Совершенствование регламентации деятельности государственных граждан-ских служащих (на примере Территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия чело-века по Иркутской области). Часть 4.

Страницы:   1   2   3   4

---

3.2. Рекомендации по совершенствованию регламентации деятельности Территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Иркутской области в условиях внедрения риск-ориентированного подхода к осуществлению надзорной деятельности

 

В целях исполнения поручений Президента Российской Федерации по снижению административной нагрузки на бизнес, в деятельность Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека внедряется система риск-ориентированного подхода контрольно-надзорной деятельности.

Риск — ориентированный подход предусматривает единый порядок классификации субъектов и объектов надзора с учетом критериев причинения вреда здоровью граждан (класс опасности) для определения периодичности плановых проверок, соблюдения требований законодательства Российской Федерации в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия и защиты прав потребителей.

Отнесение субъекта к конкретному классу опасности является основанием для установления периодичности плановых проверок, объемов и содержания надзорных мероприятий с учетом результатов предыдущих контрольно-надзрных мероприятий, включая результаты лабораторных исследований.

С учетом риск — ориентированного подхода, а также новых требований Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», устанавливающих обязательное применение риск -ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора) и ограничения проведения плановых проверок субъектов малого предпринимательства в 2016-2018 гг. Управлением Роспотребнадзора по Иркутской области сформирован план проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и на 2017 год. В плане отмечается значительное уменьшение количества проверок в отношении субъектов микро и малого бизнеса. Общее количество запланированных плановых проверок хозяйствующих субъектов на 2017 год уменьшилось на 25% по сравнению с 2016г.

Для включения в план плановых проверок на 2017 год приоритетность отдана субъектам надзора высокой гигиенической значимости, с учетом тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований, оценки вероятности нарушений обязательных требований санитарно-эпидемиологического законодательства и законодательства в сфере защиты прав потребителей.

Использование риск-ориентированной модели контрольно-надзорной деятельности позволит обоснованно снизить периодичность плановых проверок, избыточное административное давление, сконцентрировать усилия на направления деятельности и объектах государственного контроля (надзора), характеризующихся повышенными рисками, оптимально использовать материальные, финансовые, трудовые и иные ресурсы.

Отнесение субъекта надзора к определенному классу опасности является основанием для установления периодичности плановых надзорных мероприятий. Максимально допустимая частота плановых проверок определяется нормативно-правовыми актами Российской Федерации. Рекомендуемая периодичность проведения плановых проверок объектов надзора в соответствии с их классами опасности приведена в таблице 3.1.

Таблица 3.1 Рекомендуемая периодичность проведения плановых проверок объектов надзора в соответствии с их классами опасности

 

Классификация видов деятельности в рамках одного хозяйствующего субъекта является основанием для формирования содержания и объема надзорных мероприятий при комплексных проверках соблюдения санитарного законодательства.

Периодичность проведения плановых проверок субъектов надзора, относимых к 1-2 классу опасности, относительно классификации может быть изменена следующим образом:

• если в результате проверок на объекте надзора за последние три года относительная частота нарушений санитарного законодательства меньше среднероссийского показателя, рассчитанного за тот же период, то период между плановыми проверками увеличивается на один год относительно существующего;
• если в результате проверок на объекте надзора за последние три года относительная частота нарушений санитарного законодательства больше среднероссийского показателя, рассчитанного за тот же период, то период между плановыми проверками уменьшается до нормативного;
• увеличение периода между плановыми проверками может выполняться не более 2-х раз, т.е. максимальный период может отличаться от нормативного не более чем на 2 года.

Субъекты надзора, относимые к четвертому классу опасности, могут быть освобождены от плановых проверок при одновременном соблюдении условий:

• отсутствия нарушений санитарного законодательства в ходе последней плановой проверки;
• отсутствия обоснованных жалоб на деятельность объекта от населения, других юридических лиц, органов исполнительной власти и местного самоуправления.

Наличие заключения органов санитарно-эпидемиологического аудита о соответствии субъекта всем санитарным требованиям и нормам может являться основанием для уточнения периодичности плановых проверок субъекта.

Информирование о рисках и путях их устранения

Система информирования представителей субъектов надзора о рисках и путях их устранения включает в себя:

• информирование подконтрольных субъектов надзора (контроля) о возможных рисках и дифференцированных правилах контроля;
• информирование общества о результатах применения риск-ориентированного подхода при осуществлении федерального государственного санитарно-эпидемиологического контроля (надзора).

2. В целях информирования юридических лиц и индивидуальных предпринимателей об отнесении субъектов (объектов) надзора к группам риска необходимо в реестре проведения плановых проверок предусмотреть графу отнесения к группам риска.
3. Допускается возможность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей подконтрольных субъектов (объектов) надзора в инициативном порядке представлять в территориальные органы Роспотребнадзора материалы, подтверждающие их соответствие динамическим критериям показателей той или иной группе риска.

Результаты проведения проверок, включая динамические показатели оценки риска: количество нарушений санитарного законодательства, выявленных за последние 12 месяцев; меры административного воздействия в виде штрафа, примененных за последние 12 месяцев; при согласии хозяйствующего субъекта — показатели ведения производственного контроля на объектах надзора должны размещаться на официальных сайтах территориальных органов Роспотребнадзора.

Оценка эффективности контрольно-надзорной деятельности

Из основных принципов распределения государственных функций между различными видами федеральных органов исполнительной власти (министерства, службы, агентства), сформулированных в Указе Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314: реализация контрольно-надзорных функций возлагается на федеральные службы, не осуществляющие функции по выработке государственного регулирования в сфере своей деятельности.

Однако анализ фактического распределения функций между различными видами федеральных органов исполнительной власти свидетельствует о том, что данный принцип не всегда соблюдается на практике. Распределение численности федеральных государственных гражданских служащих по видам функций также выявило несоответствие принципам Указа: так, среди федеральных государственных гражданских служащих, занятых исполнением основных (необеспечивающих) функций, контрольно-надзорные функции исполняют 76,9% служащих федеральных агентств, 46,8% служащих федеральных служб и 34,6% служащих федеральных министерств. Таким образом, с предположениями об инвариантном характере системы показателей контрольно-надзорной деятельности по отношению к цели и, соответственно, с отсутствием необходимости целеполагания в данной сфере нельзя согласиться как минимум потому, что данный вид государственных функций осуществляется как федеральными службами, так и федеральными министерствами и агентствами, не говоря уже о том, что некоторые федеральные службы наделены правом государственного регулирования в сфере своей деятельности.

Функциональный подход к оценке результативности и эффективности в значительной степени нашел свое отражение в рамках реализации Федерального закона № 294-ФЗ, в соответствии с которым был введен унифицированный перечень показателей эффективности, обязательных для использования контрольно-надзорными органами всех уровней при подготовке ежегодных докладов об осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. В состав перечня включены показатели, отражающие масштаб контрольно-надзорной деятельности (например, количество проверок и долю подконтрольных (поднадзорных) субъектов, в отношении которых проведены проверки), показатели, характеризующие непосредственные результаты проведения контрольных мероприятий (доля проверок, в результате которых выявлены нарушения; доля выявленных при проведении проверок нарушений, связанных с невыполнением предписаний), а также показатели, отражающие соблюдение требований законодательства при проведении проверок (доля проверок, результаты которых были отменены, а также доля проверок, проведенных с нарушениями, по результатам которых к должностным лицам органов государственного контроля (надзора) применены меры дисциплинарного, административного наказания). В состав показателей, характеризующих контрольно-надзорную деятельность, включен и показатель, отражающий число случаев причинения вреда жизни, здоровью человека, окружающей среде, памятникам культурного наследия и т.д., выявленных по результатам проверок, а также данные о кадровом потенциале и финансовых ресурсах, выделяемых на осуществление контрольно-надзорных функций.

Для обеспечения регулярного сбора данных по этим показателям были введены формы статистического наблюдения, при этом субъектами статистического учета были определены сами контрольно-надзорные органы. Реализация принципа самооценки в отсутствие (во многих случаях) объективной возможности внешней проверки корректности представляемых данных поставила под сомнение корректность статистических данных об осуществлении контрольно-надзорной деятельности, что неоднократно отмечалось по итогам оценки ежегодных докладов органов государственного контроля (надзора).

Не менее проблематична и оценка динамики случаев причинения вреда окружающей среде.

Безусловно, само по себе наличие негативного воздействия не обязательно означает нарушение природоохранного законодательства, однако в данном случае резкое снижение выявленных случаев причинения вреда явно не коррелирует с изменением уровня воздействия на окружающую среду. Таким образом, возникает проблема интерпретации динамики показателей причинения вреда: снижение таких случаев может свидетельствовать как об улучшении состояния в подконтрольной (поднадзорной) сфере, так и о снижении эффекта от контрольных мероприятий (уровня выявления нарушений). Поиски того, что использование в сфере контрольно-надзорной деятельности количественных показателей приводит к подмене понятия «работы на результат» понятием «работы на показатель», оцениваются настолько высоко, что отдельные исследователи предлагают вообще отказаться от использования количественных критериев оценки эффективности деятельности надзорных структур и использовать исключительно оценку по конечному результату – уровню защищенности общества от неблагоприятных последствий процессов жизнедеятельности человека (наличие столь широкого круга «оговорок» и проблем указывает на необходимость существенной корректировки применения действующего, «функционального» подхода к оценке результатов контрольно-надзорной деятельности, равно как и учета рисков, связанных с программно-целевым подходом, опирающимся на декомпозицию целей, задач и показателей «сверху вниз».

Одной из ключевых проблем практики оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности является анализ реализации соответствующих функций «в отрыве» от процесса государственного управления в целом. Между тем осуществление контроля и надзора является этапом общего управленческого цикла, направленного на достижение целей государственной политики в той или иной сфере.

Исходя из общего цикла государственного управления (рисунок 2.5), первым этапом является выявление проблемы, связанной, в том числе, с риском причинения вреда (ущерба) законным правам и интересам граждан и юридических лиц.

Для решения проблемы формируются цели государственной политики

(реализующего ее государственного регулирования), связанные со снижением выявленных рисков, и формулируется ожидаемый результат, отражающий ту степень минимизации риска, которую предполагается достичь путем реализации мер государственной политики.

 

Данный алгоритм, в частности, предусмотрен в процедуре оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, но спектр мер государственной политики не ограничивается принятием нормативных правовых актов и введением мер государственного регулирования – государство может воздействовать на решение проблемы и иными мерами, например, предоставляя субсидии или реализуя те или иные инвестиционные проекты.

После принятия мер государственной политики наступает их практическая реализация, а следующим управленческим этапом является этап контроля и надзора. В связи с этим конечным результатом контрольно-надзорной деятельности является степень достижения цели государственной политики в конкретной сфере, т.е. достижение либо недостижение тех результатов, которые закладывались на этапе введения мер государственного регулирования, обуславливающих, в том числе, осуществление контрольно-надзорной деятельности в принципе либо на этапах оценки промежуточных результатов реализации мер государственной политики в рассматриваемой сфере.

Таким образом, роль этапа контроля и надзора не только в том, чтобы проверить, в какой степени реализуются ранее принятые меры (в том числе введенные обязательные требования), но и оценить, сохраняется ли та проблема, на которую были направлены данные меры и достигнут ли изначально запланированный результат государственной политики.

Результативность контрольно-надзорной деятельности зависит от качества регулирования (как в части регулирования процедур контроля (надзора), так и в части спектра требований, являющихся предметом контроля(надзора)), при этом низкая результативность контрольно-надзорной деятельности должна являться основанием корректировки государственной политики.

В действующем законодательстве цели осуществления государственного контроля (надзора) не определены. Разрабатываемым в настоящее время проектом федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» предусматривается, что «основной целью органов, осуществляющих государственный и муниципальный контроль (надзор), является предотвращение вреда охраняемым законом ценностям посредством обеспечения соблюдения гражданами и организациями обязательных требований». Представленная в такой формулировке цель является недостижимой, поскольку полностью предотвратить вред охраняемым законом ценностям не представляется возможным; возможно снизить риски (вероятность) причинения такого вреда и минимизировать его масштаб.

Возникают проблемы и с определением «охраняемых законом ценностей». В редакции законопроекта к таким ценностям отнесены «жизнь и здоровье граждан, нравственность, исполнение всеми гражданами и организациями обязанностей по уплате налогов, сборов, таможенных и иных обязательных платежей, сохранность животных, растений, иных объектов окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, прав и законных интересов граждан и организаций, имущества, установленного порядка осуществления государственной власти и местного самоуправления, обороноспособность страны, безопасность и экономические интересы государства, стабильность финансового сектора».

Однако не все перечисленные ценности действительно ими являются. Например, исполнение обязанности по уплате налогов и сборов не может быть «охраняемой законом ценностью» – это обязанность, а ценность в данном случае – законные интересы государства (если точнее, то соответствующего публично-правового образования или организации – государственного внебюджетного фонда). В этом случае учитываются не только налоги, но и бюджетные средства как таковые (они включают, в частности, и неналоговые доходы, ценность которых не меньше). Не вполне обосновано выделение в качестве «отдельных» охраняемых законом ценностей экономических интересов государства и стабильности финансового сектора (данные ценности также имеют отношение к защите законных прав и имущества граждан, организаций, публично-правовых образований). В каких-то случаях экономические интересы государства могут прямо противоречить законным экономическим интересам хозяйствующих субъектов и граждан.

В этой связи под охраняемыми законом ценностями предлагается понимать жизнь и здоровье граждан, нравственность, сохранность животных, растений, иных объектов окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, прав, законных интересов и имущества граждан, организаций и публично-правовых образований, установленного порядка осуществления государственной власти и местного самоуправления, обороноспособность страны и национальную безопасность.

Достижение цели по минимизации вреда «охраняемым ценностям» осуществляется в условиях необходимости достижения баланса интересов: разумного сочетания ограничительной политики, направленной на минимизацию вреда «охраняемым ценностям», с одной стороны, и снижения административных барьеров – с другой. Еще одним объективным ограничением при осуществлении контрольно-надзорной деятельности являются финансовые ресурсы, направляемые на осуществление государственного контроля (надзора) (рисунок 3.2).

 

При этом оценка цели контрольно-надзорной деятельности обеспечивается показателями результативности (и позволяет ответить на вопрос, в какой степени минимизирован вред, где имеется в виду как вероятность его причинения, так и масштаб вреда, а также то, в какой степени причиненный вред возмещен), а оценка ограничений связана с оценкой приемлемости расходов по осуществлению контрольно-надзорной деятельности для государства и хозяйствующих субъектов и для граждан.

Формирование системы показателей результативности контрольно-надзорной деятельности предполагает выделение результатов нескольких уровней (конечного общественно значимого результата государственного и муниципального контроля (далее – ГМК), вклада определенного вида ГМК в достижение общественно значимого результата, а также непосредственного результата осуществления ГМК) и определение соответствующих им показателей результативности (иерархия и примеры таких результатов и показателей результативности приведены в таблице 3.2).

Использование иерархической системы результатов и показателей результативности (а значит, и целевых значений их достижения) в определенной степени позволяет соотносить оценку непосредственно результативности осуществления того или иного вида контрольно-надзорной деятельности и степени достижения цели государственной политики в целом, поскольку осуществление государственного контроля зачастую не является единственным (и не всегда является оптимальным и даже целесообразным) способом снижения тех или иных рисков причинения вреда «охраняемым ценностям».

С учетом значительного числа контрольно-надзорных функций (а в упомянутом законопроекте «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» только на федеральном уровне выделяется более 150 видов государственного контроля (надзора)) на первом этапе формирования системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности необходима ревизия (в том числе укрупнение) видов ГМК, а также ревизия обязательных требований, являющихся предметом контрольно-надзорной деятельности. При этом ключевыми критериями целесообразности сохранения того или иного вида государственного контроля (надзора) должно являться наличие особо охраняемой ценности, риск причинения вреда которой позволяет минимизировать соответствующий вид ГМК, а также наличие очевидной связи между осуществлением ГМК и минимизацией таких рисков.

Таблица 3.2 Общее определение системы параметров (характеристик) результативности для государственного/муниципального контроля/надзора (его видов)

 

Так, по данным статистики, в 2015 г. на федеральном уровне лишь 3,3% внеплановых проверок были проведены по фактам нарушений, связанных с риском причинения вреда, 0,7% – по фактам причинения вреда.

Следует отметить, что столь низкая связь контрольно-надзорной деятельности с фактическим состоянием «охраняемых ценностей» свидетельствует о том, что даже введение риск-ориентированных методов отбора подконтрольных субъектов для проведения проверок может не привести к качественному росту результативности контрольно-надзорной деятельности, поскольку отдельные виды контрольно-надзорной деятельности и обязательные требования в принципе не имеют отношения к минимизации вреда, причиняемого «охраняемым ценностям». В этой связи при проведении ревизии осуществляемых видов контрольно-надзорной деятельности целесообразно рассмотрение возможности минимизации рисков охраняемым ценностям с использованием иных инструментов (в том числе страхования, саморегулирования и т.д.). При этом сохранение вида ГМК должно исходить из недостаточности данных мер для достижения целей государственной политики в той или иной сфере. Необходимо вернуться к принципу «презумпции избыточности» в отношении контрольно-надзорных функций, принятому еще на первоначальном этапе административной реформы в 2002–2003 гг., но так до конца и не реализованному.

Достижение цели контрольно-надзорной деятельности по минимизации рисков причинения вреда не может оцениваться исключительно на основе динамики случаев причинения вреда: для достижения данной цели в равной степени важны усилия по предупреждению нарушений, предотвращению ущерба и его минимизации (возмещению вреда). В этой связи система показателей результативности контрольно-надзорной деятельно.

Вопросы государственного и муниципального управления должны включать в себя оценку уровня информированности подконтрольных (поднадзорных) субъектов об обязательных требованиях и степень их добровольного соблюдения. В российской практике отсутствуют статистические источники и регулярные социологические исследования, отражающие информированность хозяйствующих субъектов о законодательно закрепленных обязанностях в тех или иных сферах. Результаты зарубежных исследований показывают, что до 8% хозяйствующих субъектов не исполняют законодательно установленные обязанности из-за незнания о их наличии.

Своевременное устранение выявленных нарушений, влекущих за собой угрозу причинения вреда «охраняемым ценностям», может быть оценено с использованием показателей предотвращенного вреда (ущерба).

Методики расчета такого ущерба разработаны в отдельных сферах государственного контроля и могут быть разработаны в отношении и иных сфер; при этом важно обеспечивать привязку оценки ущерба к нарушению конкретных обязательных требований, установленных законодательством.

При оценке случаев причинения вреда ключевым условием являются организация независимого учета таких случаев и ориентация не только на случаи, выявленные в рамках проверок, но и на состояние подконтрольной сферы в целом.

Наконец, еще одним важнейшим аспектом результативности контрольно-надзорной деятельности является ее влияние на собственно защиту законных прав и имущества граждан, хозяйствующих субъектов и государства. Такая оценка, с одной стороны, требует учета не только частоты случаев, но и масштаба причиненного вреда (например, вред, нанесенный окружающей среде, может быть связан с загрязнением сотен гектаров земель, а может – с незаконной рубкой одного дерева, что несопоставимо по последствиям). С другой стороны, не менее важен вопрос о том, в какой степени нанесенный ущерб возмещен пострадавшей стороне, поскольку без возмещения ущерба невозможно говорить о том, что та или иная ценность является охраняемой. В данном контексте необходимо особо отметить, что показатель доли взысканных штрафов от общего объема наложенных штрафов (по итогам 2014 г. этот показатель составляет 20%) не является исчерпывающей характеристикой степени возмещения вреда, особенно в тех случаях, когда вред был причинен законным интересам и (или) имуществу граждан либо хозяйствующих субъектов, поскольку уплата (либо неуплата) штрафных санкций не гарантирует восстановления нарушенных прав либо компенсации ущерба, причиненного имуществу.

При планировании результативности контрольно-надзорной деятельности представляется целесообразным устанавливать не только целевые, но и пороговые значения показателей, отражающие максимально приемлемый уровень риска в подконтрольной сфере. Это позволит на этапе проведения оценки корректно сопоставлять фактические значения показателей как с целевыми, так и с минимально допустимыми, снизит риски искажения отчетных данных.

При проведении оценки результативности и эффективности важно обеспечивать реализацию принципа приоритета результативности над эффективностью, предполагающего, что если оценка по показателям результативности отрицательная (например, фактический объем причиненного вреда выше максимального порогового значения), то контрольно-надзорная деятельность по определению не может быть признана эффективной. Это позволит избежать подхода, при котором не достижение результатов (неприемлемый уровень риска в подконтрольной сфере) «компенсируется» дополнительной экономией расходов бюджета или хозяйствующих субъектов.

Поскольку в подавляющем большинстве случаев контрольно-надзорная деятельность федеральных органов исполнительной власти осуществляется в рамках реализации государственных программ, представляется логичным включить показатели результативности укрупненных видов ГМК в государственные программы и интегрировать систему оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности в процедуры оценки государственных программ.

В целом, предлагаемый подход к формированию системы оценки результативности и эффективности, а также контрольно-надзорной деятельности и контрольно-надзорных органов позволяет избежать рисков и недостатков, выявленных при практическом применении как программно-целевого, так и функционального подхода к оценке контрольно-надзорной деятельности.

С одной стороны, предлагаемая система показателей результативности сбалансирована с точки зрения учета различных интересов, возможности оценки как степени достижения конечных результатов контрольно-надзорной деятельности, так и ее соответствия объективным ограничениям и интересам бизнеса и государства. С другой стороны, при оценке результативности предлагается учитывать, как многоуровневый характер результатов (конечные общественно значимые результаты, непосредственные результаты, вклад непосредственных результатов в достижение конечных), так и охват всех значимых (с точки зрения достижения цели минимизации рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям) аспектов результативности. При этом и непосредственные результаты не должны смешиваться с показателями деятельности (процессными показателями) контрольно-надзорных органов. Важной особенностью предлагаемого решения – особенно в свете необходимости оптимизации бюджетных расходов – является учет влияния контрольно-надзорной деятельности на издержки как государства, так и бизнеса.

В то же время следует отметить, что реализация данной схемы потребует определенных усилий – организационных и финансовых, – связанных с организацией сбора независимых данных о частоте и масштабе причинения вреда по тем укрупненным видам контрольно-надзорной деятельности, по которым такие данные в настоящее время отсутствуют.

Корректное применение предлагаемой системы показателей результативности предполагает, что являющийся предметом оценки вид (укрупненный) контрольно-надзорной деятельности является достаточно «массовым» (например, бессмысленно развивать столь сложную схему оценки для видов государственного контроля (надзора), по которым проводится лишь несколько проверок в год). В этой связи при формировании требований к оценке результативности и эффективности государственного контроля (надзора) важно использовать принцип целесообразности, предполагающий необходимость проведения комплексной оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, прежде всего в отношении наиболее массовых и наиболее проблемных ее видов.

При этом массовость контрольно-надзорной деятельности может быть определена на основе данных о числе проверок, а степень значимости – исходя из оценок хозяйствующих субъектов.

В заключение хотелось бы подчеркнуть, что результативность и эффективность контрольно-надзорной деятельности не могут оцениваться на основе одного отдельно взятого показателя. Только системный подход к оценке всех уровней результата и соответствующих аспектов результативности и эффективности государственного и муниципального контроля позволит оценить влияние его осуществления на достижение целей государственной политики в соответствующей сфере деятельности, а, следовательно, и сориентировать деятельность контрольно-надзорных органов на минимизацию причиненного вреда законным интересам и имуществу граждан, хозяйствующих субъектов и публично-правовых образований.

 

Заключение

 

Подводя краткие итоги выпускной квалификационной работы, можно следующим образом сформулировать её основные идеи.

Под должностным (служебным) регламентом государственного служащего понимается основной нормативный акт, регулирующий деятельность государственного служащего, в котором содержатся требования, предъявляемые к государственному служащему, замещающему соответствующую должность государственной службы, его должностные (служебные) права, обязанности и ответственность в зависимости от функциональных особенностей данной должности государственной службы и сферы ведения государственного органа. Положения регламента являются также основой для проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной службы, осуществления оценки (аттестации) деятельности государственных служащих.

Эффективность работы аппарата управления в целом и каждого из его подразделений в отдельности во многом зависит от того, насколько четко определены, согласованы, сбалансированы все составные части, звенья и элементы управляющей системы. Достичь этого на государственной службе помогают квалифицированно разработанные должностные регламенты всех категорий гражданских служащих.

Практическое применение в системе государственного управления широкого круга актов локального правотворчества требует соблюдения их системной согласованности. Акты должны соответствовать действующему в России законодательству, быть согласованными между собой и с другими организационно-распорядительными документами. В целях обеспечения этого требования принципиально важно соблюдать несколько основополагающих условий.

Во-первых, целесообразно следовать принципу последовательности при разработке нормативно-правовых актов, согласно которому всегда надо двигаться от более общих (первичных) положений к детерминированным (вторичным) нормам, то есть от более общих к конкретным актам.

Сначала составляются положения о структурных звеньях управления (подразделениях органа власти), затем на их основе — модели должностей или положения о должностях. И только потом надо браться за разработку должностных регламентов, которые используются на государственной гражданской службе, и должностных инструкций, применяемых на муниципальной службе.

Во-вторых, в целях достижения единообразного подхода к составлению подобного рода документов, а также для обеспечения необходимой содержательности и хорошей сопоставимости проектируемых норм все виды организационно-правовых актов, как-то: статуарные, процедурные, регламентированные и другие должны разрабатываться на основе единых методических установок. Реализация этого требования сопряжена с известными трудностями по одной простой причине. До настоящего времени на гражданской службе отсутствуют достаточно подробные, четкие и понятные, легко применимые и качественно выполненные методические рекомендации по разработке локальных нормативно-правовых актов. В силу чего субъекты кадровой работы на местах вынуждены самостоятельно отрабатывать структуру и содержание таких документов, что не всегда обеспечивает требуемую полноту и качество содержащихся в них норм. Особенно это проявилось при разработке должностных регламентов гражданских служащих. Законодательно переход на должностные регламенты осуществлен с 01.02.2005. Однако зачастую имеющиеся разработки практически мало отличаются от действовавших ранее должностных инструкций.

В-третьих, эффективное применение документов, устанавливающих функции управления, профессиональные обязанности, служебные права и ответственность звеньев управления и должностных лиц, возможно при исполнении еще одного немаловажного требования — отработанности процедур подготовки проектов нормативно-правовых актов и надлежащего утверждения этих актов.

Вместе с тем, хотелось бы заметить, что для России неприемлемо механическое копирование даже таких эффективных институтов, как административные и должностные регламенты, на «неподготовленную почву». Нельзя забывать, что административная реформа в нашей стране еще далека от завершения. Таким образом, представляется, что разработка административных регламентов органов государственной власти должна осуществляться наряду с развитием законодательных требований к организации и деятельности органов исполнительной власти. Достижение реального эффекта от создания типовых должностных регламентов государственных служащих во многом обусловлено итогами анализа действующих государственных функций, их глубокой ревизии и рационального распределения в рамках системы органов исполнительной власти.

 

Список нормативно-правовых актов и литературы

 

1. Закон Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей».
2. Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
3. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 23.11.2009 № 944 «Об утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью».
5. Постановление Правительства РФ от 30.06.2010 № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
6. Постановление Госстандарта России от 06.11.2001 N 454-ст «О принятии и введении в действие ОКВЭД».
7. Приказ Роспотребнадзора от 10.10.2008 № 368 «Об утверждении методических рекомендаций «Примерные нормативы деятельности органов и организаций Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в условиях бюджетирования, ориентированного на результат».
8. Приказ Роспотребнадзора от 16.07.2012 № 764 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров».
9. Алехин А.П.Государственные служащие – М.: Эксмо, 2012 15. Алиев Т. Аттестация как одно из направлений совершенствования профессионализма муниципальных служащих // Власть 2014 — № 3.
10. Анисимов С.А. Государственная служба: вопросы истории, теории и практики правового обеспечения интересов граждан Российской Федерации. — М., 2017
11. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления – М., 2013.
12. Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: учебный курс: в 2 т. Т. 1 / И.Н. Барциц. – М.: Изд-во РАГС, 2016.
13. Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: учебный курс: в 2 т. Т. 2 / И.Н. Барциц. – М.: Изд-во РАГС, 2014.
14. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. – М., 2015 С. 5
15. Борщук Е.Л., Гзирян В.С., Веркошанцев Д.С. 2016,
16. Бродская Э.Г. Управление компетенциями диверсифицированных организаций: автореферат на соискание ученой степени к.э.н. – М., 2014.
17. Василенко А.И. Опыт правового регулирования повышения эффективности государственной службы королевства Нидерландов // Современное право. 2014. № 3. С. 128-133.
18. Годнев Е.В. Чего мы ждем от системы менеджмента качества в органах местного самоуправления? // Стандарты и качество. 2016. № 11.С. 34-37
19. Горшков А.С., Кудрявцев В.Г., Михеева Е.Е., Прасолова В.В. О результатах применения методики определения численности персонала исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2014. № 4. С. 5-20.
20. Горшков А.С., Бирюкова Г.М., Чжен Ж., Чжао Ш. Государственный служащий: профессиональная и психологическая компетентность // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2015. № 4. С. 5-9.
21. Государственная гражданская служба: Учебник. / Под ред. В.Г. Игнатова. М.: ИКЦ «Март», 2015.
22. Граждан В.Д. Государственная гражданская служба – М.: Кнорус, 2015.
23. Давыдов В.Д. Методы оценки эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего // Управленческое консультирование 2017 — № 2. — С. 22
24. Иванова Е.Ю. Государственная кадровая политика: сущность и актуальные проблемы // Социально-экономические явления и процессы. 2015. № 1-2. С. 92-95
25. Коваленко С.В., Киричек А.И., Сазонова Л.А.2018
26. Качелин А. Принципы государственной службы: от Петра I до нашего времени // Экономист 2014. — № 2. С. 11
27. Кибанов А.Я., Мамед-Заде Г.А. Управление персоналом. Регламентация труда.с
28. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия/ Е.М. Ковешников – М.: Норма, 2014. – 272с.
29. Коновалов А.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика / А.В. Коновалов – М.: РАГС, 2016. – 115с.
30. Красноглазов А.Ю. Регламентация деятельности органов исполнительной власти как средство повышения эффективности и результативности // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2016. № 1-2. С. 91-97.
31. Крылова Е.Г. Развитие системы государственной службы Российской Федерации. – М.: Изд-во РАГС, 2016.
32. Лукьянчикова Л.В.Конституционно правовое регулирование государственной гражданской службы // Автореферат на соискание ученой степени к.ю.н. – М., 2017
33. Манохин В.М. Дополнения к структуре административного права // Административное право и процесс. 2016. N 11. С. 3 — 8.
34. Маскаева И.И. Административные и должностные регламенты как элемент административной реформы // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. 2016. № 9. С. 91-97.
35. Махов Е.Н. Оценка персонала государственной службы: аттестация, квалификационный экзамен: учебное пособие. М.: Моск. городск. ун-т управления Правительства Москвы, 2017.
36. Мельников В. П. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. — М., 2015.
37. Миннигулова Д.Б. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих и проблемы его реализации: автореферат на соискание ученой степени к.ю.н. — М , 2016
38. Николаев А. Г., Васильев Ф. П. Правовые основы кадровой политики в органах внутренних дел России //Право и государство. -2017. — № 5. — С. 54 – 58
39. Нечипоренко В.С. Теория и организация государственной службы: Курс лекций / В.С. Нечипоренко – М.: РАГС, 2016. – 330с.
40. Общий и специальный менеджмент: Учебник/ О6щ.ред.А.Л.Гапоненко, А.П.Панкрухин.- М. : Изд-во РАГС, 2015.
41. Огородников В.И. Административный и должностной регламент организации управления в территориальном органе ФСИН России // Прикладная юридическая психология. 2015. № 3. С. 142-157.
42. Основы государственной службы и кадровой политики. / Под ред. В.В. Черепанова, В.П. Иванова. М.: Юнити-Дана, 2014
43. Стахов А.И.2017
44. Старилов Ю.Н. Служебное право – М.: Норма, 2016. С. 207
45. Управление персоналом: Учебник/ Общ. ред. А.И. Турчинова. М.: Изд-во РАГС, 2017.
46. Фонарев А. Р Психология личностного становления профессионала – М., 2014
47. Хаманева Н.Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / Институт государства и права РАН. М.: РАН, 2016.
48. Цирин А.М. Антикоррупционные инструменты и их применение в федеральных органах исполнительной власти // Журнал российского права. 2015. № 2 (146). С. 11-17.
49. Черепанов В.В. Государственная кадровая политика и кадровая деятельность в системе гражданской службы. — М.: Финакадемия, 2015. Ч. 1.
50. Чиркин В.Е. Публичное управление. М., 2014.
51. Юрьева О. Кластеры профессиональной компетенции: модели максимальной эффективности государственных служащих // Власть 2017 — № 9. С. 68-70
52. http://www.rospotrebnadzor.ru
53. http://38.rospotrebnadzor.ru

---

Страницы:   1   2   3   4