2.3 Анализ вопросов регламентирования деятельности Территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Иркутской области
Требования к разработке административного регламента оказания государственной услуги Принципы стандартизации государственных услуг:
1) обязательность применения стандартов при оказании государственных услуг;
2) единство требований к государственной услуге на всей территории, на которой она осуществляется;
3) минимизация затрат и ресурсов получателя государственной услуги;
4) преимущественный учет мнения получателей государственной услуги при разработке и изменении стандартов государственных услуг;
5) равный доступ всех лиц, имеющих право на получение услуги согласно закону;
6) соответствие расчетов бюджетных возможностей обеспечения стандарта услуги целям поэтапного улучшения качества;
7) максимальная четкость критериев принятия решений при оказании государственных услуг;
8) децентрализация решений о конкретных способах предоставления услуг;
9) открытость стандартов;
10) регулярный пересмотр требований стандартов государственных услуг.
Потребность в утверждении стандартов качества вызвана тем, что при существующей системе распределения полномочий ответственность за определение требований к качеству большинства наиболее значимых услуг и работ разделяется между разными уровнями публичной власти. В результате характеристики государственных и муниципальных услуг, оказываемых на разных территориях, неодинаковы и могут меняться со временем. Стандарт качества государственной (муниципальной) услуги позволяет управлять качеством оказания услуг на основе единой формализованной системы. В настоящее время утверждение стандартов качества государственных (муниципальных) услуг на региональном и местном уровнях носит добровольный характер. На федеральном уровне отсутствуют законодательные акты, регулирующие применение стандартов качества, и рекомендации по подготовке и применению стандартов качества в регионах и муниципалитетах. В результате стандарты качества, принимаемые в разных субъектах РФ и муниципальных образованиях, существенно различаются по задачам применения и содержанию.
Понятие «стандарт» используется в федеральных законах от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ряде отраслевых федеральных законов. Однако ни один из этих законов не содержит четкой и исчерпывающей характеристики роли стандартов качества услуг и работ в системе государственного и муниципального управления. Основываясь на указанных федеральных законах, на сложившейся практике применения стандартов качества, а также национальном стандарте РФ «Стандартизация в Российской Федерации. Основные положения» (ГОСТ Р 1.0-2004), эксперты предлагают следующее определение стандарта качества государственных (муниципальных) услуг— это документ, содержащий описание состава, потребительских характеристик, условий и порядка предоставления услуг позволяющий потребителю услуги получить четкое представление о своих правах на нее и об условиях получения услуги в рамках действующего законодательства и местной правовой базы.
Таким образом, под стандартом качества понимается типовой образец, которому должны соответствовать основные параметры услуги, оказываемой за счет бюджетных средств любым поставщиком независимо от его организационно-правовой формы (бюджетное, автономное, казенное учреждение, «частная» некоммерческая организация, общественная организация, коммерческая организация или индивидуальный предприниматель). Стандарты качества государственных (муниципальных) услуг могут утверждаться как по отдельным услугам, так и по группам однородных услуг. Ключевые характеристики стандарта качества государственных (муниципальных) услуг представлены в таблице 2.4.
Таблица 2.4 Ключевые характеристики стандарта качества государственных (муниципальных) услуг.
| № | Характеристика | Значение |
| 1 | центральный элемент системы качества государственных на региональном и местном уровнях | определяет минимальный гарантированный уровень качества услуг и работ, которому должны соответствовать основные параметры услуг и работ, оказываемых и выполняемых за счет бюджетных средств любым поставщиком на территории региона или муниципалитета |
| 2 | естественная основа для разработки нормативов затрат, позволяет увязать объем и результаты бюджетных расходов | позволяет управлять не только качеством, но и затратами на оказание услуг (выполнение работ) |
В последние годы практика применения стандартов качества на региональном и местном уровнях постепенно расширяется. Основным инструментом регламентации предоставления государственных и муниципальных услуг является принятие административных регламентов — нормативных правовых актов государственных органов исполнительной власти или органов местного самоуправления, устанавливающих сроки и последовательность административных процедур и административных действий органов власти, а также порядок их взаимодействия с физическими или юридическими лицами.
Следует отметить, что до принятия административных регламентов не существовало единых требований к структуре и содержанию нормативных правовых актов, устанавливающих порядок реализации органами государственной власти тех или иных полномочий. Порядок предоставления большинства государственных и муниципальных услуг (исполнения государственных и муниципальных функций) регулировался документами различного уровня, при этом нередко не существовало единого документа, описывающего такой порядок.
Разработка административных регламентов позволила систематизировать полномочия органов государственной власти, восполнить нормативные правовые пробелы в законодательстве Российской Федерации, упорядочить административные процедуры, а в отдельных случаях исключить избыточные действия. В рамках административных регламентов устанавливаются, в том числе требования к обслуживанию и комфортности граждан, а также персональная ответственность должностных лиц и возможность досудебного обжалования их действий (бездействия). Таким образом, в настоящее время административный регламент является единственным документом, содержащим всю необходимую информацию, предусмотренную законодательными актами, актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, необходимую как для граждан, так и для должностных лиц (сроки, перечень документов, основания для отказа, ответственность и порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц, контактную информацию, стандарт комфортности и пр.).
Административные регламенты государственных и муниципальных услуг, включающие в себя стандарты предоставления государственных и муниципальных услуг, разрабатываются в соответствии с главой 3 Федерального закона № 210-ФЗ. Административные регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти на основе федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. За период с 2006 по 2017 год федеральными органами исполнительной власти было утверждено в установленном порядке около 500 административных регламентов, свыше 9500 административных регламентов утверждено на региональном, более 19500 — на местном уровне.
В соответствии с пунктом 1 статьи 11 указанного Федерального закона государственные и муниципальные услуги подлежат включению соответственно в реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг. Формирование и ведение реестров услуг осуществляется исключительно в электронной форме в специально созданной федеральной государственной информационной системы «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг» (далее — федеральный реестр). Соответствующие реестры государственных и муниципальных услуг содержат сведения, отображаемые на Едином портале государственных и муниципальных услуг (gosuslugi.ru). В соответствии с пунктом 1 статьи 29 указанного Федерального закона административные регламенты должны быть разработаны и приняты, а информация о них должна быть включена в соответствующие реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг в течение двух лет со дня вступления в силу Федерального закона (1 июля 2012 года). Для содействия субъектам Российской Федерации в заполнении региональных и муниципальных реестров услуг и разработке административных регламентов Правительственной комиссией по проведению административной реформы утверждаются соответствующие методические рекомендации. Административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги). Административные регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей государственной функции, на основе федеральных законов, нормативных правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации.
При разработке административных регламентов федеральный орган исполнительной власти предусматривает оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), в том числе:
а) упорядочение административных процедур и административных действий;
б) устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий, если это не противоречит федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
в) сокращение количества документов, представляемых заявителями для исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), применение новых форм документов, позволяющих устранить необходимость неоднократного предоставления идентичной информации, снижение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами, в том числе за счет выполнения отдельных административных процедур (действий) на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг и реализации принципа «одного окна», использование межведомственных согласований при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги) без участия заявителя, включая использование информационно-коммуникационных технологий;
г) сокращение срока исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроков исполнения отдельных административных процедур и административных действий в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги). Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий подготовку административного регламента, может установить в административном регламенте сокращенные сроки исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроки исполнения административных процедур в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) по отношению к соответствующим срокам, установленным в законодательстве Российской Федерации;
д) указание на ответственность должностных лиц за соблюдение ими требований административных регламентов при выполнении административных процедур или административных действий;
е) предоставление государственной услуги в электронной форме.
Административные регламенты разрабатываются с учетом положений федеральных законов, нормативных правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, с учетом решений правительственных координационных органов, устанавливающих критерии, сроки и последовательность административных процедур, административных действий и (или) принятия решений и иных требований к порядку исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг). Федеральный орган исполнительной власти одновременно с утверждением административного регламента вносит изменения в ведомственные нормативные правовые акты, предусматривающие исключение положений, регламентирующих исполнение государственной функции (предоставление государственной услуги), либо, если положения нормативных правовых актов включены в административный регламент, отменяет их.
Административные регламенты разрабатываются исходя из требований к качеству и доступности государственных услуг, устанавливаемых стандартами государственных услуг, разработанными и утвержденными в соответствии с законодательством Российской Федерации. До утверждения стандартов государственных услуг административные регламенты разрабатываются с учетом требований к предоставлению государственных услуг, установленных законодательством Российской Федерации, а также с учетом рекомендаций Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Если в процессе разработки проекта административного регламента выявляется возможность оптимизации (повышения качества) исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) при условии изменений нормативных правовых актов, то проект административного регламента вносится в установленном порядке с приложением проектов указанных актов.
Административные регламенты, разработанные федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в ведении федерального министерства, а также государственными внебюджетными фондами, координацию деятельности которых осуществляет федеральное министерство, утверждаются в установленном порядке федеральным министром по представлению руководителей соответствующих федеральных служб, федеральных агентств и государственных внебюджетных фондов, если иное не установлено федеральным законом. Административные регламенты, разработанные федеральными службами, федеральными агентствами, руководство деятельностью которых осуществляют Президент или Правительство Российской Федерации, утверждаются руководителями указанных федеральных служб, федеральных агентств.
Если в исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги) участвуют несколько федеральных органов исполнительной власти, административный регламент утверждается совместным приказом федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств и государственных комитетов, руководство деятельностью которых осуществляют Президент или Правительство Российской Федерации. Разногласия между федеральными органами исполнительной власти по проектам административных регламентов разрешаются в порядке, установленном Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.
Исполнение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации, переданных им на основании федерального закона с предоставлением субвенций из федерального бюджета, а также части полномочий федеральных органов исполнительной власти по исполнению государственных функций (предоставлению государственных услуг), переданных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с соглашениями, осуществляется в порядке, установленном соответствующим административным регламентом.
Административные регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти в соответствии с утверждаемыми ими планами-графиками разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, формируемыми на основе государственных полномочий, предусмотренных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
Проекты административных регламентов подлежат согласованию с Министерством экономического развития Российской Федерации, а в случае, если внедрение административного регламента потребует дополнительных расходов сверх предусмотренных в федеральном бюджете на обеспечение деятельности соответствующего федерального органа исполнительной власти, также с Министерством финансов Российской Федерации.
Федеральный орган исполнительной власти, ответственный за утверждение административного регламента, готовит и представляет на согласование вместе с проектом административного регламента пояснительную записку и проект плана-графика внедрения административного регламента. В случае, предусмотренном п. 8 настоящего Порядка, разрабатываются и представляются проекты нормативных правовых актов о внесении соответствующих изменений в нормативные правовые акты, а также финансово-экономическое обоснование проекта административного регламента, содержащее расчет затрат на внедрение административного регламента и экономический (социальный) эффект его внедрения, если принятие административного регламента требует дополни-тельных расходов сверх установленных в федеральном бюджете на обеспечение деятельности соответствующего федерального органа исполнительной власти.
В пояснительной записке к проекту административного регламента приводится анализ практики исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), информация об основных предполагаемых улучшениях исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) в случае принятия административного регламента, сведения об учете рекомендаций независимой экспертизы, предложений заинтересованных организаций и граждан. Заключение на проект административного регламента Министерство экономического развития Российской Федерации представляет в срок не более 20 дней, а при повторном согласовании — в срок не более пяти дней.
Федеральные органы исполнительной власти не вправе устанавливать в административных регламентах полномочия федеральных органов исполни-тельной власти, не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента и Правительства Российской Федерации, а также ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность и условия введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти прямо предусмотрены Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Требования к административным регламентам:
Наименование административного регламента определяется федеральным органом исполнительной власти, ответственным за его утверждение, с учетом формулировки, соответствующей редакции положения нормативного правового акта, которым предусмотрена такая государственная функция (государственная услуга). В административный регламент включаются следующие разделы:
а) общие положения;
б) требования к порядку исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги);
в) административные процедуры;
г) порядок и формы контроля над исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги);
д) порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).
В Территориальном Управлении Роспотребнадзора по Иркутской области Административных регламентов не слишком много, некоторые из них представлены в таблице 2.5
Таблица 2.5 Административные регламенты по Иркутской области.
| Наименование регламента | Круг заявителей |
| Административный регламент предоставления Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее — Роспотребнадзор) государственной услуги по приему и учету уведомлений о начале осуществления юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов работ и услуг согласно перечню, предусмотренному постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 584 (далее соответственно — государственная услуга, Административный регламент), регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением Роспотребнадзором государственной услуги.
|
Заявителями на получение государственной услуги являются индивидуальные предприниматели или юридические лица либо их уполномоченные представители, осуществляющие отдельные виды предпринимательской деятельности, за исключением юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность на территориях, подлежащих обслуживанию Федеральным медико-биологическим агентством, обратившиеся в Роспотребнадзор или территориальные органы Роспотребнадзора с запросом о предоставлении государственной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме (далее — заявитель).
|
| Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров (далее — Административный регламент) устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий, осуществляемых должностными лицами Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее — Роспотребнадзор) при осуществлении государственного контроля за выполнением требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров. | Заявителями на получение государственной услуги являются юридические и физические лица, осуществляющие изготовление на территории Таможенного союза, ввоз на таможенную территорию Таможенного союза и обращение на таможенной территории Таможенного союза продукции, включенной в Единый перечень товаров, подлежащих санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю) на таможенной границе и таможенной территории Таможенного союза, утвержденный Решением Комиссии Таможенного союза от 28 мая 2010 г. N 299 (далее — Единый перечень), а также в случаях, предусмотренных техническими регламентами Таможенного союза.3. Должностными лицами Роспотребнадзора, обладающими полномочиями исполнять государственную функцию (далее — должностные лица Роспотребнадзора), являются:
1) руководитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и его заместители; 2) начальники управлений Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и их заместители; 3) начальники отделов в управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и их заместители;
|
| Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее — Роспотребнадзор) по предоставлению государственной услуги по государственной регистрации впервые внедряемых в производство и ранее не использовавшихся химических, биологических веществ и изготовляемых на их основе препаратов, потенциально опасных для человека (кроме лекарственных средств); отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека (кроме лекарственных средств); отдельных видов продукции, в том числе пищевых продуктов, впервые ввозимых на таможенную территорию Таможенного союза (далее — Административный регламент), определяет стандарт и порядок предоставления государственной услуги в Роспотребнадзоре (далее — государственная услуга). | Заявителями на получение государственной услуги являются юридические и физические лица, осуществляющие изготовление на территории Таможенного союза, ввоз на таможенную территорию Таможенного союза и обращение на таможенной территории Таможенного союза продукции, включенной в Единый перечень товаров, подлежащих санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю) на таможенной границе и таможенной территории Таможенного союза, утвержденный Решением Комиссии Таможенного союза от 28 мая 2010 г. N 299 (далее — Единый перечень), а также в случаях, предусмотренных техническими регламентами Таможенного союза. |
| Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по лицензированию деятельности в области использования возбудителей инфекционных заболеваний человека и животных (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется в медицинских целях) и генно-инженерно-модифицированных организмов III и IV степеней потенциальной опасности, осуществляемой в замкнутых системах (далее — Административный регламент), определяет порядок и стандарт предоставления государственной услуги по лицензированию деятельности в области использования возбудителей инфекционных заболеваний человека и животных (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется в медицинских целях) и генно-инженерно-модифицированных организмов III и IV степеней потенциальной опасности, осуществляемой в замкнутых системах (далее — государственная услуга) Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее — Роспотребнадзор) и ее территориальными органами — управлениями Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации и по железнодорожному транспорту.
|
1) юридические лица или индивидуальные предприниматели, имеющие намерение осуществлять или осуществляющие деятельность в области использования возбудителей инфекционных заболеваний человека и животных (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется в медицинских целях) и генно-инженерно-модифицированных организмов III и IV степеней потенциальной опасности, осуществляемой в замкнутых системах (далее соответственно — соискатель лицензии, лицензиат);
2) физические лица или юридические лица, имеющие намерение получить сведения о конкретной лицензии на деятельность в области использования возбудителей инфекционных заболеваний человека и животных (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется в медицинских целях) и генно-инженерно-модифицированных организмов III и IV степеней потенциальной опасности, осуществляемой в замкнутых системах (далее соответственно — лицензия, лицензируемая деятельность) в виде выписки из реестра лицензий.
|
| Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по выдаче на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке, санитарно-эпидемиологических заключений (далее соответственно — Регламент, государственная услуга, санитарно-эпидемиологическое заключение, Роспотребнадзор) определяет сроки и последовательность административных процедур (действий) Роспотребнадзора и его территориальных органов, осуществляемых в рамках предоставления государственной услуги, а также устанавливает порядок взаимодействия между Роспотребнадзором и иными федеральными органами исполнительной власти при предоставлении государственной услуги. | Заявителем на получение государственной услуги (далее — заявитель) является юридическое лицо (индивидуальный предприниматель), указанное в заявлении о выдаче санитарно-эпидемиологического заключения и информация о котором указывается в строке «Заявитель»санитарно-эпидемиологического заключения на производство (виды деятельности, работы, услуги), или указываемое в качестве организации-разработчика в санитарно-эпидемиологическом заключении на проектную документацию. |
Структура административно-процедурной регламентации деятельности органов исполнительной власти.
Основываясь на предложенном подходе к пониманию административно-процедурной регламентации деятельности органов исполнительной власти, можно выделить в ее структуре следующие основные направления (Таблица 2.6)
Таблица 2.6 Основные направления регламентации деятельности исполнительной власти.
| 1.Издание административно-процессуальных законов. | К административно-процессуальным федеральным законам можно отнести, федеральные законы:
«Об исполнительном производстве», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля», «О лицензировании отдельных видов деятельности. |
| 2.Издание административно-процессуальных нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации. | постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг», постановление Правительства РФ от 24 октября 2014г. № 1097 «О допуске к управлению транспортными средствами» (вместе с «Правилами проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений»)
|
В настоящее время правовую основу административно-процедурной регламентации деятельности органов исполнительной власти составляют нормативные правовые акты, устанавливающие:
- общий порядок организации деятельности органов исполнительной власти по реализации административных полномочий;
- порядок взаимодействия структурных подразделений с должностными лицами органов исполнительной власти;
- общий порядок взаимодействия органов исполнительной власти с физическими и юридическими лицами, иными государственными органами, органами местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении административно-публичных функций, возложенных на органы исполнительной власти.
На основании сформулированного определения можно выделить следующие группы базовых актов административного законодательства, регламентирующих деятельность органов исполнительной власти (Таблица 2.7).
Таблица 2.7 Базовые акты административного законодательства, регламентирующие деятельность органов исполнительной власти
| 1. нормативные правовые акты, регламентирующие общий порядок организации деятельности органов исполнительной власти по реализации административных полномочий:
|
¾ ФКЗ «О Правительстве РФ»;
¾ ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов субъектов РФ»; ¾ ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»;
|
| 2. Нормативные правовые акты, регламентирующие порядок взаимодействия подразделений с должностными лицами органов исполнительной власти:
|
¾ ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»;
¾ ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; ¾ Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»; ¾ Указ Президента РФ «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»; ¾ Постановление Правительства РФ «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»; ¾ Постановление Правительства РФ «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»;
|
| 3. Нормативные правовые акты, регламентирующие порядок взаимодействия органов исполнительной власти с физическими и юридическими лицами, иными государственными органами, органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении административно-публичных функций:
|
¾ Постановление Правительства РФ «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»;
¾ Приказы федеральных министерств об утверждении административных регламентов исполнения отдельных административно-публичных функций, в частности функций по контролю и надзору, и функций по оказанию государственных услуг, и др.
|
При достигнутом уровне административно-процессуальной регламентации в РФ отсутствует федеральный закон, определяющий основные направления административно-процедурной регламентации деятельности органов исполнительной власти. Как следствие, вырабатываемые законодательные и подзаконные административные процедуры не систематизированы, имеют разнообразную структуру и зачастую регламентированы фрагментарно.
К настоящему времени в большей степени сформировался массив административных процедур, закрепленных в многочисленных административных регламентах органов исполнительной власти. Указанные регламенты, по сути, определяют административно-процедурный порядок внутренней организации современных органов исполнительной власти, а также порядок взаимодействия данных органов с гражданами, организациями, иными органами публичной власти и их должностными лицами. В связи с этим логично сделать акцент исследования административно-процедурной регламентации на административных регламентах органов исполнительной власти.
Глава 3 Пути совершенствования регламентации деятельности Территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Иркутской области
3.1 Проблемы регламентации деятельности Территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Иркутской области
Проблемы Территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Иркутской области и пути их решения представлены ниже.
1) проблемы, возникающие из непоследовательного соблюдения разработчиками установленных требований к структуре и содержанию административных регламентов;
2) проблемы, связанные с противоречием административных регламентов, действующему законодательству;
3) проблемы, связанные с недостатками правового регулирования порядка разработки административных регламентов;
4) проблемы, вытекающие из неурегулированности некоторых важных аспектов разработки и утверждения административных регламентов.
Проблемы первой группы, как правило, вызваны несоблюдением требований к структуре и содержанию административных регламентов, а также требований к регламентации отдельных административных процедур.
Требования к административным регламентам устанавливаются в таких нормативных правовых актах, как:
- Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Федеральный закон №210-ФЗ);
- Постановление Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» в части административных регламентов федеральных органов исполнительной власти и внебюджетных фондов (далее — Постановление Правительства Российской Федерации № 373);
- правила разработки и утверждения административных регламентов, принимаемые государственными органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в части административных регламентов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Невыполнение установленных требований зачастую выражается в следующем:
- административные регламенты часто механически дублируют положения других нормативных актов, регламентирующих те же административные процедуры, а также не содержат логически структурированного последовательного описания административных процедур, вследствие чего не обеспечивается их упорядочение и конкретизация;
- административные регламенты зачастую не содержат оптимизационных положений, исключающих избыточные документы, процедуры и устанавливающих сокращенные сроки, и закрепляют лишь текущее положение вещей;
- в некоторых административных регламентах отсутствуют положения о межведомственном взаимодействии при предоставлении государственных и муниципальных услуг, и иные инструменты повышения качества государственных (муниципальных) услуг, предусмотренные Федеральным законом № 210-ФЗ;
- закрепление порядка обжалования действий (бездействия) должностных лиц, порядка информирования заявителей и заинтересованных лиц, предмета контрольно-надзорных проверок и некоторых других важных положений административных регламентов зачастую носит лишь формальный характер;
- в административных регламентах отражается устаревшая информация или информация, не соответствующая действительности. Это замечание, прежде всего, касается перечня нормативных правовых актов, сведений об органе, исполняющем государственную функцию, предоставляющем государственную услугу.
Указанные проблемы резко снижают эффективность применения административных регламентов, превращая их в документ, лишенный правового смысла. Решение этих проблем зависит от обеспечения качества разработки проектов административных регламентов и полностью находится под ответственностью разработчиков.
Вторая группа проблем связана с противоречием административных регламентов действующему законодательству. Следует напомнить, что административный регламент является подзаконным нормативным правовым актом и находится на нижнем уровне иерархии нормативных правовых актов, устанавливающих требования к административным процедурам. Таким образом, административный регламент должен соответствовать всем вышестоящим нормативным правовым актам. Тем не менее иногда в административных регламентах можно обнаружить противоречия с актами более высокой юридической силы. Наиболее распространенными нарушениями такого рода являются: несоответствие требований к составу документов, необходимых для предоставления государственной (муниципальной) услуги, противоречия с главой 2.1 Федерального закона № 210-ФЗ в части закрепления порядка и сроков рассмотрения жалоб заявителей и т.д.
Третья группа проблем обусловлена требованиями к разработке и применению административных регламентов, которые, будучи закрепленными в действующем законодательстве, не в полной мере соответствуют сущности и назначению административного регламента.
Так, в действующем законодательстве закреплено следующее правило: осуществление органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации отдельных государственных полномочий Российской Федерации, переданных им на основании федерального закона с предоставлением субвенций из федерального бюджета, происходит в порядке, установленном регламентом, утвержденным соответствующим федеральным органом исполнительной власти, если иное не установлено федеральным законом (аналогичное правило действует и при осуществлении государственных полномочий органами местного самоуправления). Данное требование содержится в Правилах, установленных Постановлением Правительства Российской Федерации № 373-ФЗ, порядках разработки утверждения административных регламентов субъектов Российской Федерации, а также в отраслевых федеральных законах. Некоторыми федеральными законами установлено, что до утверждения соответствующих административных регламентов высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе утвердить соответствующие административные регламенты.
Представляется, что требования к разработке административных регламентов по делегированным полномочиям фактически лишают административный регламент того смысла, который содержится в его идее. Регламентация административных процедур при таком подходе носит схематичный характер, что не может обеспечить должной детализации административных действий.
В качестве одного из вариантов решения проблемы можно предложить законодательное закрепление следующего правила: межуровневое делегирование полномочий осуществляется вместе с правом разработки соответствующего административного регламента. При этом для обеспечения унификации содержания таких регламентов соответствующий федеральный орган исполнительной власти должен быть наделен правом утверждения типового административного регламента по переданному полномочию, который будет служить рекомендацией для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Еще одной проблемой, относящейся к третьей группе, является требование Постановления Правительства Российской Федерации № 373 о закреплении в административных регламентах исполнения государственных функций сведений о размере платы за услуги организации (организаций), участвующей (участвующих) в исполнении государственной контрольно-надзорной функции, взимаемой с лица, в отношении которого проводятся мероприятия по контролю (надзору). Данная норма прямо противоречит Федеральному закону № 294-ФЗ. Следует также обратить внимание на то, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, руководствуясь положениями Постановления Правительства Российской Федерации № 373 в качестве рекомендаций, устанавливают такую норму в своих правилах разработки и утверждения административных регламентов. На мой взгляд, данное положение должно быть исключено как из Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации № 373, так и соответствующих правил, утвержденных на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Контрольная деятельность осуществляется безвозмездно и нормы региональных и муниципальных порядков разработки и утверждения административных регламентов, устанавливающие возможность взимания платы при осуществлении государственного или муниципального контроля, неправомерны.
В четвертую группу входят проблемы, вытекающие из отсутствия нормативных требований к некоторым аспектам разработки и утверждения административных регламентов. Эти проблемы зачастую не решены не только в действующем законодательстве, но и до конца не осмыслены на теоретическом уровне.
Одной из важнейших проблем такого рода является решение вопроса, связанного с определением границ предмета регулирования административных регламентов. По общему правилу один административный регламент должен регулировать исполнение (предоставление) одной государственной (муниципальной) функции (услуги). На практике возникают сложности с выделением государственных (муниципальных) функций (услуг) для целей их регламентации. Во многом эти сложности вызваны нерешенностью некоторых важных теоретических вопросов.
Первый вопрос касается разграничения понятий «государственная (муниципальная) функция» и «государственная (муниципальная) услуга». Несмотря на развитие законодательства о государственных (муниципальных) услугах, до сих пор нет четких критериев разграничения категорий «государственная функция», «государственная услуга для целей разработки административных регламентов», что связано в первую очередь с очень широкой трактовкой понятия государственной (муниципальной) услуги в Федеральном законе № 210-ФЗ (любое действие органа власти, осуществляющееся по заявлению гражданина либо организации). Дополнительную неопределенность вносит выделение разрешительной функции (выдача лицензий и различного рода разрешений) в качестве самостоятельной категории, отличной от государственной услуги. Разрешительные функции неразрывно связаны с исполнением контрольно-надзорных функций, но с точки зрения административных процедур полностью подпадают под действие Федерального закона № 210-ФЗ. На практике административные регламенты исполнения разрешительных функций принимаются в форме административных регламентов предоставления государственных (муниципальных) услуг. Исходя из требований действующего законодательства и методологической целесообразности, такой подход представляется оптимальным.
Второй вопрос связан с разграничением групп и последовательностей административных процедур для целей их регламентации. На практике часто возникает вопрос, что именно считать отдельной государственной (муниципальной) услугой, а что можно рассматривать в качестве административной процедуры, входящей в состав такой услуги и каковы критерии выделения этих процедур в рамках административных регламентов.
Так, государственная услуга по лицензированию включает административные процедуры, представляющие собой последовательность взаимосвязанных действий: прием лицензирующим органом заявления и документов, необходимых для получения лицензии, принятие решения о предоставлении лицензии или об отказе в предоставлении лицензии, выдача лицензии соискателю и т.д. Однако в рамках лицензирования можно выделить и процедуры иного рода: первичная выдача лицензии, предоставление дубликата и копии лицензии, переоформление лицензии и т.д.
Последний тип административных процедур иногда называют подуслугами, акцентируя внимание на том, что в силу обособленности, такие процедуры имеют все признаки отдельной государственной услуги: включают самостоятельную последовательность действий от приема заявления до выдачи итогового документа, имеют отдельный набор документов, необходимых для выдачи итогового документа, отдельные сроки исполнения и т.д. Тем не менее данные административные действия являются составной частью услуги по лицензированию и подлежат включению в один административный регламент.
Таким образом, административный регламент должен включать последовательность административных действий, регламентированных в разрезе подуслуг и отдельных административных процедур.
Вопросы разработки таких «многоуровневых» административных регламентов должны найти свое решение в правилах разработки и утверждения административных регламентов.
С проблемой определения предмета административного регламента связан вопрос определения полноты регламентации. Административные регламенты часто имеют две крайности: с одной стороны, страдают отсутствием полноты регулирования, что влечет за собой появление «пустых» административных регламентов, с другой — содержат положения, выходящие за рамки регламентного регулирования.
Полнота регламентации административных процедур обеспечивается последовательным исполнением обязательных требований к структуре и содержанию административных регламентов. Наиболее распространенным недостатком, обусловливающим наличие «пустых» административных регламентов, является нарушение требований к описанию последовательности административных действий в рамках каждой административной процедуры, п. 20 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и п. 17 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 N 373.
Таким образом, анализ применения административных регламентов позволяет выделить проблемы, нерешенность которых снижает эффективность административных регламентов как основного правового инструмента регулирования административных процедур предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных контрольно-надзорных функций (функций муниципального контроля).
Решение указанных проблем должно быть осуществлено на федеральном уровне посредством детализации отдельных требований к административным регламентам.
Важным условием гармоничного развития института административных регламентов является закрепление единого статуса административного регламента предоставления государственных услуг и административного регламента исполнения государственных функций, установление комплекса требований к этим видам регламентов и определение места административных регламентов в системе нормативных правовых актов Российской Федерации.