Законом от 2 июня 1903 года «О вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев и служащих, а равно и членов их семейств, в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности», на промышленников была возложена обязанность вознаграждать увечных рабочих, не исключая случаев, не повлекших за собой постоянной инвалидности.
Предлагавшимся наряду с законопроектом об обеспечении рабочих на случай болезни, законопроект об обязательном страховании от несчастных случаев, предполагал выдачу всех вознаграждений потерпевшим рабочим, в том числе пособий по временной нетрудоспособности, и возлагал их выдачу на страховые товарищества.
В то время в общей массе повреждений трудовые увечья, сопровождавшиеся лишь временной утратой трудоспособности, были преобладающими. Так, из 31,3 тыс. увечий, зарегистрированных в 1903г. на фабриках и заводах, 26,5 тыс. случаев относились к временной утрате трудоспособности и включали мелкие ушибы, порезы и т.д., излечение которых длилось непродолжительное время.
В отношение указанных повреждений было весьма важным чтобы причитавшиеся рабочим пособия выдавались по возможности без промедления и сложных формальностей. Такая ситуация и сложилась после принятия закона от 2 июня 1903 года «О вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев и служащих, а равно и членов их семейств, в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности» (далее – Закон), так как выдача данных пособий производилась по личному обращению пострадавших рабочих в конторы промышленных предприятий.
«С введением страхования рабочих эта практика должна была измениться, так как все обязательства по обеспечению увечных рабочих было предложено перенести на страховые товарищества, правления которых довольно далеко отстояли бы от рабочих».
В целом действия работодателей по реализации Закона показывали, что работодателей не устраивали условия прямой выплаты пособий по правилам этого закона, поскольку в случае катастроф и массовых трудовых увечий предприятие могло оказаться несостоятельным, а хозяин его – банкротом. Страхование же в страховых обществах защищало их от подобных рисков.
Подтверждением того, что Закон был не «мёртвым», а реально действующим, явился быстрый рост числа рабочих, застрахованных по требованиям Закона своими работодателями. Число таких рабочих, застрахованных в частных страховых обществах, с 1904 по 1912 год возросло более чем в 3,5 раза.
Юридическое оформление российского социального страхования относится к 1912 году, когда государство постепенно стало брать организацию дела социального страхования на себя и сосредоточило в своих руках постоянный надзор и жесткий контроль за выполнением правил социального страхования в России. Что создало предпосылки для следующего масштабного шага в развитии системы социального страхования в России – принятия Государственной Думой 23 июня 1912 года пакета законодательных актов по обязательному государственному социальному страхованию. Данный пакет включал следующие законы: «О страховании рабочих от несчастных случаев», «Об обеспечении рабочих на случай болезни», «Положение о Присутствиях по делам страхования рабочих», «Положение о Совете по делам страхования рабочих» (далее – законы 1912 года).
Действие закона от 23 июня 1912 года распространялось на рабочих и служащих, занятых в предприятиях фабрично – заводских, горных, судоходных по внутренним водам, на трамваях и железных дорогах. Исключались все предприятия, принадлежащие казне, а также мелкие предприятия с числом занятых лиц менее 20. Общее число рабочих и служащих, подлежащих страхованию, было около 3-х миллионов человек.
Социальное страхование в связи с несчастным случаем на производстве (в течение первых 13-ти недель потери трудоспособности) осуществлялись по законам 1912 года за счёт средств рабочих и работодателей. Поэтому те и другие были представлены в органах управления социальным страхованием на всех уровнях: в Совете по делам страхования рабочих, присутствия по делам страхования рабочих, в больничных кассах и их ревизионных комиссиях. В тоже время по царскому законодательству рабочие не уплачивали взносы в страховые товарищества в связи с чем, были полностью отстранены от участия в управлении этих органов.
«Средства страховых товариществ образовывались из взносов владельцев предприятий в определённом процентном отношении к выплаченной рабочим заработной плате. Размер взносов определялся в соответствии со степенью опасности данного предприятия, поэтому страховые взносы взимались товариществами по специальным тарифам, в которых размер процентных отчислений устанавливался по классам опасности. Было установлено 13 классов риска. В каждом классе существовало по 3 подкласса. В общей сложности было учтено 39 степеней риска.
Страховые товарищества выдавали пострадавшим застрахованным пособия и пенсии и оказывали им лечебную помощь. Пособия выдавались начиная с 14-й недели болезни вследствие несчастного случая до выздоровления или до признания наличия стойкой нетрудоспособности. В последнем случае выдача пособия прекращалась и пострадавшему назначалась пенсия в соответствии со степенью его утраты трудоспособности».
Исторический факт принятия законов 1912 года позволяет утверждать, что в России была сформирована достаточно развитая для своего времени система обязательного социального страхования, включающая в себя страхование рабочих от несчастных случаев.
Развивая свое законодательство о социальном обеспечении и страховании, Россия во многих случаях заимствовала опыт ведущих европейских стран, используя наиболее удачные модели, учитывая при этом свои национальные особенности.
§ 1.3. Законы Временного правительства
Об актуальности темы социального страхования рабочих и служащих свидетельствуют и законы Временного правительства, принятые в самые короткие сроки.
Всероссийское совещание представителей советов рабочих и солдатских депутатов, состоявшееся в апреле 1917 года, внесло постановление о реформе страховых Законов 1912 года, ставшее директивой для Временного правительства. Всероссийское совещание обязывало Временное правительство распространить страхование на все виды наёмного труда, произвести «коренную реорганизацию нашего страхования на случай болезни и от несчастных случаев», ввести страхование на случай инвалидности и старости», а также страхование на случай безработицы.
5 мая 1917 года было образовано Министерство труда Временного правительства, которое возглавил М.И. Скобелев . В составе Министерства труда были образованы 6 отделов: законодательных предложений, охраны труда, урегулирования взаимоотношений между трудом и капиталом, социального страхования, рынка труда, статистики.
Важнейшим аспектом трудового законодательства являлось социальное страхование.
Постановлением Временного правительства при Министерстве труда помимо Отдела социального страхования был создан Совет по делам страхования рабочих. В его ведении находилось заведование делами по обеспечению рабочих на случай болезни, по страхованию от несчастных случаев и по применению правил о вознаграждении потерпевших в результате несчастных случаев рабочих, служащих и членов их семей.
В центре внимания Отдела социального страхования и Совета по делам страхования оказались проблемы страхования по болезни, несчастным случаям и по безработице. Борьба развернулась вокруг принципов рабочего страхования. Дискуссионными оказались следующие вопросы: кто должен финансировать фонды и в каком размере; каков должен быть размер компенсации; какие категории трудящихся должна охватывать компенсация; каков должен быть состав органов, осуществляющих наблюдение за деятельностью больничных касс? И рабочие, и предприниматели настаивали на своем большинстве или, во всяком случае, на паритете в наблюдательных органах. И те, и другие добивались снижения страховых взносов со своей стороны.
Позиция руководства Департамента по социальному страхованию носила «реалистический характер». Глава Департамента С. Шварц стремился убедить рабочую секцию Совета в необходимости автономии: трудящиеся, которые сами финансируют больничные кассы, сами же ими управляют. При этом представители Отдела страхования решительно отказывались от попыток возложить всю тяжесть финансирования на государство по двум причинам: во-первых, это неосуществимо в сложившихся условиях, во-вторых, это противоречит принципу воспитания у рабочих гражданского самосознания, предполагавшему добровольное самоограничение, предполагавшему добровольное самоограничение в связи с экономическим кризисом.
Кроме того, представители Министерства труда скептически относились к возможности распределения страхования на работников мелких предприятий. Так как это потребовало бы огромных организаторских усилий, а потому страхование всех категорий рабочих носило бы скорее символический, чем практический характер.
На деле подобный «реализм» не учитывал ни фактического ухудшения положения рабочих, не смотря на значительный рост номинальной заработной платы, ни нарастания экономического хаоса и падения реальных прибылей предпринимателей, побуждавших этих, последних не идти ни на какие новые уступки. «Защищая интересы государства», руководители Министерства лишь вызвали недовольство обеих сторон, полагавших, что они уже сделали все мыслимые уступки, но не получили желаемых результатов.
Между тем, после долгих обсуждений, 25 июля 1917 года, Временным Правительством был принят Закон «Об обеспечении рабочих на случай болезни». Согласно которому, во всех промышленных предприятиях с числом рабочих не менее 5 человек учреждались больничные кассы. Кассы передавались в управление их участников, т.е. рабочих.
Взносы предпринимателей были увеличены до размеров взносов рабочих. Практически этот закон стал единственным достижением Временного правительства в области социального страхования. Подводя итоги можно сказать, что указанный Закон внес существенные коррективы в Законы 1912 г. Эти изменения, сохранив установленный ранее в Законах принцип страхового обеспечения рабочих на случай болезни за счёт самих рабочих и предпринимателей, с возложением на предпринимателей части расходов по оказании врачебной помощи застрахованным, а также сохранив тип больничных касс как страховщиков, т.е. учреждений, осуществляющих самострахование, были сведены к следующему:
• к расширению круга застрахованных лиц;
• к предоставлению застрахованным возможности полного самоуправления в больничных кассах;
• к увеличению материальных затрат владельцев промышленных предприятий на страховое обеспечение рабочих на случай болезни;
• к облегчению и расширению возможностей больничных касс, в части вступления в союзы и объединения.
Изменения, внесенные Временным правительством, открывали свободный путь к образованию крупных общегородских касс, которые обладали бы значительными средствами и могли бы поставить всех застрахованных лиц в одинаковое положение в отношении их обеспечения при заболеваниях.
Глава 2. Советский период развития законодательства на случай временной нетрудоспособности и со смертью при несчастных случаях на производстве (1917-1991 г.г.)
§ 2.1. Законодательство о возмещении вреда с Октябрьской революции до окончания Гражданской войны
Основной задачей государства в решении проблем социального обеспечения после победы Октябрьской революции 1917 года была реализация требований пролетариата, сформулированных в форме страховых лозунгов еще в 1912 году, когда в России принимались первые страховые законы. Поэтому после Октябрьской революции 1917 года новое правительство – Совет Народных Комиссаров приступило к выполнению основных положений страховой программы РСДРП (б), утверждённой ещё в 1912 году на пражской конференции.
Организационная структура органов управления социальным страхованием в 1917-1918 годах почти не изменилась, поскольку в структуре экономики преобладали частнокапиталистические предприятия, мелкое товарное производство и частная торговля. В роли страховщиков, как и в царское время, выступали страховые товарищества и страховые кассы. Советская власть полностью отказалась от больничных касс, создаваемых при заводах и фабриках. Учреждались крупные городские и окружные больничные кассы, которые и осуществляли социальное страхование.
В целом, в данный период, законодательство о возмещении вреда, причинённого гражданину, полностью соответствовало политической ситуации в стране.
Так, в числе первых актов советской власти было правительственное сообщение от 30.10.1917 «О социальном страховании», которое оповещало рабочий класс России, городскую и сельскую бедноту о том, что правительство приступает к изданию декретов о полном социальном страховании на основе рабочих страховых лозунгов.
Страховые требования рабочего класса были следующими: 1) распределение страхования на всех без исключения наемных рабочих, а также городскую и сельскую бедноту; 2) распределение страхования на все виды потери трудоспособности, именно: на случай болезни, увечья, инвалидности, старости, материнства, вдовства, сиротства, а также безработицы; 3) возложение всех расходов по страхованию целиком на предпринимателей; 4) возмещение, по меньшей мере, полного заработка в случае утраты трудоспособности и безработицы; 5) полное самоуправление застрахованных во всех страховых организациях.
В сообщении от 30 октября 1917 года «О социальном страховании», подписанном от имени Правительства Российской Республики Народным комиссаром труда А. Шляпниковым, подчёркивалось, что «пролетариат России поставил на своём знамени полное социальное страхование наёмных рабочих, а также городской и сельской бедноты» и отмечалось, что «ни царское правительство, ни коалиционно – соглашательское правительство не осуществило рабочих страховых требований».
Осенью 1917 года советское государство принимает сразу несколько декретов по вопросам социального обеспечения. 10 ноября 1917 года Советом Народных Комиссаров был принят Декрет «Об увеличении пенсии рабочим, пострадавшим от несчастных случаев» по которому предусматривалось: всем пенсионерам – рабочим, «пострадавшим от несчастных случаев по 1917 год включительно, пенсию немедленно увеличить».
22 декабря 1917 года был принят Декрет «О страховании на случай болезни», предусматривающий пособие по болезни, родам, по случаю смерти работника, а также следующие виды бесплатной врачебной помощи: первоначальную, амбулаторное лечение, лечение на дому, родовспоможение, коечное лечение с полным содержанием, санаторное и курортное лечение.
Положение от 22 декабря 1917 года «О страховании на случай безработицы» впервые в России вводит страховое обеспечение безработных.
Осуществив первоначальные меры, направленные на социальное обеспечение пролетариата, советское государство приступает к правовому регулированию обеспечения и других категорий населения, не имеющих средств существования. Упразднив благотворительные учреждения и общества помощи инвалидам (увечным воинам) и их семьям, государство передает инвалидные дома в ведение Народного комиссариата государственного призрения, а помощь увечным воинам и их семьям в ведение такой общественной организации, как Всероссийский союз увечных воинов.
В апреле 1918 года Народный Комиссариат государственного призрения переименовывается в Народный Комиссариат социального обеспечения. Такое переименование мотивировалось тем, что «существующее название Народный комиссариат государственного призрения не соответствует социалистическому пониманию задач социального обеспечения и является пережитком старого времени, когда социальная помощь носила характер милостыни и благотворительности». Особое внимание требовалось к военнослужащим Красной армии — 7 августа 1918 года издается Декрет СНК «О пенсионном обеспечении солдат Рабоче-Крестьянской Красной Армии и их семейств», в котором предусматривалось пенсионное обеспечение также и военнослужащих старой армии и их семей.
Таким образом, уже в первый год своего существования советское государство предприняло попытку законодательно закрепить систему социального обеспечения, элементами которой были социальное обеспечение пролетариата в порядке социального страхования, государственное обеспечение увечных военнослужащих и членов их семейств, а также государственное обеспечение в форме содержания в инвалидных домах, домах матери и ребенка, в детских домах.
Создаваемая советским государством система социального обеспечения отчетливо носила классический характер, поскольку исключала из круга обеспеченных представителей свергнутых классов.
С первых шагов Советской власти, новое правительство уделяет особое внимание решению как насущных проблем, так и созданию и совершенствованию механизма защиты рабочих. Наглядным примером может следующий документ, приведённый ниже.
31 октября 1918 года СНК РСФСР утверждает «Положение о социальном обеспечении трудящихся», которое устанавливает обеспечение всех трудящихся, не эксплуатировавших чужого труда и не имевших источников средств существования. В отличие от круга лиц, предусмотренного Декретом от 22 декабря 1917 года «О страховании на случай болезни», данное Положение распространяется на всех трудящихся, а не только застрахованных и членов их семей.
К числу оснований предоставления социального обеспечения Положение относит:
а) оказания всех видов врачебной, лекарственной и т.п. помощи и родовспоможения нуждающимся в них лицам;
б) временной утраты средств к существованию, вследствие нетрудоспособности, независимо от причины, ее вызвавшей (общие заболевания, увечья и т.п.);
в) постоянной утраты (всех или части) средств к существованию, вследствие нетрудоспособности, вызванной увечьем, болезнью, старостью и т.п.;
г) утраты средств к существованию, вследствие безработицы, происшедшей не по вине безработного.
Принятие этого Декрета потребовало и более чёткого размежевания функций Наркомтруда и Наркомсобеса в области социального обеспечения. Такое размежевание было осуществлено на основании постановления Совнаркому от 27 марта 1919 года «О разграничении деятельности Народных комиссариатов труда и социального обеспечения в области социального обеспечения» и было произведено на следующих основаниях.
Социальное обеспечение трудящихся, потерявших трудоспособность на работе или на службе, или в условиях повседневной жизни, находится в ведении Наркомтруда и его местных органов.
Социальное обеспечение лиц, лишившихся трудоспособности и впавших в нужду вследствие стихийных и социальных бедствий остаётся за Наркомсобесом и его местных органов.
В период гражданской войны резко обостряется проблема социального обеспечения красноармейцев. СНК принимает ряд решений о систематической выдаче пайков семьям периодических (ежемесячных) денежных пособий. Декретом от 28 апреля 1919 года утверждается новое Положение «О социальном обеспечении инвалидов-красноармейцев и их семейств».
Тяжелое экономическое положение молодого государства, трудности, переживаемые страной в связи с гражданской войной, были главными причинами несостоятельности намерений государства по решению социальных проблем и обусловили практику натурализации социального обеспечения. Финансирование социального обеспечения работников в порядке социального страхования в условиях экономического коллапса страны оказалось неэффективным.
Декретом СНК от 17 апреля 1919 года закрепляется прямое сметное финансирование социального обеспечения и все ранее существующие фонды объединяются в единый Всероссийский фонд социального обеспечения.
В течение 1919 и 1920 годов неоднократно проводилась реорганизация системы социального обеспечения: были слиты, а затем вновь разделены Народные комиссариаты труда и социального обеспечения.
Вместе с тем, не смотря на благие намерения, гражданская война и политика «военного коммунизма» принципиально изменили социально – экономическое положение трудящихся. В 1918 — 1920 годах трудящиеся уже не были наёмными работниками в первичном смысле этого понятия, рынок труда был ликвидирован и в России остался единственный работодатель – государство.
Кодекс законов о труде 1918 года устанавливает трудовую повинность для всех граждан РСФСР. Такого рода изменения хозяйственной жизни повлекли за собой и соответствующие изменения социальных рисков и способов защиты от них. В данный период и произошла трансформация социального страхования в социальное обеспечение, что во многом было связано с тезисом большевиков о возможности реализации идеологической доктрины коммунистического идеала.
Подводя промежуточный итог развития законодательства о социальном страховании в целом и страхования работников от несчастных случаев на производстве в частности, можно сделать вывод о том, что начавшаяся вскоре после Октябрьской революции гражданская война не могла не сказаться на обязательном страховании от несчастных случаев на производстве, поскольку эта война требовала аккумуляции всех финансовых средств в единый государственный фонд.
Вскоре после этого последовала национализация всех организаций, включая и страховые компании. В период военного коммунизма, с 1918 по 1921 год, действовал административный механизм возмещения вреда, причинённого трудовым увечьем. В данный период социальное страхование полностью было вытеснено социальным обеспечением, поскольку промышленность, торговля и транспорт были полностью национализированы, продукция распределялась в централизованном порядке, а принципы свободы труда были заменены принципами всеобщей трудовой повинности.
Поэтому, совершенно естественным выглядело принятие Положения о социальном обеспечении трудящихся от 31 октября 1918 года . Под социальным обеспечением здесь понималась помощь в денежной и натуральной форме, оказываемая государством нуждающимся категориям граждан.
От Закона 1912 года его отличает следующее.
1. Механизм социального страхования был заменён механизмом социального обеспечения, а фактически – механизмом социальной помощи, которая была равна для всех и производилась за счёт средств государственного бюджета с отпуском выделявшихся для этого средств в казначейском порядке.
Механизм сбора налогов и механизм бюджетного управления были распространены на сбор взносов на социальное обеспечение и управление собранными средствами. В то же время, средства, предназначавшиеся на социальное обеспечение, продолжали формироваться из взносов работодателей и доходов с имущества и капиталов учреждений социального обеспечения, а не за счёт налогов. Однако механизм сбора и, что не менее важно, механизм управления этими средствами, как было сказано выше, являлись аналогичными тем механизмам, которые используются для налогов и бюджетных средств.
2. Социальное обеспечение осуществлялось как в денежной форме (пособия при временной и постоянной утрате трудоспособности), так и в натуральной форме (медицинская помощь, содержание в инвалидном доме).
Пенсии в связи с временной утратой трудоспособности (пенсиями именовались пособия в соответствие с указанным Положением) выдавались в размере полного заработка, а пенсии в связи с постоянной утратой трудоспособности — в размере 20%, 50%, 75% и 100% заработка в
зависимости от степени утраты трудоспособности (соответственно — 15%- 29%, 30%-44%, 45%-60% и более 60%). При этом, на размеры пенсии, выплачиваемой работникам, не влияло то, что послужило причиной нетрудоспособности работника, то есть размер пособия не зависел от того, явилась ли нетрудоспособность следствием трудового увечья или профессионального заболевания, либо следствием бытового увечья или общего заболевания. Размеры заработной платы, а также объём и качество оказания медицинской помощи были чрезвычайно низкими вследствие тяжёлых экономических условий в стране, вызванных гражданской войной.
В тот период было чрезвычайно сложно оказать даже экстренную медицинскую помощь общего характера, не говоря уже о специализированной, которая требуется пострадавшим от несчастных случаев на производстве.
3. Отсутствовал механизм обеспечения иждивенцев пострадавших от несчастных случаев на производстве со смертельным исходом. Это вполне укладывалось в принципы, содержащиеся в статье 2 Положения, обуславливавшего право на социальное обеспечение осуществлением трудовой деятельности. Обеспечение данной категории лиц производилось в соответствии с другими нормативными актами и, в отличие от предыдущего и последующего законодательства, законодательством эпохи военного коммунизма (1918-1921 гг.) не устанавливался трудовой характер обеспечения данной категории лиц.
Данное Положение, хотя было принято в период чрезвычайного положения, тем не менее, оказало значительное влияние на все последующее законодательство в СССР и России, включая и современное. В отличие от закона 1912 года, собирал и распределял средства государственный орган исполнительной власти, а не орган самоуправления страховщиков и страхователей. Кроме того, хотя размер обеспечения был повышен, была установлена возможность индивидуальными актами установления размера пособий и пенсий, включая их понижение до минимального уровня.
Однако, с точки зрения чрезвычайной обстановки, в которой принималось данные нормы, и дефицита денежных средств, подобное правовое регулирование выглядело вполне обоснованным, точно так же, как и зависимость получения пенсии при постоянной утрате трудоспособности от получения медицинской помощи, установленной в целях снижения расходов на денежные выплаты.
§ 2.2. Окончание гражданской войны. Период НЭПа
После окончания гражданской войны главной задачей страны становится восстановление ее экономики, государство проводит новую экономическую политику (1921-1929 г.г.), широко опираясь на материальные стимулы и хозяйственный расчет. Возникает необходимость и возможность вновь возвратиться к социальному обеспечению рабочих и служащих на основе принципов социального страхования.
Поворотной вехой на этом пути становится Декрет Совета Народных Комиссаров от 15.11.1921 года «О социальном страховании лиц, занятых наёмным трудом».
Указанный документ распространяет систему социального страхования на всех лиц, занятых наемным трудом, и на все случаи временной и постоянной утраты трудоспособности, на случай безработицы, а также на случай смерти. Обеспечение наемных работников во всех указанных случаях осуществляется за счет средств предприятий, учреждений, организаций или частных лиц, использующих наемный труд.
Страхованием пользовались работники наёмного труда во всех случаях социального риска. С этой целью при отделах собеса стали формироваться страховые управления, чья роль состояла в контроле над проведением в жизнь требований страхового законодательства, тарификации предприятий и взимании страховых взносов. Планировалось и создание страховых касс, которые были бы непосредственно подчинены страховым управлениям.
Это позволяет государству освободиться от бремени огромных расходов на социальное обеспечение рабочих и служащих.
Итак, в целом предполагалась замена государственного обеспечения лиц, занятых наёмным трудом, их социальным страхованием за счёт предприятий. В кратчайшие сроки была создана организационно-управленческая структура системы социального страхования. Управления этой структурой осуществлялось в трёх уровнях: центральном, губернском, низовом (кассы социального страхования). При этом все виды социального страхования обеспечивались деятельностью единых страховых органов.
Период НЭПа в истории развития законодательства о социальном обеспечении отличается тем, что за короткий отрезок времени была сформирована правовая база для регулирования данного вида общественных отношений в новых экономических условиях.
В этот период закрепляется право на социальное обеспечение инвалидов из числа лиц, работающих по найму; военнослужащих старой и Красной армии, лишившихся трудоспособности вследствие увечья или заболевания, получивших на войне или прохождения на военной службе (Декрет СНК от 8 декабря 1921 года «О социальном обеспечении инвалидов»).
Был решен вопрос об обеспечении пенсией по случаю потери кормильца семей трудящихся (Декрет от 9 декабря 1921 года «О социальном обеспечении членов семей трудящихся в случае смерти кормильца семьи»). Установлена выплата пособий застрахованным в случае временной нетрудоспособности в размере фактического заработка (Декрет от 9 декабря 1921 года «О социальном обеспечении при временной нетрудоспособности и материнстве». Вводятся пособия на погребение застрахованных и членов их семей.