СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ ОБРАЗОВАНИЯ 6
1.1. Сущность и функции системы образования 6
1.2. Инструменты государственного управления системой образования 11
1.3. Зарубежный опыт государственного управления системой образования 19
ГЛАВА 2. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ ОБРАЗОВАНИЯ В РФ 24
2.1. Анализ структуры и элементов системы образования 24
2.2. Анализ инструментов управления системой образования 35
2.3. Проблемы государственного управления системой образования 47
ГЛАВА 3. РАЗРАБОТКА РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ ОБРАЗОВАНИЯ В РФ 55
3.1. Направления совершенствования государственного управления системой образования 55
3.2. Мероприятия по ликвидации выявленных проблем и их обоснование 65
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 70
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 74
ПРИЛОЖЕНИЕ 79
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Система образования в Российской Федерации за последние годы претерпевала множество трансформационных изменений, большая часть которых была направлена на повышение эффективности управления сферой образования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, а также развития качественных характеристик функционирования образовательной системы.
Органы местного самоуправления в решении вопросов управления сферой общего образования играли ключевую роль, так как именно здесь формировалась адаптивная модель развития образования, учитывающая особенности функционирования муниципалитетов.
Но, с другой стороны, именно в общем образовании ограниченность ресурсов органов местного самоуправления сформировала двухуровневую модель управления, сочетающую в себе региональные финансовые ресурсы развития инфраструктуры образования и муниципальную организацию, обеспечивающую условия предоставления школьного образования.
Поэтом анализ ключевых направлений развития является важной управленческой задачей на всех уровнях, и актуализирует выбранную тематику выпускной квалификационной работы.
Проблемное поле исследования заключается в предположении о том, что для эффективного функционирования системы государственного управления в сфере образования Российской Федерации имеются все необходимые объективные условия, которые могут быть реализованы в практической деятельности уполномоченных органов государственной власти при наличии комплексного научного подхода.
Цель выпускной квалификационной работы – является разработка мероприятий по совершенствованию государственного управления системой образования Российской Федерации.
Задачи работы обусловлены поставленной целью:
— рассмотреть сущность и функции системы образования;
— определить инструменты государственного управления системой образования;
— рассмотреть зарубежный опыт государственного управления системой образования;
— провести анализ структуры и элементов системы образования;
— провести анализ инструментов (или механизма) управления системой образования;
— выявить проблемы государственного управления системой образования;
— определить направления совершенствования государственного управления системой образования;
— предложить мероприятия по ликвидации выявленных проблем и их обоснование.
Объектом исследования данной работы является система образования Российской Федерации.
Предметом исследования являются отношения органов государственного управления Российской Федерации в ходе реализации их полномочий в сфере образования.
Теоретико-методологической основой исследования деятельности органов местного самоуправления в сфере образования послужили труды отечественных ученых, таких как Бережной Н.А., Бергер Ю.А., Курбанова С.Д., Маслова П.О., Медведева Н.В., Некрасова Е.А., Порошкина М.В., Ракутин Р.А., Шабанова М.М. и др. которые изучали содержание и методы работы органов государственного управления по решению вопросов в сфере образования.
Методы исследования. В процессе написания выпускной квалификационной работы применялись общенаучные и специальные методы: системный подход, сравнительный анализ и синтез, индукция и дедукция, приемы логического мышления, статистико-экономический метод, сравнительно-правовой, а также методы графического анализа для систематизации и визуализации информации.
Информационной базой исследования выступили учебная и научная литература, монографии российских ученых, система нормативно-правовых актов Российской Федерации, материалы специальных периодических изданий, статистические данные Росстата.
Эмпирическую базу исследования составляют официальные документы, формирующие нормативно-методическую базу проектной деятельности, и статистические данные.
Структура работы обусловлена поставленной целью и задачами и состоит из трех глав, включающих восемь параграфов, введения, заключения и списка литературы.
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ ОБРАЗОВАНИЯ
1.1. Сущность и функции системы образования
В настоящее время, сфера образования признана одной из самых важных сфер, которая особенно нуждается в постоянном развитии и совершенствовании в целях соответствия современным реалиям. Мировые процессы развития, связанные с глобализацией и интеграционным движением, находят свое отражение в системе образования, в том числе и в сфере высшего. На современном этапе развития общества российская система высшего образования призвана стать мощной движущей силой повышения конкурентоспособности народного хозяйства, экономического роста и культурного потенциала страны.
Образование является единым целенаправленным процессом воспитания и обучения, рассматриваемый как общественно значимое благо и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции, определенных объема и сложности в целях интеллектуального, физического, духовно-нравственного, творческого и профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов. Данное понятие изложено в ст. 2 Федерального закона Российской Федерации от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации ».
Безуглая Т.И. «под образованием понимает все целенаправленные и систематические действия, предназначенные для удовлетворения образовательных потребностей» .
Краевский В.В. рассматривает образование как «вид
целенаправленной деятельности по подготовке человеческих существ к участию в жизни общества, состоящий из деятельностей воспитания и обучения и осуществляемый в интересах человека, общества и государства ».
Очевидно, что определение понятия «Образование» обширно и охватывает различные отрасли знаний, различные контексты и аспекты анализа данного феномена. Аспектный анализ образования обоснован
Репринцевым А.В., который считает, что при рассмотрении понятия «образование» следует учитывать его различные смыслы, а именно: образование – ценность; образование – система; образование – процесс; образование – результат .
Мельникова О.А. считает, что итогом такого понятия является с одной стороны его целостность, а с другой стороны позволяет проводить исследование различных его сторон .
Из этого следует, понятие «образование» является многогранным и в него включены не только знания, умения и навыки как результат обучения, но и умения разносторонне мыслить, творить, оценивать все происходящее вокруг как бесконечный процесс деятельности в процессе общения и взаимодействия человека и общества.
Образование как процесс можно охарактеризовать такими сторонами как: усвоение опыта, воспитание качеств поведения, физическое и умственное развитие.
Состав элементов системы образования в целом определен в ст. 10 гл. 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», в соответствии с которой данная система включает в себя следующие элементы (рисунок 1).
Рисунок 1 – Основные элементы структуры системы образования РФ
Федеральные образовательные стандарты (ФГОС) включают совокупность обязательных требований к образованию определенного уровня, профессии, специальности и направлению подготовки. Необходимо отметить, что в процессе разработки ФГОС принимают участие ведущие вузы страны, представители академической общественности и работодатели. Координацию разработки и утверждение ФГОС осуществляет Министерство образования и науки РФ (Минобрнауки России) – федеральный органом исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.
Образовательные стандарты содержат обязательные требования к высшему образованию по специальностям и направлениям подготовки, утвержденные образовательными организациями высшего образования и определенные Федеральным законом «Об образовании в РФ» или указом Президента Российской Федерации. Правом на самостоятельную разработку и утверждение образовательных стандартов по всем уровням высшего образования обладают следующие категории образовательные организации высшего образования (рисунок 2).
Рисунок 2 – Категории вузов, имеющие право на самостоятельную разработку и утверждение образовательных стандартов
Требования к условиям реализации и результатам освоения образовательных программ высшего образования, включенные в такие образовательные стандарты, не могут быть ниже соответствующих требований ФГОС. Структура образовательного стандарта высшего профессионального образования вуза представлена на рисунке 3.
Применение федеральных государственных образовательных стандартов и требований позволяет:
– сформировать единое образовательное пространство на территории РФ; обеспечить преемственность основных образовательных программ;
– увеличить вариативность содержания образовательных программ всех уровней сложности и направленности, сформированных с учетом образовательных потребностей обучающихся и их способностей;
– обеспечить соответствующие государственные гарантии уровня и качества образования с учетом единства обязательных требований к условиям реализации основных образовательных программ и результатам их освоения.
Рисунок 3 – Структура и компоненты образовательного стандарта высшего профессионального образования вуза
Федеральные государственные требования включают перечень обязательных требований к минимальному содержанию, структуре срокам обучения дополнительных предпрофессиональных программ, а также условиям их реализации.
Образовательные программы самостоятельно разрабатываются и утверждаются организацией, осуществляющей образовательную деятельность, информируются с учетом федерального и регионального компонентов образовательного стандарта. Примерно 70 % образовательной программы состоит из обязательного минимума, формируемого на основании федерального компонента образовательного стандарта, который является обязательным для всех граждан России. Около 30% образовательной программы создается на основании регионального компонента образовательного стандарта.
Процессы содержательной модернизации российского профессионального образования, повышения его качества и интеграции в международное образовательное пространство (подписание Болонской декларации в 2003г., согласно которой, Россия является полноправным участником Болонского процесса) оказали большое влияние на формирование современной системы высшего образования страны.
Таким образом, на современном этапе развития общества российская система высшего образования становится мощной движущей силой повышения конкурентоспособности народного хозяйства, экономического роста и культурного потенциала страны.
1.2. Инструменты государственного управления системой образования
Образование, как значимый для государства и общества социальный институт, не может существовать и развиваться без эффективного нормативно-правового регулирования.
Управление в сфере образования осуществляется на трех уровнях:
1. Федеральный уровень.
2. Региональный уровень.
3. Муниципальный уровень.
Нормативные правовые основы распределения полномочий по управлению сферой образования заложены в Федеральном законе №273-ФЗ «Об образовании в РФ».
В соответствии с данным законом на уровень местного самоуправления возложены полномочия по управлению такими элементами системы образования, как общее и дополнительное образование.
Муниципальные органы власти в соответствии с законодательством выполняют основные полномочия, отраженные в схеме на рисунке 4.
Рисунок 4 – Полномочия органов местного самоуправления в сфере образования
Необходимо также отметить, что органами местного самоуправления не всех типов муниципальных образований вменены полномочия по управлению сферой образования, а только органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.
Более того, органы местного самоуправления осуществляют полномочия по управления сферой образования неотрывно от целей и задач государственной политики в сфере образования, реализуемой органами государственной власти на федеральном и региональном уровнях.
В 2018 году изменились субъекты реализации государственной политики в сфере образования. Указ Президента РФ от 15 мая 2018 года №215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» преобразовал Министерство образования и науки РФ в Министерство просвещения РФ и Министерство науки и высшего образования РФ (далее – Минобрнауки России).
Следовательно, сегодня именно Министерство просвещения РФ (далее Минпросвещения) осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики в сфере образования, на которую в своей деятельности ориентируются органы местного самоуправления (рисунок 5).
Именно, муниципальная система образования реализует образовательный и учебно-воспитательный процесс, которые организовывают образовательные учреждения (общеобразовательные организации, дошкольные организации и иные), но все же процессы организации образования считаются приоритетными.
Как показывает анализ федерального законодательства распределения полномочий между уровнями управления, создание инфраструктуры для бюджетных организаций возлагается на муниципальные органы, а программно-методическое и нормативно – правовое обеспечение школ на федеральном уровне. Это создает иерархическое строение всей системы.
Рисунок 5 – Содержание полномочий в отношении муниципальной системы образования на разных уровнях управления
Ключевыми показателями оценки развития муниципальной системы образования на всех уровнях управления являются следующие:
1.Обеспечение условий для 100% доступности услуг дошкольного образования для детей в возрасте от 3 до 7 лет.
2. Обеспечение условий для охвата дошкольным образованием детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет – не менее 94%.
3.Создание в дошкольных образовательных организациях дополнительных мест, в том числе обеспечивающих необходимыми условиями пребывания детей с ОВЗ и детей-инвалидов.
4. Создание условий для использования Интернет-соединения со скоростью не менее 100 мб/с – для образовательных организаций сельских муниципальных образований 65% образовательных учреждений.
5. Проведение олимпиады школьников.
Таким образом, эффективность управления муниципальной системой образования определяется доступностью дошкольного и общего образования для детей соответствующих возрастных групп, развитием инфраструктуры и обеспеченности муниципальных образовательных учреждений, их технологическое обеспечение, а также развитием олимпиадного движения, а также охват детей услугами дополнительного образования.
На сегодняшний день, управление в муниципальной системе образования можно разделить на режим развития и функционирования, который базируется на:
— финансовых возможностях;
— кадровых ресурсов;
— программно-методическим обеспечением;
— материально-техническим оснащением.
Поэтому для достижения поставленных показателей эффективности развития системы образования, необходимо разрабатывать такой механизм, который бы включал в себя сбор, переработку и перераспределение информации. Реализация данных функций возлагается на руководителей образовательных учреждений и департамента образования.
Соответственно исходя из федеральных приоритетов перед органами местного самоуправления стоит задача обеспечить комплексное развитие муниципальной системы образования, которое позволит развивать все ресурсные аспекты ее функционирования, отраженные в таблице 1.
Таблица 1 – Направления работы органов местного самоуправления в сфере образования
Как показал анализ, сегодня органы местного самоуправления и руководители образовательных организаций обеспечивают реализацию управленческих функций по созданию условий развития кадрового, материально – технического и научно – методического обеспечения образовательных организаций, социальной поддержки обучающихся и педагогических работников, внедрение информационных технологий в процессе обучения.
Для обеспечения данных полномочий на муниципальном уровне в структуре местной администрации организуется специализированное структурное подразделение – департамент образования.
Это орган системы управления, который предоставляет информацию о деятельности системы образования, составляет мониторинг с учетом специфических функций типа образовательных учреждений муниципального образования.
На основе этого принимаются управленческие решения оперативного и стратегического характера относительно муниципальной системы образования.
Статус автономных учреждений образовательных организаций позволяет им проявлять самостоятельность в выборе методов осуществления образовательного процесса с детьми самостоятельно подбирать сотрудников в пределах, установленных законодательством РФ, типовым положением и уставом образовательного учреждения.
Для регламентации работы средних образовательных учреждений существует базисный план, по которому определяется максимальный объем нагрузки учащихся и распределяется на учебное время.
Важнейшее место в нормативно-правовой базе системы образования занимают Федеральные государственные образовательные стандарты (ФГОС). Они представляют собой совокупность требований, обязательных при реализации образовательных программ учреждениями, имеющими государственную аккредитацию. Образовательные стандарты многочисленны, они принимаются для каждого уровня и направления подготовки и систематически обновляются.
Государственное управление в сфере образования осуществляют органы власти и управления всех уровней.
В 2018 году произошли изменения в области управления сферой образования на федеральном уровне, нашедшие отражения в постановлениях Правительства РФ от 15.06.2018 № 682 «Об утверждении Положения о Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» и от 28.07.2018 № 884 «Об утверждении Положения о Министерстве просвещения Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».
Ключевое изменение заключаются в том, что теперь организацию управления сферой высшего образования и сферами среднего профессионального общего и начального образования осуществляют разные министерства.
Такой подход имеет определенные основания, поскольку сфера высшего образования действительно имеет свою специфику и отличающаяся методы и подходы к обучению. С другой стороны, существует риск того, что подобное разделение создает определенные проблемы в плане обеспечения преемственности и согласованности образовательных программ высшего и среднего образования.
Что касается разграничения полномочий, то на федеральном уровне осуществляется наиболее общее регулирования сферы образования, а также финансирование высшего образования.
Среднее профессиональное образование является вопросом, отнесенным к компетенции региональных властей. Именно от них зависят условия и материально-техническое обеспечение колледжей и иных организаций среднего профессионального образования.
При этом наиболее многочисленные, а также затратные учреждения образования, а именно, школы, детские сады, учреждения дополнительного образования, находятся в ведении муниципальных органов управления.
Следует отметить, что финансирование этих учреждений, по сути, смешанное. То, что касается технической стороны их деятельности, а именно – коммунальные услуги, ремонт и так далее, финансируется непосредственно из бюджета муниципального образования. При этом мероприятия, связанные с осуществлением учебного процесса и методическим обеспечением, хоть и финансируется за счёт муниципальных средств, но местные бюджеты получают на них субвенции из бюджетов регионов.
Дополнительными инструментами координации государственной политики в сфере образования выступают отраслевые региональные Планы мероприятий («Дорожные карты»), которые позиционируют себя как методическое обеспечение стратегического планирования на уровне субъектов РФ. Еще одним значительным инструментом является ФГОС (Федеральный Государственный Образовательный Стандарт), который реализует новую цель, требования и содержание образования, средства и технологии обучения .
Также к инструментам можно отнести программно-целевой метод финансирования государственный расходов, которому характерны четкие формулировки, систематизация целей и контроль над реализацией с учетом изменяющихся приоритетов государственной политики.
Формирование и реализация государственной политики олицетворяет собой планомерный процесс применения органами публичной власти и институтами гражданского общества имеющихся ресурсов с целью достижения определенных результатов .
Федеральный государственный образовательный стандарт (ФГОС) это совокупность требований, обязательных при реализации основных образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего, начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования.
Таким образом, основным инструментом реализации государственной политики можно выделить государственную программу. ГПРО нацелена на целый комплекс задач, которые осуществляются рядом конкретных мероприятий, а реализация целей способствует выходу российского образования на новый уровень, соответствующий ожиданиям общества и государства, и согласующийся с международными требованиями.
1.3. Зарубежный опыт государственного управления системой образования
Проанализируем системы государственно-общественного управления в образовании в разных странах мира и изучим эффект от принятых законодательных актов в данных системах.
Зарубежный опыт показывает, что организация и развитие структуры государственного и муниципального управления в актуальном уровне определяется национальными, историческими и экономическими свойствами государства.
Исторически Англосаксонская модель самоуправления сложилась в Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии. Особой стороной здесь является:
а) высокая степень автономии местного самоуправления;
б) выборность и контроль со стороны населения;
в) приоритет косвенных, экономических методов государственного саморегулирования .
Важной особенностью англосаксонской модели является самостоятельность действий муниципальных образований, в рамках полномочий, предоставленных из центра – парламента Англии или правительством штатов в США. Выборочные органы местного самоуправления самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства, а экономическая ответственность за результаты принимаемых решений, является основой стабильности и взвешенного подхода в системе местного самоуправления.
Например, в Великобритании нет стандартной организации управленческих служб. Органы местной власти создают свои собственные внутренние структуры, исходя из особенностей регионального развития, специфических особенностей социально-экономического развития, актуальности и сложности решаемых целей и задач.
В США каждый штат самостоятельно определяет систему, структуру, полномочия местных органов власти, что изначально приводит к многообразию правового статуса муниципальных единиц. С позиций организации местного самоуправления специфической особенностью является то, что каждый штат имеет собственную правовую базу кадровой политики, отличающуюся от других штатов и различных уровней местного управления.
Управляющие советы образовательных учреждений функционируют во многих странах, причем как с децентрализованной (например, Канада, США, Нидерланды, Финляндия), так и централизованной (например, Италия) системой управления образованием.
Так, согласно Конституции Канады, каждая провинция страны ответственна за организацию и реализацию среднего образования. Соответственно, от провинции к провинции могут меняться способы организации и деятельности управляющих советов. В Канаде существуют ассоциации Управляющих советов образовательных учреждений на уровне провинций, а также Национальная Ассоциация школьных управляющих Канады .
Функционируют специальные ассоциации управляющих католических школ, франкоязычных школ, англоязычных школ и т. д. Согласно закону об образовании Канады Управляющие советы обязательно должны быть в каждом образовательном учреждении. Члены Советов избираются тайным голосованием и тесно взаимодействуют с местными органами управления образованием.
Для стран с развитой рыночной экономикой характерна достаточно гармоничная и слаженная система подготовки специалистов высшего образования.
В большинстве развитых государств зачисление абитуриентов в вуз происходит по результатам конкурса аттестатов об образовании или же по результатам тестирования, которое может быть единым для всей страны или осуществляться индивидуально, по вузам. Обучение производится по успешно внедренной и освоенной трехступенчатой модели организации стационарного образования – «бакалавр – магистр – доктор». Использование данной системы позволяет внести в процесс получения образования студентом элемента состязательности, с целью их дальнейшего отбора из числа наилучших,для продолжения образовательной деятельности на последующих ступенях.
Обучение студентов на первой ступени осуществляется как без привязки к какому-либо конкретному виду профессиональных занятий, так и обладать определенной профессиональной направленностью и составляет 4 года. По окончании процесса обучения, студенту присваивается степень бакалавра наук или бакалавра искусств .
В настоящее время для развитых стран характерно рассмотрение студентов в качестве потребителей образовательных услуг в сфере высшего образования. С учетом данной тенденции в вузах в обязательном порядке проводится анкетирование среди обучающихся с целью определения уровня качества проводимых преподавателями лекционных и семинарских занятий.
Наиболее широкому охвату населения различными формами высшего образования способствует расширение вечерней и заочной форм обучения.
Например, на территории Соединенных Штатов Америки, в определенной степени получила распространение специфическая форма обучения, характеризуемая как «полуочное» образование.
Сущность процесса получения высшего образования в данной форме состоит в том, что только часть знаний передается и приобретается непосредственно на занятиях, проводимых в учебном заведении – большая часть разделов курсов образовательных дисциплин остается студентам на самостоятельное изучение.
Многие западные ученые и общественные деятели активно продвигают идеи дальнейшего развития вечерней и заочной форм обучения, характеризуя данный процесс как реальное проявление демократизации высшего образования.
Основным типом высших учебных заведений для большинства развитых стран является университет – в данных образовательных учреждениях сконцентрирована основная масса студентов (60–80 %). Типология университетов представлена на рисунке 6.
Рисунок 6 – Категории зарубежных университетов (США и Канада)
Также будет справедливым заметить, что в развитых западных странах отмечается интенсивное развитие и неуниверситетского сектора высшего образования, представленного трех- и четырехгодичными высшими профессиональными школами. Обучение в данных учебных заведениях становится все более востребованным, что даже приводит к возникновению конкуренции с университетами. Такой высокий уровень популярности обусловлен, прежде всего, меньшей продолжительностью сроков обучения (по сравнению с университетом), подготовка специалистов имеет четкую профессиональную направленность.
Рассмотрев некоторые модели государственно-общественного управления зарубежных стран, можно сделать вывод, что в каждой стране существует своя модель управления. И от каждой рассмотренной модели, можно взять часть для рассмотрения в России. И применять ее на практике, так как муниципальное управлении находится на стадии развитии.
Таким образом, образование является важнейшей отраслью для формирования человеческого капитала – важнейшего фактора экономического развития с современной цифровой экономике. В свою очередь, развитие цифровых технологий влияет на особенности и содержание образования. Правовое регулирование и управление сферой образования в Российской Федерации вовлечены все уровни власти и местного самоуправления. В финансирование данной сферы также задействована средства бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.