Нормативно-правовую базу составили Конституция РФ, федеральные и региональные нормативные акты в области реформирования жилищно-коммунального хозяйства и способствующие развитию предпринимательства в этой сфере.
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические основы управления жилищным фондом
1.1. Сущность жилищно-коммунального хозяйства РФ и его современное состояние
Основные технологические фонды ЖКХ служат непосредственному удовлетворению потребностей в услугах ЖКХ и формируют инженерную инфраструктуру (основное производство и водо-, тепло -, электро- и газоснабжение и т.д.)
Целью создания и назначения ЖКХ является обеспечение соответствующего уровню экономического развития качества среды обитания человека путем предоставления услуг потребителям и обеспечения сохранности объектов ЖКХ, поддержания необходимого санитарного состояния населенных пунктов, надежности и устойчивости работы указанных объектов.
ЖКХ, исходя из функциональных особенностей, включает в свой состав виды деятельности по оказанию следующих услуг:
— промышленно-индустриального характера; очистку сточных вод, включая утилизацию осадков сточных вод, сбор, вывоз, утилизация и захоронение бытовых отходов, уборку улиц, дорог, площадей (зимняя и летняя) — обеспечивающих санитарно-экологическую безопасность территории населенных пунктов;
— строительство и ремонт дорог, тротуаров, мостов, тоннелей и берегозащитных сооружений, озеленение улиц и дорог, содержание лесопаркового хозяйства, уличное освещение — обеспечивающих благоустройство населенных пунктов;
— содержание и ремонт жилых домов, включая лифтовое хозяйство, уборку и благоустройство придомовых территорий — по обслуживанию жилищного фонда;
— бани, прачечные, гостиницы, учет недвижимости;
— транспортные услуги (трамвай, троллейбус) [3].
В настоящее время структура ЖКХ России включает более 30 видов деятельности.
В системе ЖКХ действует более 50 тыс. предприятий, в отрасли занято около 4 млн. человек. Не смотря на рост объемов услуг, работ и продукции, произведенных в отрасли, многие предприятия убыточны. Однако фонды изношены в среднем на 40%, а в отдельных регионах — на 60%, что зачастую приводит к различным аварийным ситуациям. Уровень надежности инженерных коммуникаций в России в 2,5-3 раза ниже, чем в европейских странах. В тоже время только на поддержание жилищно-коммунальной сферы государство расходует почти 4% валового внутреннего продукта и до 30% общих расходов бюджета территорий.
Финансирование ЖКХ в связи со спецификой его функционирования осуществляется прежде всего из бюджетов субъектов Федерации. Это расходы на капитальный ремонт жилого фонда; на покрытие убытков жилищно-эксплутационных организаций, занимающихся обслуживанием жилого фонда; разницы в тарифах на теплоэнергию, отпускаемую для отопления жилых домов; некоторые другие расходы [4].
Многолетний опыт строительства и эксплуатации жилья в рамках государственной собственности с очевидностью показал, что государство в силу ряда причин не способно осуществлять эти задачи. Главная причина, которая действовала постоянно — недостаток материальных и финансовых ресурсов для строительства и эксплуатации жилья. Кроме того, содержание государственного жилищного фонда было убыточным, поскольку получаемая с нанимателей квартирная плата была «самой низкой в мире» и покрывала лишь незначительную часть затрат на эти цели. Фактически содержание государственного жилищного фонда осуществлялось за счет огромных дотаций, выделяемых государством и ложившихся тяжелым бременем на бюджет.
Кризисное состояние жилищно-коммунального комплекса в большинстве муниципальных образований России стало проблемой общегосударственного значения. Причинами кризиса явились многолетнее недофинансирование и неэффективная тарифная политика, предопределяющие дотационность отрасли, высокие затраты на оказание услуг, отсутствие у обслуживающих предприятий экономических стимулов снижения затрат, а у получателей ЖКХ – возможности влиять на их количество и качество, неэффективная система управления, неразвитость конкурентной среды, высокая степень износа основных фондов, большие потери теплоэнергии, воды и других ресурсов. Возникновение и нарастание технологических и финансовых проблем ЖКХ было связано также с тем, что до начала массовой приватизации в России основная часть объектов ЖКХ находилась на балансе промышленных и других предприятий и финансировалась по титулам соответствующих отраслевых министерств и ведомств.
В ходе приватизации эти объекты были переданы в муниципальную собственность, как правило, в крайне запущенном техническом состоянии и без должной финансовой компенсации расходов на их содержание и ремонт. Во избежание полного краха систем жизнеобеспечения поселений муниципалитеты были вынуждены взять на свой баланс ветхий и аварийный жилищный фонд, изношенные трубопроводы, устаревшие котельные и насосные станции и т.д. без проведения полной технической инвентаризации основных фондов ЖКХ, вследствие чего муниципальные органы не имеют достоверной информации о фактическом уровне их износа [11,с.98].
Недостаточность государственных централизованных финансовых средств на модернизацию и ремонт переданных муниципалитетам изношенных основных фондов не позволила устранить аварийность в системах жизнеобеспечения, особенно в тепло- и водоснабжении. Финансовый кризис и банкротство градообразующих предприятий поставили многие муниципалитеты и поселения с моноструктурным характером экономики в сложные социально-экономические условия. В результате начал нарастать объем задолженности местных бюджетов и муниципальных жилищно-коммунальных предприятий перед ресурсоснабжающими организациями. В течение последних двадцати лет жилищно-коммунальная сфера постоянно деградировала.
Для ее поддержания в рабочем состоянии сегодня требуется все больше средств. Так, если на дотации ЖКХ из бюджетов всех уровней в 1987-1990 гг. уходило 1,1-1,3% ВВП, то к 1996 году этот показатель составил 3-4%, а в 1997-м – уже 6%. Бесспорно, наивысшим достижением в деле государственной поддержки реформы ЖКХ за последнее десятилетие является выделение финансовых средств из федерального бюджета беспрецедентно большого объема – 250 млрд. руб. на 2012-2014 гг., однако возникает вопрос о доступности и достаточности этой меры для решения проблем реформирования ЖКХ.
По мнению большинства экспертов, на модернизацию и реформирование ЖКХ требуется до 10-13 трлн. руб., в то время как из всех источников предусмотрено чуть более 4 трлн. руб. Причем подразумевается, что основным источником финансового обеспечения реформы будут граждане, т.е. осуществлять реформу снова предлагается за счет населения. Такой подход представляется принципиально неверным. Существует огромное множество проблем системы ЖКХ в целом, а так же применительно к отдельным отраслям (электроэнергия, тепло-, газо-, водоснабжение и водоотведение).
Некоторые из них хотелось бы рассмотреть:
1) Основные фонды теплоснабжения сегодня изношены на 60%. Потери тепла в теплосетях составляют от 20 до 40%. Количество аварий на 100 км сетей увеличилось с 20 в середине 90-х гг. до 200. Только на модернизацию сетей и генерирующих мощностей теплоснабжения Российской Федерации, по оценкам Госстроя на 2015 год, сегодня необходимо около полутриллиона рублей.
2) Потери воды в трубопроводах составляет от 30 до 45%. Как и теплоснабжение, водоснабжение не обходится без аварийности: по сравнению с теми же 90-ми годами количество аварий на 100 км сетей выросло с 15 до 70. Всё это является следствием изношенности основных фондов водопроводных сетей – на данный момент эта цифра достигает 55%. Планово-предупредительный ремонт сетей и оборудования систем водоснабжения практически полностью уступил место аварийно-восстановительным работам, единичные затраты на проведение которых в 2,5-3 раза выше, чем затраты на плановый ремонт таких же объектов. Это еще более усугубляет нехватку ресурсов, ведет к лавинообразному накапливанию износа и падению надежности [19,с.214].
Одним из следствий такого положения стало обострение проблемы обеспечения населения России питьевой водой нормативного качества и в достаточном количестве. Из-за повышенного загрязнения водоисточников традиционно применяемые технологии обработки воды стали в большинстве случаев недостаточно эффективными и не всегда обеспечивают подачу населению питьевой воды, соответствующей по качеству санитарным нормам. Более 40% подаваемой в сеть воды не соответствует требованиям СанПиН.
Срочной модернизации требуют около 30% мощностей водопровода (27,0 млн. куб. м) и 16% водопроводных сетей (73,6 тыс. км). Утечка и неучтенный расход воды в системах водоснабжения составляют в среднем по России 15% (3339,2 млн. куб. м воды) от всей подачи воды в год, а в ряде городов утечки достигают 30%7.
3) Мощность очистных сооружений канализации составляет 56,1 млн. куб. м в сутки, протяженность же канализационных сетей населенных пунктов достигла 1 15,9 тыс. км, из которых 19,7 тыс. км (17%) нуждается в срочной замене. Из эксплуатирующихся канализационных очистных сооружений 60% перегружены, 38% сооружений эксплуатируются 25-30 и более лет и требуют срочной реконструкции. Дефицит мощностей канализационных сооружений в настоящее время достигает около 9 млн. куб. м в сутки. Изношенность канализационных сетей составляет на данный момент 40 %.
4) При нормативе ежегодного капитального ремонта в 110 млн. кв. м (около 5% от общего объема жилого фонда) в 2000 г. было отремонтировано всего 4 млн. кв. м, т.е. приблизительно 3%. В 2012-201144 гг. этот показатель снизился в 13 раз и составил лишь 0,2%. Анализ состояния жилищного фонда показывает, что около 300 млн. кв. м нуждаются в неотложном капитальном ремонте, а еще около 250 млн. кв. м − в реконструкции. При таких темпах общий износ зданий очень скоро достигнет 60% и дома придется сносить.
Сегодня в России в ветхих и аварийных домах проживает почти три миллиона человек. Муниципальные комплексы недвижимости, прежде всего муниципальное жилье и коммунальное хозяйство, по-прежнему почти полностью находятся в ведении органов местного самоуправления. Общеизвестно, что они характеризуются низким качеством жилья, инфраструктуры жизнеобеспечения и их обслуживания, дефицитом и непрозрачностью финансирования, ускоренными процессами разрушения. Как результат – жилищная недвижимость в России, несмотря на высокие цены на нее в крупнейших городах, в особенности в Москве, по мировым стандартам является одной из самых неприспособленных для жилья, т.к. она не обеспечивает необходимого качества жизни [17,с.113].
5) Рост тарифов на услуги ЖКХ. С начала 90-х плата за коммунальные услуги (в количественном рублевом исчислении) выросла в 270 раз, в то время как доходы граждан, по официальным оценкам органов статистики, − всего в 150 раз. Ежегодно в среднем по России жилищно-коммунальные тарифы возрастают более чем на 20% при официальной инфляции в 8-10%. Данные Госкомстата России показывают, что средний индекс цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги в каждом текущем месяце 2014 г. составил 107,3% по отношению к предыдущему месяцу. Долги населения предприятиям жилищно-коммунального хозяйства по состоянию на конец 2015 г. составляют более 60 млрд. рублей.
6) Низкий уровень экономической эффективности. После многолетних попыток преобразований действительная экономическая эффективность отрасли ЖКХ составляет не более 4%. Даже в экономически наиболее благополучных городах, таких как Москва и Санкт-Петербург, в области ЖКХ так и не освоены рыночные механизмы саморазвития, накопления материальной базы для непрерывной модернизации. Российское жилищно-коммунальное хозяйство давно стало тормозом развития экономики, фактором социально-демографических катаклизмов. В последние годы каждая «русская зима» превращается в катастрофу именно из-за изношенности ЖКХ. Итак, можно сделать выводы, что на сегодняшний день проблема состояния и развития ЖКХ является одной из наиболее острых проблем нашего общества. В связи с этим одной из основных задач, которые выходят на первый план в контексте государственной поддержки развития муниципальных образований, является реформирование системы ЖКХ с целью создания условий для стимулирования жилищного строительства, устойчивого функционирования систем жизнеобеспечения, наведение порядка в обеспечении населения жильем и коммунальными услугами [10,с.146].
1.2. Понятие и особенности управления в сфере жилищно-коммунального хозяйства
Жилищно-коммунальное хозяйство является многоотраслевым комплексом, который по существующему законодательству относится к компетенции органов местного самоуправления. На сегодняшний день очевидно, что мощности ЖКХ изношены до предела и нуждаются в обновлении. Основой экономических отношений до сих пор остается система бюджетного дотирования предприятий. Потребители не имеют возможности влияния на количество и качество представляемых им услуг. В администрации многих регионов отсутствуют структурные подразделения, занимающиеся проблемами ЖКХ и вывода его из кризисного состояния. Для изменения сложившейся ситуации необходимо модернизировать объекты и системы водоснабжения, теплоснабжения, энергоснабжения, а также сформировать систему управления ЖКХ.
Жилищно-коммунальные услуги по своим специфическим особенностям выделяются из ряда обычных рыночных благ. На современном этапе развития цивилизации преобладает потребление жилищно-коммунальных услуг в форме многоквартирных домов и общих централизованных систем коммунального снабжения. Данная технология приводит не только к увеличению производственных возможностей и росту потенциала потребления, но и к рождению специфического общественного потребления жилищно-коммунальных благ [21,с.118].
Потребители в рамках локальной территории, многоквартирного дома лишены возможности индивидуального выбора форм и качества, а часто и количества (за исключением строящихся сегодня многоквартирных домов с измененными системами подведения коммунальных услуг) жилищно-коммунальных услуг. В расчетной мощности инженерного оборудования жилищного фонда, определенной территории еще до стадии производства жилищно-коммунальных услуг, запланировано стандартное количество удовлетворения потребностей в жилищно-коммунальных услугах определенного качества. То есть, рынок коммунальных услуг всегда равновесный, независимо от количества услуг в тот или иной момент.
Потребление жилищно-коммунальных услуг характеризуется невозможностью для потребителя отказаться от получения данных видов потребительных стоимостей, входящих в состав жилищно-коммунальных услуг, на сколько-нибудь значительный срок.
В зимний период нельзя отказаться от отопления квартиры, даже если ей не будут пользоваться, так как это может привести к поломке всей системы отопления в доме, также все обязаны участвовать в отоплении мест общего пользования.
Незаменимость и невозможность накапливать жилищно-коммунальные услуги при понижении цены и сокращать их потребление при ее повышении делает спрос малоэластичным. Оплата жилищно-коммунальных услуг может рассматриваться как форма коммунального сбора с потребителей. Платежи за жилищно-коммунальные услуги не выполняют своей роли объективной рыночной оценки полезности.
Невозможность индивидуального выбора и оценки услуг обусловливает деформацию индивидуального спроса на услуги совместного потребления. У отдельных граждан нет ни стимулов, ни возможности заказывать, а у производителя нет стимулов предлагать им такие коммунальные блага, поскольку положительным внешним эффектом от их создания и потребления могут воспользоваться лица, не оплачивающие услуги [24,с.79].
Так, проблема «зайцев» на сегодня порождает значительные размеры задолженности населения за жилищно-коммунальные услуги в стране.
Производство большинства жилищно-коммунальных услуг осуществляется в условиях монополии. В нашей стране в процессе формирования основ современного ЖКХ в ХХ в. преимущества естественных монополий наложились на монополию государственной собственности на средства производства и жилищный фонд. Территориальные монополии — водопровод, централизованное теплоснабжение, канализация, энергосети — реализовали в этих условиях высокий уровень экономической эффективности.
На формирующемся рынке жилищно-коммунальных услуг производитель в первую очередь ограничен наличной мощностью его инженерных сетей, а не ценой. Предложение жилищно-коммунальных услуг имеет неэластичный характер.
Производство и потребление жилищно-коммунальных услуг входят в единый технологический процесс как его технологические стадии, обеспечивая непрерывность услуги. Прерывание этого процесса приводит к ограничению доступности услуги потребителю. Цены в этом случае могут использоваться как инструмент социальной дискриминации населения и являются в принципе формой подавления конституционных прав граждан в сфере потребления. Часто экономически дорого и технически сложно исключить из пользования кого-либо из потребителей жилищно-коммунальных услуг [9,с.60].
Жилищно-коммунальные услуги обладают высокой социальной значимостью и нуждаются в общественной форме регулирования потребления. Тепло, водо и энерго- снабжение, санитарная очистка и другие отрасли ЖКХ жизненно важны для всех горожан и должны предоставляться всем без исключения независимо от уровня доходов. Недоступность данных экономических благ вследствие их дороговизны может привести к чрезмерному дефициту жилищно-коммунальных услуг и вызвать серьезные социальные последствия в виде трущоб, бараков, эпидемий для всего общества.
Следовательно, необходимы дополнительные внерыночные механизмы стимулирования снижения цены и, соответственно, производственных издержек. Это ставит проблему выбора эффективных, совместимых с рынком общественных институтов — государственных или муниципальных фирм, экономических организаций, организационных форм сотрудничества частного бизнеса и государственных органов, обеспечивающих разделение власти, контроля и формирование экономической мотивации производства жилищно-коммунальных благ на необходимых для общества условиях.
Российское экономико-правовое обеспечение жилищно-коммунальной отрасли экономики отстает от наработанного мировым сообществом опыта в этой сфере. Состояние существующих институтов не соответствует требованиям формирования эффективного спроса и не обеспечивает стимулов предпринимательской деятельности в этой сфере.
Условие реформы в сфере ЖКХ — смена институтов, базирующихся на государственных формах собственности, на рыночные. Максимальное уточнение статусов производителей и потребителей жилищно-коммунальных услуг как собственников и правил взаимоотношений между ними рассматривается как институциональный фундамент изменения производительности и качества жилищно-коммунальных услуг. Модернизация жилищно-коммунального комплекса [21,с.57].
Первый этап преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве России начался в начале 1990-х гг. с изменения отношений собственности — разгосударствления и приватизации объектов государственной собственности. К настоящему времени процесс разгосударствления и приватизации жилых помещений завершается.
Наряду с формированием субъектов собственности со стороны потребления жилищно-коммунальных услуг идет процесс становления рыночных субъектов в производстве жилищно-коммунальных услуг.
Фундаментом для становления рынка и конкурентной среды в жилищно-коммунальной отрасли являются положительная динамика роста числа частных предприятий и рост абсолютного числа предприятий.
Сектор услуг по ремонту и содержанию домовладений становится на первом этапе ядром проведения институциональных преобразований управления жилищно-коммунальной отраслью, главным моментом является разделение функций заказчика и подрядчика эксплуатационных услуг. Прекращается выполнение функций заказчика подрядными эксплуатационными организациями. При муниципальных органах создаются службы единого заказчика в форме отделов ЖКХ, муниципальных учреждений, которые начинают выполнять функции по планированию (заказу) и контролю деятельности эксплуатирующих организаций. Выделение функций заказчика позволяет перейти в данном секторе к конкурсному отбору подрядчиков для проведения работ по капитальному ремонту и содержанию жилищного фонда, что создает условия для конкуренции поставщиков услуг. В отрасль приходят новые частные предприятия [15,с.78].
Муниципальная служба заказчика частично выполняет функции рынка.
Уроком первого этапа становится осознание отсутствия гарантий договорных отношений. Несбалансированность прав и ответственности участников рынка проводит к тому, что в последние годы снижается интерес частных компаний к приходу в отрасль. Уровень ответственности партнеров определяют разные правила. Предприятия-поставщики отвечают полной мерой в соответствии с принципами рыночного механизма, зафиксированного государственным законодательством. Потребители и служба заказчика хронически нарушают объемы и сроки платежей. Удельный вес убыточных предприятий в общем числе предприятий и организаций отрасли составляет около 60 %. Кредиторская задолженность жилищно-коммунального хозяйства растет.
Служба заказчика (дирекция единого заказчика), сыгравшая положительную роль вначале, становится тормозом: не население со стопроцентной оплатой коммунальных услуг решает, куда и на что направить деньги, а власть на местах, руководящая дирекцией единого заказчика. К тому же существование промежуточного звена обременительно экономически, затраты на содержание дирекции рассчитываются в процентах от тарифа, соответственно, отсутствует мотивация его снижения, приоритетное распределение поступивших средств на свой счет не формирует ответственности за сбор платежей.
В муниципальных образованиях сосредотачиваются функции балансодержателя муниципального жилищного фонда, а также они в большинстве случаев являются учредителями управляющих компаний и производителей жилищно-коммунальных услуг.
Такое совмещение функций, во-первых, оставляет сильнейшее административное влияние на подрядные организации, во-вторых, блокирует создание предпосылок для возникновения конкуренции в сфере управления жилищным комплексом. При данной схеме управления у населения нет ни необходимости, ни возможности активно участвовать в управлении жилищным фондом [30,с.26].
В то же время на данном этапе был сделан определенный шаг по пути формирования рынка в жилищно-коммунальном секторе, доля расходов на жилищно-коммунальные услуги в потребительских расходах населения постоянно вырастает.
В 2009 г. начался новый этап реформирования ЖКХ. Этапным становится момент перехода на оплату населением 100 % экономически обоснованного тарифа на услуги.
Разработанный комплекс законов создает условия для продолжения институциональных преобразований в отрасли: Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ определят уровни полномочия органов местного самоуправления в обеспечении населения жилищно-коммунальными услугами; новый Жилищный кодекс предусматривает обязательное привлечение населения к управлению жилищной собственностью; Закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ направлен на обеспечение гарантий доходности производителей услуг; Закон «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ создает возможности инвестирования в отрасли ЖКХ частному бизнесу; проект закона «О финансовом оздоровлении организаций ЖКХ» определяет принципы работы с накопленной задолженностью в сфере ЖКХ и разъясняет, какие предприятия следует считать банкротами, а каким предстоят процедуры финансового оздоровления.
На первом месте должно стать завершение реформы отношений собственности.
Как было отмечено ранее, до сих пор основная собственность жилищного фонда находится на балансе муниципальных образований. Иногда для этого нет никаких легитимных оснований: нет ни одной муниципальной квартиры. Неправомерно признать сохранение на «балансе» муниципалитетов многоквартирных домов, в которых есть приватизированные квартиры. Незавершенность процессов спецификации прав собственности на жилье приводит к тому, что распоряжаются сдачей в аренду общих помещений многоквартирных зданий и получают доход муниципальные органы. Эти доходы могут быть использованы на управление или содержание данного дома, покрытие коммунальных платежей сособственников. Похожая ситуация возникает в связи с земельными участками, так как земельные участки под многоквартирными домами закреплены за организациями, у которых эти дома находятся на балансе. Они как землепользователи сдают их в аренду, временное пользование, согласуют строительство, осуществляют возведение временных объектов и, соответственно, присваивают доход от этого [19,с.86].
Оформление жилищной собственности и устранение муниципальных органов от неправомочных действий актуализирует задачу управления совместной собственностью населением. Для осуществления управленческих функций необходимы специальные организационные формы, являющиеся проводниками и исполнителями того или иного закрепленного правила или обычая хозяйствования. Это способ экономии трансакционных издержек управления. В организационном плане для управления многоквартирной собственностью возможны три модели, которые и закреплены в Жилищном кодексе:
- самоуправление собственниками;
- самоуправление через создание ТСЖ;
- найм профессиональной управляющей компании.
В настоящее время доминирующую часть рынка управленческих услуг в жилищном секторе по-прежнему занимают государственные управляющие организации, прежде имевшие правовую форму муниципальных унитарных предприятий (УЕЗы, ДЕЗы и т. д.), а ныне реорганизовывающиеся в открытые акционерные общества (ОАО). В управлении этих организаций традиционно находится государственный и муниципальный, смешанный муниципально-частный жилищный фонд.
Учитывая, что сегодня активность граждан в управлении принадлежащей им собственностью невысока, масштабного применения самостоятельного управления жильем, а также объединения собственников в ТСЖ и управления общим имуществом ТСЖ нельзя ожидать.
Завершение институциональных преобразований собственности вызывает потребность в новых формах взаимодействия между потребителем и производителем жилищно-коммунальных услуг [18,с.90].
Становится необходимой новая концепция формирования рыночных отношений в жилищно-коммунальной сфере — определение приоритетных направлений государственного регулирования и набор соответствующих им инструментов воздействия на жилищно-коммунальную сферу.
В связи с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ ответственность за организацию, содержание и развитие муниципальных систем жизнеобеспечения возложена на органы местного самоуправления, причем в рамках полномочий в соответствии с вертикалью власти.