ГЛАВА 2. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ ОБРАЗОВАНИЯ В РФ
2.1. Анализ структуры и элементов системы образования
В целом, в образовательных учреждениях Российской Федерации в настоящее время обучается более 30 млн. детей и молодых людей, что показывают данные рисунка 7.
Рисунок 7 – Численность обучающихся в системе образования РФ, млн. чел.
Наиболее многочисленную группу из них составляют учащиеся общеобразовательных школ. На их долю приходится более половины всех участников образовательной системы. Такая ситуация объясняется двумя факторами.
Во-первых, обучение в средней школе является наиболее продолжительным по сравнению с дошкольным, средним профессиональным и высшим образованием, и занимает не менее 9 лет.
Во-вторых, право граждан на получение образования закреплено в Конституции и также отражено в законе об образовании. Поэтому получить школьное образование по закону должны все дети, и обеспечить посещение ребенком средней школы – прямая обязанность родителей или лиц, исполняющих их функции.
Посещение дошкольных образовательных учреждений обязательным не является. Кроме того, его продолжительность, как правило, не превышает 6 лет. Однако, несмотря на это, количество детей, посещающих дошкольные образовательные учреждения составляет более 20% от общего числа детей и молодежи, включенных в образовательную систему.
В образовательных организациях всех уровней работает около 4,5 млн. человек (рисунок 8).
Рисунок 8 – Численность педагогических работников в сфере образования, тыс. чел.
В том числе 2 442 тыс. педагогических работников, работающих в организациях, оказывающих образовательные услуги по следующим уровням: дошкольное образование – 676,7 тыс. человек, общее образование – 1339,5 тыс. человек, СПО – 196,6 тыс. человек, высшее образование (профессорско-преподавательский состав) – 229,3 тыс. человек.
Из общего числа ППС имеют ученые степени 73,8%, ученые звания – 48,5%. Увеличение численности детей в образовательных организациях, реализующих программы дошкольного образования и общеобразовательные программы, сопровождается ростом численности педагогических работников: в дошкольном образовании на 6,9 тыс. человек в 2021 году в сравнении с 2020 годом, в общем образовании – на 6,3 тыс. человек. При незначительной положительной динамике роста численности преподавателей и мастеров производственного обучения – на 1,3 тыс. человек, в сфере высшего образования численность ППС снизилась почти на 7 тыс. человек.
В системе общего образования действует 40,8 тыс. общеобразовательных организаций всех форм собственности, примерно столько же в системе дошкольного образования, в среднем профессиональном образовании – 3,3 тыс. организаций, в системе высшего образования – 724 организации с филиальной сетью из 563 филиалов (рис. 9).
Рисунок 9 – Количество организаций в системе образования, тыс. организаций
За 2021 год число организаций по всем уровням образования незначительно снизилось.
Важная характеристика сети общего образования для обеспечения качественной реализации образовательных программ – это состояние зданий ДОО и общеобразовательных организаций. Удельный вес числа организаций, здания которых находятся в аварийном состоянии, в общем числе ДОО (по всем видам собственности) в 2021 году в целом по России составляет 0,3%; требуют капитального ремонта – 6,2%. Удельный вес числа общеобразовательных организаций, здания которых находятся в аварийном состоянии, составляет 1,0%; требуют капитального ремонта – 15%.
Актуальной продолжает оставаться проблема обучения в школах в две и три смены. В 2020/21 учебном году в одну смену работает 73,7% школ (около 30,1 тыс. организаций). Численность обучающихся в одну смену возросла на 419,4 тыс. человек и составила около 14,0 млн. человек (рисунок 10).
Рисунок 10 – Численность обучающихся по сменам в общеобразовательных школах, тыс. чел.
Незначительно увеличилось число школ, работающих в две смены, – с 8,32 тыс. в 2020 году до 8,34 тыс. школ в 2021 году, при этом численность обучающихся во вторую смену составила 2,1 млн. человек. В 145 школах (22,8 тыс. детей) дети учатся в три смены.
На показатели системы образования, особенно в части дошкольного и общего среднего образования, большое воздействие оказывают демографические процессы. Тенденция к увеличению рождаемости в последние годы приводит к росту числа детей дошкольного и младшего школьного возраста.
Это, в свою очередь, значительно увеличивает нагрузку на учреждении образования, поскольку требует большего количества мест в школах и детских садах.
Проблема доступности дошкольного образования в настоящее время является одной из самых актуальных, и в наибольшей степени это касается охвата дошкольного образования детей в возрасте до трех лет. Как показывают данные рисунка 11, в целом это проблема достаточно успешно решается.
Рисунок 11 – Доступность дошкольного образования для детей младше 3 лет, %
Но необходимо иметь в виду, что нередко эти показатели достигаются за счёт неоправданного укрупнения групп в дошкольных учреждениях, что, в свою очередь, крайне негативно сказывается на качестве образовательных услуг.
В сфере дополнительного образования детей в 2021 году было предоставлено почти 25 млн. услуг с учетом данных по детям, посещающим одновременно несколько организаций дополнительного образования или несколько кружков и сессий в одной организации.
В 2021 году наблюдается снижение числа государственных организаций, реализующих программы дополнительного образования, по отношению к показателю 2020 года (14 201 организация) до 13 760 организаций.
Таблица 2 – Распределение детей, занимающихся в 2021 году по направлениям дополнительных общеобразовательных программ
Также сокращается численность педагогических работников в них, которая составила в 2021 году 219 тыс. человек, в том числе 134,7 тыс. человек – педагоги дополнительного образования.
Также сфера образования непосредственно связана с системой социальной защиты населения. Одним из наиболее проблемных вопросов в настоящее время является интеграция в учебный процесс детей-инвалидов. Серьёзные проблемы в данной сфере наблюдается в первую очередь в дошкольных образовательных учреждениях и общеобразовательных школах.
В большинстве детских садов не в полном объеме предоставлены специальные средства для развития детей с ограниченными возможностями здоровья (ОВЗ), не оборудованы пандусы, а также недостаточно обеспечивается психологическая помощь воспитанникам. Руководители и педагоги испытывают трудности в разработке адаптированных основных образовательных программ дошкольного образования.
Основные проблемы в организации обучения детей с ОВЗ в общеобразовательных школах – отсутствие школьного психолого-медико-педагогического консилиума, дефицит педагогических работников, имеющих соответствующую курсовую подготовку, а также специалистов, обеспечивающих реализацию коррекционной работы; недостаточное оснащение материальной– технической и методической базы для организации обучения обучающихся с инвалидностью, и другие.
Анализ структуры высшего образования в разрезе форм обучения демонстрирует специфику российского высшего образования – наличие и развитость заочной формы обучения, зародившейся в СССР как механизм удовлетворения развивающейся национальной экономики кадрами, без отрыва от производства.
Следует отметить, что в настоящее время государственная политика поменяла вектор развития структуры высшего образования в разрезе форм обучения. Существенно снизилось финансирование и наборы на заочную форму, в то время как наращиваются относительные масштабы набора на очную форму обучения. Сказанное обусловлено повышением внимания государства к качеству высшего образования.
Интерес представляет анализ базового образования поступающих в вузы (рисунок 11).
Рисунок 11 – Охват образовательными программами обучающихся
возрастов от 15 до 24 лет в период с 2018 по 2020 г.
Следует отметить, что в России с введением ЕГЭ появилась новая траектория школа – СПО – ВО (таблица 3).
Таблица 3 – Базовый уровень образования лиц, поступивших на бакалавриат в 2019–2021 годах, тыс. человек
Распространенность данного пути поступления в ВУЗ обусловлена отсутствием необходимости сдачи ЕГЭ, а также пониманием своего дальнейшего направления профессиональной подготовки. Следует отметить, что доля поступающих в вуз лиц, имеющих среднее профессиональное образование растет. При этом структура высшего образования в разрезе базового образования поступающих может быть представлена в виде диаграммы (рисунок12), на которой отчетливо видна популярность данного алгоритма образования.
Рисунок 12 – Структура поступивших на высшее образование по базовому образованию в 2021 году, %
Следует отметить, что результаты анализа уровня образования поступивших говорят о наличии спроса на высшее образование у специалистов среднего звена и рассмотрении ими СПО как неоконченного образования, требующего повышения в вузе.
Анализ успешности освоения образовательных программ высшего образования позволяют отметить, что ключевой причиной отчисления является просрочка оплаты (таблица 4).
Таблица 4 – Количество выбывших студентов по причинам выбытия в 2018–2021 годах, тыс. человек
При этом в 2019 г. доля отчисленных по неуспеваемости во всей совокупности отчисленных составляет 29,1 %, из них не сдало государственную аттестацию 6,3 %. В 2021 году структура отчислившихся выглядит следующим образом (рисунок 13).
Сохраняются наметившиеся ранее тренды, связанные с общим повышением качества приема в российских вузах.
Рисунок 13 – Структура отчисленных в зависимости от конкретных причин в 2020 году, %
Доля «отличников» растет, она выросла до почти 54% бюджетного приема, а в ее составе более быстро растет доля студентов с очень высоким качеством – 80+ (пятерка с плюсом). Доля «троечников» на бюджетных местах, еще 5 лет назад составлявшая четверть приема, в этом году упала ниже 15% (рисунок 14).
Рисунок 14 – Структура поступивших в вузы в разрезе количества баллов ЕГЭ, 2019-2021 гг., %
В 2021 году, как и в прошлом, видно падение спроса на технические, социально-экономические направления, что особенно видно по платному приему. По-прежнему очень низкий спрос на платное обучение на естественно-научных и аграрных направлениях.
Анализ трудоустройства выпускников с высшим образованием позволяет отметить, что имеют работу, связанную с полученной специальностью, 69% выпускников с высшим образованием. Более успешно трудоустраиваются те из них, кто завершил обучение в области здравоохранения и медицинских наук (97% работают по полученной специальности), образования и педагогических наук (80%), искусства и культуры (78%).
Анализ территориального размещения организаций высшего образования позволяет говорить о региональной дифференциации образовательного пространства (рисунок 15).
Рисунок 15 – Территориальное размещение организаций высшего образования в разрезе федеральных округов
Данные рисунка показывают, что большая доля вузов находится на территории Центрального федерального округа, и, в частности, в Москве и Санкт-Петербурге.
Таким образом, в образовательных учреждениях Российской Федерации в настоящее время обучается более 30 млн. детей и молодых людей. Наиболее многочисленную группу из них составляют учащиеся общеобразовательных школ. В образовательных организациях всех уровней работает около 4,5 млн. человек.
2.2. Анализ инструментов управления системой образования
В ряду стратегических документов планирования и программирования рассмотрим два ключевых, действующих сегодня национальных проекта «Образование» и «Наука и университеты».
В 2018 году был принят важнейший документ стратегического характера – Указ Президента РФ от 07.05.2018 №204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» . На его основе были разработаны и утверждены в сентябре 2018 года «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года» .
В соответствии с национальными целями, определенными Указом Президента РФ №204, Правительству РФ было поручено 1 октября 2018 г. разработать совместно с органами государственной власти субъектов РФ национальные проекты по ряду направлений.
Разработанный Правительством РФ в соответствии с установленными целевыми ориентирами национальным проект «Образование» включает в себя восемь федеральных проектов. Бюджет национального проекта на весь срок реализации – с 2019 по 2024 годы, составляет 784,5 млрд. руб. – в разрезе федеральных проектов он представлен на рисунке 16.
Рисунок 16 – Структура национального проекта «Образование» в разрезе федеральных проектов
Мероприятия приоритетного проекта «Образование» прежде всего, направлены на реализацию четыре ключевых направлений развития системы образования: обновление содержания, создание необходимой современной инфраструктуры, подготовка кадров для работы в системе, их переподготовка и повышение квалификации, а также создание наиболее эффективных механизмов управления отраслью.
Определены две основные цели национального проекта «Образование»:
1. Обеспечение глобальной конкурентоспособности российского образования, вхождение РФ в число 10 ведущих стран мира по качеству общего образования.
2. Воспитание гармонично развитой и социально ответственной личности на основе духовно-нравственных ценностей народов РФ, исторических и национально-культурных традиций.
Для достижения этих целей в рамках проекта необходимо решение ряда задач:
1. Внедрение на уровнях основного общего и среднего общего образования новых методов обучения и воспитания, образовательных технологий, обеспечивающих освоение обучающимися базовых навыков и умений. Повышение их мотивации к обучению и вовлечённости в образовательный процесс, а также обновление содержания и совершенствование методов обучения предметной области «Технология».
2. Формирование эффективной системы выявления, поддержки и развития способностей и талантов у детей и молодёжи, основанной на принципах справедливости, всеобщности и направленной на самоопределение и профессиональную ориентацию всех обучающихся.
3. Создание условий для раннего развития детей в возрасте до трёх лет, реализация программы психолого-педагогической, методической и консультативной помощи родителям детей, получающих дошкольное образование в семье.
4. Создание к 2024 году современной и безопасной цифровой образовательной среды, обеспечивающей высокое качество и доступность образования всех видов и уровней.
5. Внедрение национальной системы профессионального роста педагогических работников, охватывающей не менее 50 процентов учителей общеобразовательных организаций.
6. Модернизация профессионального образования, в том числе посредством внедрения адаптивных, практико-ориентированных и гибких образовательных программ.
7. Формирование системы непрерывного обновления работающими гражданами своих профессиональных знаний и приобретения ими новых профессиональных навыков, включая овладение компетенциями в области цифровой экономики всеми желающими.
8. Создание условий для развития наставничества, поддержки общественных инициатив и проектов, в том числе в сфере добровольчества (волонтёрства).
Увеличение не менее чем в два раза количества иностранных граждан, обучающихся в образовательных организациях высшего образования и научных организациях. А также реализация комплекса мер по трудоустройству лучших из них в Российской Федерации.
Формирование системы профессиональных конкурсов в целях предоставления гражданам возможностей для профессионального и карьерного роста.
Паспортом национального проекта установлены основные целевые показатели, значения которых представлены в таблице 5.
Таблица 5 – Целевые показатели реализации национального проекта «Образование» на 2020-2024 годы
Мероприятия приоритетного проекта «Образование» прежде всего, направлены на реализацию четыре ключевых направлений развития системы образования: обновление содержания, создание необходимой современной инфраструктуры, подготовка кадров для работы в системе, их переподготовка и повышение квалификации, а также создание наиболее эффективных механизмов управления отраслью.
Проведена корректировка Национального проекта «Образование» той части, которая относится к компетенции Минобрнауки России, она исключена из Национального проекта «Образование» с целью ее дальнейшей реализации в рамках национального проекта «Наука и университеты». В федеральный проект «Молодые профессионалы», предусматривавший частичную реализацию целей развития высшего образования и государственную поддержку ведущих университетов в целях повышения их конкурентоспособности среди ведущих мировых научно-образовательных центров внесены поправки, изымающие показатели, касающиеся высшего образования. Теперь данный проект посвящен исключительно среднему профессиональному образованию несмотря на то, что высшее образование согласно Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации» отнесено к профессиональному.
Начиная с 2021 года мероприятия по повышению эффективности системы высшего образования реализовываются в рамках нового национального проекта «Наука и университеты», сформированного Минобрнауки России во исполнение пункта 2 протокола заседания Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам от 13 июля 2020 г. № 4. Обеспечена преемственность результатов и показателей Национального проекта «Образование» и национального проекта «Наука и университеты».
Национальный проект «Наука и университеты» направлен на достижение единого для сферы науки и высшего образования целевого показателя по обеспечению присутствия Российской Федерации в числе десяти ведущих стран мира по объему научных исследований и разработок, в том числе за счет создания эффективной системы высшего образования в рамках достижения национальной цели «Возможности для самореализации и развития талантов», определенной Указом № 474. Национальный проект «Наука и университеты» обеспечивает достижение общественно значимых результатов, направленных на улучшение качества жизни людей и их благополучие (качественное образование в университетах доступно во всех субъектах Российской Федерации.
Одним из флагманских направлений в области развития высшего образования в России станет программа стратегического академического лидерства «Приоритет-2030», обеспечивающая независимость и конкурентоспособность университетов за счет выявления, развития и самореализации талантов, сбалансированного пространственного, научно-технологического и социально-экономического развития страны, а также увеличения их вклада в достижение национальных целей развития Российской Федерации.
Далее дадим оценку Национальному проекту «Наука и университеты» как наиболее концептуальному стратегическому документу в сфере высшего образования в настоящий момент. При этом попутно приведем данные программ и проектов, сопутствующих развитию высшего образования и науки в данной сфере.
Структуру национального проекта «Наука и университеты» можно представить схематично (рисунок 17).
В паспорте национального проекта зафиксированы ключевые цели, которые дополняются в рамках отдельных четырех федеральных проектов в структуре нацпроекта.
Далее проведем анализ показателей, которые непосредственно относятся к системе высшего образования. Здесь подчеркнем, что высшее образование по-прежнему рассматривается государством в качестве инфраструктуры, а не самостоятельного объекта управления. В контексте анализируемого национального проекта система высшего образования призвана обеспечивать успешность научной деятельности. И лишь некоторые из показателей относятся непосредственно к развитию СВО.
Рисунок 17 – Структура и ключевые показатели национального проекта «Наука и университеты»
В рамках первой цели «Высшее образование и дополнительное профессиональное образование доступно во всех регионах Российской Федерации» планируется достигнуть пять показателей, первый из которых будет проанализирован ниже, в рамках оценки содержания федерального проекта «Развитие человеческого капитала в интересах регионов, отраслей и сектора исследований и разработок» (рисунок 18).
Рисунок 18 – Численность лиц, прошедших обучение по дополнительным профессиональным программам в образовательных организациях высшего образования, в том числе посредством онлайн-курсов, млн. человек
Согласно анализируемому национальному проекту, планируется рост количества лиц, получивших дополнительное профессиональное образование в образовательных организациях высшего образования на 30% к 2030 году. Таким образом, государство реализует тренд на образование через всю жизнь, поддерживая при этом развитие профессиональных компетенций населения в меняющихся условиях.
Значение показателя «Место Российской Федерации по объему НИОКР в секторе высшего образования» обусловлено трансформацией миссии университетов от структуры, транслирующей и передающей знания к институту, производящему их самостоятельно. Более того, нельзя не подчеркнуть общую стратегию развития процессов коммерциализации знаний в университетах (рисунок 19).
Рисунок 19 – Место Российской Федерации по объему НИОКР в секторе высшего образования
Следует отметить, что показатель «Количество субъектов Российской Федерации, на территории которых образовательные организации высшего образования входят в Московский международный рейтинг «Три миссии университета» разработан в контексте меняющегося значения высшего образования (рисунок 20).
Рисунок 20 – Количество субъектов Российской Федерации, на территории которых образовательные организации высшего образования входят в Московский международный рейтинг «Три миссии университета», единица
Эволюция целей деятельности образовательных организаций прошла путь воспитание – обучение — развитие интеллекта – духовности – передача знаний – производство знаний – коммерциализация знаний – образование. Разработанный в России рейтинг имеет целью учесть ключевые миссии современных университетов: образование, наука, взаимодействие с обществом. Необходимость данного рейтинга возникла в связи с необъективностью и неполнотой существующих зарубежных рейтингов, зачастую не учитывающих третью миссию – взаимодействие с обществом. Достижение запланированных показателей призвано расширить значение университетов в деле достижения устойчивого развития общества, вовлечь в систему высшего образования всех стейкхолдеров.
Московский международный рейтинг «Три миссии университета»: «глобальный рейтинг высших учебных заведений, разработанный Ассоциацией составителей рейтингов России при участии международной ассоциации IREG Observatory on Academic Ranking and Excellence. Университеты в рейтинге ранжируются по качеству образования, уровню научной работы, а также по вкладу университетов в жизнь общества».
Следует отметить, что показатель, отраженный на рисунке 21 в настоящее время, не имеет собственной методики его определения.
Рисунок 21 – Численность студентов, обучающихся по образовательным программам высшего образования с правом получения на бесплатной основе дополнительной квалификации
В рамках четвертой цели «Возможность для самореализации и развития талантов» предусмотрен один показатель (рисунок 22). Следует отметить, что формулировка названия данного показателя очевидно свидетельствует о значении, которое придается вузам в достижении высокий показателей научной деятельности в России.
Рисунок 22 – Место Российской Федерации по объему научных исследований и разработок, в том числе за счет создания эффективной системы высшего образования
Далее рассмотрим четвертый федеральный проект в составе анализируемого нацпроекта – «Развитие человеческого капитала в интересах регионов, отраслей и сектора исследований и разработок». Следует отметить, что данный федеральный проект в наибольшей степени направлен на развитие системы высшего образования (рисунок 23).
Рисунок 23 – Доступность бесплатного высшего образования
Подчеркнем, что в рамках реализации национальных проектов и в целом системы стратегических документов в первые государство осуществляет попытку нивелировать региональную дифференциацию высшего образования. Акцентирование на перераспределении бюджетных мест в пользу регионов показывает, что указанная проблема становится очевидной и существенной для развития высшего образования и экономики страны. Следует отметить, что формулировка «с учетом приоритетного направления бюджетных мест в регионы» носит диспозитивный характер и требует дальнейшего развития и закрепления, например, в методике расчета бюджетных мест для конкретного вуза. При этом достижение данного показателя планируется через разработку такой методики (рисунок 24).
Рисунок 24 – Доля исследователей в возрасте до 39 лет и доля профессорско-преподавательского состава в возрасте до 39 лет в общей численности профессорско-преподавательского состава, %
Таким образом, проведенный во второй главе настоящего исследования анализ позволяет отметить, что сфера высшего образования не лишена проблем. К наиболее важным, по результатам оценки ее состояния отнесем нехватку кадров с современными компетенциями для обеспечения образовательного процесса, старение профессорско-преподавательского состава, отсутствие содержательной связи между уровнями образования, отсутствие согласованности спроса и предложения на рынках труда и высшего образования, хроническое недофинансирование высшего образования, снижение уровня подготовки выпускников, снижение уровня селекции абитуриентов, недостаточная практическая ориентированность образовательных программ, региональная дифференциация высшего образования по уровню преподавательских кадров, абитуриентов, финансированию, возрастающая конкуренция на мировом рынке образовательных услуг (отток наиболее талантливых абитуриентов, студентов, преподавателей), сегрегация вузов по объему финансирования, качеству кадров и абитуриентов.
2.3. Проблемы государственного управления системой образования
Можно выделить несколько ключевых (проблемных) зон образования, мешающих быстрому распространению достижений цифровой эпохи, в современных условиях развития образования:
1. Недостаточно развитая инфраструктурная, технологическая база учебных заведений, не позволяющая на должном уровне внедрять достижения нового времени.
2. Отсутствие специалистов соответствующего уровня подготовки в области цифровой экономики.
3. Отсутствие эффективной системы подготовки и переподготовки специалистов.
Это основные, но не единственные пункты, мешающими образованию делать поступательные шаги вперед по пути к цифровой экономике.
В данном параграфе настоящей работы отразим также две условных группы проблем развития системы высшего образования:
1. Проблемы стратегического планирования сферы высшего образования.
2. Проблемы развития российской высшей школы в условиях систематических трансформаций.
Представляется, что первая обозначенная выше проблема обусловлена рядом факторов. К первому блоку факторов отнесем отсутствие стратегического видения перспектив развития высшего образования как управленческой системы, у органов государственной власти. Следует отметить, что доказательством сказанному служат непрекращающиеся реформы высшего школы, сопряженные с интенсивно меняющимися требованиям, целями, задачами. Более того, сам государственный орган управляющий данной системой претерпел трансформацию. Из министерства образования в 2018 году выделилось два самостоятельных органа, один из которых стал руководящим для системы высшего образования – Министерство науки и высшего образования Российской Федерации.
Вторая группа факторов содержательного характера связана с тем, что ретроспективно систему высшего образования позиционировали в стратегических документах не как самостоятельный объект управления, который необходимо развивать, а как инфраструктуру развития других отраслей и сфер национальной экономики, будь то кадры для промышленности, науки или медицины. Таким образом, в процессе стратегического планирования так и не сформировалось видения российской школы как самостоятельной системы.
К сожалению, в настоящее время национальный проект «Наука и университеты» по-прежнему не направлен на развитие российского высшего образования. Справедливости ради отметим, в отсутствие отраслевой стратегии, национальный проект содержит ряд целей, достижение которых способно повлиять на развитие системы высшего образования (например, доступность бесплатного высшего образования, поддержка молодых ученых, развитие инфраструктуры образовательных организаций, финансовая и методическая поддержка цифровизации образовательных организаций и др.) Однако высшее образование по-прежнему не рассматривается как система, которую нужно последовательно и комплексно развивать. Задачи поставленные национальный проектом «Наука и университеты» в основном направлены на развитие науки, основной кадровый ресурс которой находится в вузах.
Дополнительно можно выделить ряд организационных факторов, в частности, оценка всей системы стратегических документов позволяет отметить следующие организационные проблемы:
— поскольку национальный проект «Наука и университеты» по сути является «пересборкой» национальных проектов «Образование» и «Наука», по-прежнему документы, принятые в развитие указанных нацпроектов не актуализированы. Например, План деятельности Министерства науки и высшего образования Российской Федерации на период с 2019 по 2024 год содержит отличающиеся от национального проекта «Наука и университеты» индикаторы деятельности;
— следует отметить нестыковку во многих названиях и документах, на которые может опираться исследователь или правоприменитель в данной сфере. В частности, автор данной работы испытал достаточно большое затруднение пытаясь найти окончательную редакцию проанализированного проекта и федеральных проектов в его составе. Отличия наблюдаются даже в названиях федеральных проектов в составе нацпроекта;
— в Государственной автоматизированной информационной системе «Управление» национальные проекты не размещены, поскольку Федеральным законом от 28.06.2014 N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» они не отнесены к стратегическим документам при этом имея явный стратегический характер. В связи со сказанным представляется затруднительным получение действующей редакции национального проекта из официального источника. При этом, в контексте принятия новейшего Указа Президента РФ от 8 ноября 2021 г. N 633 «Об утверждении Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации» [6] определено место национальных проектов в системе документов стратегического планирования, их отнесли (впрочем, как и предполагалось) к документам планирования и программирования;
— Также в качестве проблемы следует отметить, что национальные проекты не идентичны по своей структуре, что затрудняет их восприятие заинтересованными участниками.
Представляется, что последняя группа факторов будет последовательно нивелирована пи реализации Указа № 633.
В рамках отмеченной выше второй проблемы высшего образования также выделим ряд факторов, не позволяющих системе развиваться поступательно. Коренным фактором, снижающим эффективность высшего образования, является расхождение долгосрочных интересов общества и фактических реальных мер, предпринимаемых государством в рамках политики в сфере высшего образования. В частности:
— переход на двухуровневую систему бакалавриат — магистратура привел к общему снижению аудиторных занятий, и соответственно уровня подготовки выпускников;
— снижение требований к абитуриентам соответственно повлекло низкий уровень базовых знаний студентов, что заставило снизить их конечный уровень образования и требований к ним. При этом развитие экономики требует профессионалов с высокой квалификацией и глубокими знаниями.
Вторым немаловажным фактором, существенно снижающим потенциал высшего образования, является региональная дифференциация высшего образования. Как было отмечено в первой и второй главах настоящего исследования, большая часть организаций высшего образования сосредоточена в центральном федеральном округе (таблица 6).
Только в городе Москва сосредоточено 144 вуза и обучается 17,8% студентов всей страны.
Таблица 6 – Количество вузов и студентов по федеральным округам, 2021 год
Описанная ситуация влечет за собой миграцию талантливых выпускников школ в центральные регионы страны, что существенно снижает потенциал региональной высшей школы.
Еще одной причиной, снижающей темпы развития высшего образования, является недостаточной финансирование, сопряженное с высоким уровнем сегрегации вузов. Как было показано в первой главе исследования, в настоящее время национальная система высшего образования разделена на группы вузов в зависимости от поставленных «приоритетов» деятельности. При этом попытка создания сильных региональных вузов, посредством выделения их в группу «опорные вузы» не увенчалась успехом, в настоящее время очевиден отток талантливой молодежи в центральные регионы. Более того, государство по-прежнему не видит цели развивать все вузы, а не отдельно взятые, сказанное наглядно иллюстрируется содержательным анализом стратегических документов. Взятый государством курс на сокращение количества вузов усугубил ситуацию с равенством доступа граждан к высшему образованию, сократив изрядное количество образовательных организаций именно в регионах.
Еще одной актуальной проблемой является кадровая обеспеченность образовательного процесса в высшей школе, обострившаяся в условиях необходимости перехода на дистанционный формат обучения в контексте пандемии коронавируса. По различным источникам около четверти студентов отметили неготовность преподавателей к такой форме обучения, что заставляет задуматься о необходимых компетенциях вузовских кадров в эпоху цифровой трансформации образовательной среды. Более того, в проанализированном национальном проекте «Наука и университеты» поставлена цель к 2024 году обеспечить 50% долю исследователей, а также 35% профессорско-преподавательского состава моложе 39 лет. Меры по обеспечению данного показателя не предусмотрены указанным проектом. При этом известно, что заработная плата ассистента в вузе едва превышает минимальный размер заработной платы. Вопрос как государство обеспечит интерес молодежи к профессии и науке в рамках низкого дохода не решен, представляется, что точечная грантовая поддержка не решит проблемы.
Указанные вопросы, наряду с общими социально-экономическими проблемами (трудоустройство выпускников, неплатежеспособный спрос населения, снижение популярности профессии вузовского преподавателя и одновременным снижением уровня жизни работников вузов) повлекло снижение доверия российскому высшему образованию.
Представляется, что указанная совокупность проблем с ясностью позволяет идентифицировать меры, способные повысить потенциал высшего образования. Необходима разработка и принятие отраслевой стратегии развития высшего образования. Ключевой задачей предлагаемой стратегии является создание комплекса целей и мероприятий развития высшего образования как целостной системы управления.
Для обоснования авторской позиции об эффективности стратегического планирования только в том случае, если регулируемая сфера рассматривается как целостная система, проведем сравнительный анализ структуры нескольких национальных проектов между собой, с целью доказать отсутствие указанного подхода в ключевом национальном проекте в сфере высшего образования — «Наука и университеты».
Для сравнительного анализа возьмем национальные проекты, имеющие отраслевую специфику: «Здравоохранение», «Образование», «Экология», «Цифровая экономика», «Безопасные и качественные автомобильные дороги», «Малое и среднее предпринимательство и поддержка предпринимательской инициативы», «Наука и университеты».
В качестве критериев для сравнения национальных проектов определены следующие ключевые направления развития экономических систем в рамках национальных проектов:
— развитие кадрового обеспечения системы;
— развитие отдельных элементов (составляющих, структурных подразделений и т.п.), например, в здравоохранении развитие борьбы с отдельными заболеваниями;
— развитие инфраструктуры системы, в основном имеется в виду цифровизация;
— развитие материально-технической базы функционирования системы;
— развитие исследований в сфере отрасли национального хозяйства (регулируемой национальным проектом системы);
— правовое регулирование или правовая основа для реализации мероприятий национального проекта
— другие направления, например развитие экспорта.
Анализ сравнительной таблицы (Приложение) позволяет сделать выводы:
— во всех национальных проектах (за исключением «Цифровая экономика») отсутствует правовая основа реализации мероприятий национального проекта;
— практически все национальные проекты направлены не на развитие целостной системы, а на отрывочную, точечную поддержку отдельных сфер. В отдельных национальных проектах, например, «Экология» и «Безопасные дороги…» отсутствует кадровое обеспечение процесса развития системы;
— не планируется научное обоснование и исследование состояния отрасли в качестве отправной точки для ее развития.
Отдельно укажем, что в проанализированном выше национальном проекте «Наука и университеты» высшее образование не рассматривается как сфера, которую нужно развивать. Акцент сделан исключительно на научной составляющей университетской деятельности. Образовательная деятельность не развивается как таковая. Единственное относительно последовательное упоминание про обучающихся и преподавателей присутствует в федеральном проекте «Развитие человеческого капитала в интересах регионов, отраслей и сектора исследований и разработок», при этом отсутствует системное понимание какие кадры и для кого (чего). С одной стороны, речь идет про доступность высшего образования, значит показатель касается кадров для регионов и экономики. Далее здесь же речь про привлекательность карьеры в сфере науки и образования. При этом ключевые индикаторы «Доступность бесплатного высшего образования» и «Доля профессорско-преподавательского состава в возрасте до 39 лет в общей численности профессорско-преподавательского состава» не имеют конкретных мероприятий их достижения.
Справедливости ради отметим, данный федеральный проект направлен на развитие научной деятельности молодых ученых, что отчасти повлияет на эффективность образовательного процесса. Однако, в национальном проекте нет ни одного мероприятия, направленного на развитие вузов, как образовательных организаций, имеющих основную цель – образование, и только в качестве дополнительной – научную деятельность.