ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ В РФ
2.1 Специфика валютного контроля ФТС и Росфиннадзора
Для определения эффективности осуществления валютного контроля, стоит обратить внимание на контрольные показатели работы за год, как агентов, так и органов валютного контроля. В работе представлены данные за 2014 год, так как они являются наиболее полными, за 2015 года данные пока не сведены и в официальных документах отсутствуют.
В 2014 году таможенными органами проведено более 5 тысяч проверок участников ВЭД, по результатам данных проверок возбуждены и переданы в Росфиннадзор на дальнейшее рассмотение более 5 тысяч дел об АП по статье 15.25 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации на сумму более 414 млрд. рублей, что на 25% (по сумме) больше, чем за аналогичный период 2013 года.
Стоит обратить внимание именно на результаты деятельности Росфиннадзора, так как все производства по делам об административных правонарушениях происходит в Росфиннадзоре, после передачи данных от ФТС РФ.
- Статистика Росфиннадзора говорит о том, что за 2014 год возбуждено 19004 дела об административных правонарушениях, что на 20% больше, чем в 2013 г. В результате рассмотрения дел вынесено 27572 постановления о назначении административного наказания, что на 20% превышает уровень 2013 г.
- В течение 2014 года совместно с представителями таможенных и налоговых органов проводились консультации и совещания по вопросам нарушений валютного законодательства участниками ВЭД при осуществлении своей деятельности.
- В 2014 году проведено 23 784 проверочных мероприятия по контролю за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, из них 22 729 (95,6% от общего количества проведенных мероприятий) — внеплановые проверочные мероприятия.
Основаниями для данных проверок служили и в том числе данные переданные от агентов и органов валютного контроля.
По итогам рассмотрения данных дел, а также протоколов, поступивших от таможенных и налоговых органов, и постановлений органов прокуратуры вынесено 27,6 тыс. постановлений о назначении административного наказания, из которых в отчетном периоде 24,6 тыс. постановлений (89,3%) на сумму 370,3 млрд. рублей вступили в законную силу.
Большая часть постановлений о назначении административного наказания, вступивших в законную силу, вынесена по частям 6 (6,3 тыс. постановлений – 25,5% от всех постановлений, вступивших в силу) и 6.3 (6,1 тыс. постановлений 25%) статьи 15.25 КоАП РФ.
Именно часть 4 и часть 5 статьи 15.25 непосредственно касаются дел об административных правонарушениях, которые приходят от таможенных органов.
От таможенных органов в Службу поступило на 8% меньше протоколов об административных правонарушениях, чем в 2013 году. А также были возвращены в таможенные органы, в связи с допущенными существенными нарушениями при составлении протоколов либо отсутствием документов, необходимых для рассмотрения дел — 121 протокол (2,3% от общего количества поступивших протоколов).
Официальная статистика говорит о том, что работа органа валютного контроля идет результативно: увеличивается количество постановлений и дел об административном правонарушении, также растет количество постановлений вступивших в законную силу, единственное, уменьшилось количество дел, поступивших от таможенных органов. Но статистика Росфиннадзора показывает наличие проблемы, в которой часть дел возвращаются в таможенные органы. Единственный факт, который не отражает ни одна статистика, это доля дел об административных правонарушениях, которые отменены постановлением суда. Их можно встретить только в неофициальной статистике или в научных работах юристов.
Федеральная таможенная служба России длительное время была лишена статуса органа валютного контроля, что отрицательно сказывалось на работе таможенных органов при осуществлении контроля за соблюдением валютного законодательства. За период работы с июля 2004 года по настоящее время выявлена недостаточная эффективность построения сложившейся системы органов и агентов валютного контроля. В результате анализа статистических данных и процесса осуществления валютного контроля в России по отношению к перемещениям товаров через таможенную границу Таможенного Союза (ЕАЭС), можно выделить ряд проблем.
Первая из них связана с нарушением иерархичности построения системы валютного контроля (федеральные органы исполнительной власти наделены статусом агентов, а не органов валютного контроля). В результате искусственно создана необходимость передачи в Росфиннадзор (не являющийся органом, уполномоченным в области таможенного дела и не знакомый со спецификой применения различных таможенных процедур и оформления таможенных документов) возбужденных таможенными органами дел по всем административным правонарушениям, ответственность за которые предусмотрена статьей 15.25 «Нарушение валютного законодательства» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Это напрямую касается дел об административных правонарушениях, выявляемым непосредственно при осуществлении таможенного контроля за товарами, перемещаемыми через границу Таможенного Союза (ЕАЭС) (например, при нарушениях установленного порядка ввоза и пересылки в Российскую Федерацию и вывоза и пересылки из Российской Федерации валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг в документарной форме).[1]
Это свидетельствует о нарушении принципа рассмотрения дел об административных правонарушений по подведомственности.
Второй проблемой следует выделить дублирование проверок. В процессе рассмотрения полученной от ФТС России информации по делам, возбужденным таможенными органами по статье 15.25 КоАП России, Росфиннадзор заново в полном объеме обязан рассматривать все обстоятельства дела, иногда с повторным запросом документов у участников ВЭД. Это является неоправданным дублированием проведенных таможенными органами проверок и приводит к двойному административному давлению на участников ВЭД, а также к увеличению сроков принятия решения, что недопустимо с учетом предусмотренных законодательством сроков давности привлечения лиц к ответственности и существующей проблемы фирм-однодневок.[2]
Третья проблема касается полномочий в области валютного контроля. В связи с этим, есть случаи, в которых постановления правительства, необходимые для организации информационного взаимодействия и всестороннего осуществления валютного контроля, издаются достаточно поздно. Например, ряд постановлений Правительства РФ, предусмотренных Законом № 173-ФЗ, необходимых для организации информационного взаимодействия в целях валютного контроля, были изданы по истечении 3-х лет со дня вступления в силу Закона № 173-ФЗ.
Зафиксированный таможенными органами незаконный отток из РФ денежных средств в области экспортно-импортных операций с товарами составляет около 25%, что свидетельствует о неэффективности именно действующей в настоящее время системы валютного контроля, построенной по принципу одного уполномоченного Правительством РФ органа валютного контроля, в то время как статья 22 Закона № 173-ФЗ предусматривает возможность наделения статусом органа валютного контроля нескольких федеральных органов исполнительной власти.[3]
Важно отметить, что таможенные органы обладают сложившейся практикой работы с нарушителями валютного законодательства, располагают информационной базой и квалифицированным персоналом. У ФТС есть возможность сопровождать участника внешнеэкономической деятельности с момента заключения контракта до момента завершения исполнения всех обязательств по нему, в том числе и при производстве по делам об административных правонарушениях.
Единственное, что валютный контроль чаще всего осуществляют небольшие по численности отделения валютного контроля. Не всегда данные отделы могут справиться с объемом работ по осуществлению валютного контроля, поэтому нужно оптимизировать численность в соответствии с полномочиями и объемом работ. Следствием этой проблемы является ситуации возврата протоколов в таможенные органы на доработку из Росфиннадзора.
Основаниями для возврата протоколов на доработку обратно в ФТС служат:
- ситуации, при которых материалы дела об административном правонарушении представлены не в полном объеме;
- отсутствие информации о том, что лицу, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении разъяснены права и обязанности, предусмотренные статьями 25.1, 25.5 КоАП РФ;
- лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, было извещено в ненадлежащем виде о месте и времени составления протокола;
- отсутствие в протоколах сведений, перечисленных в части 2 статьи КоАП РФ (даты составления протокола, подписи лица, составившего протокол об административном правонарушении, либо информации о времени и месте совершения административного правонарушения).
В результате можно констатировать, что нерешенные проблемы и пробелы при осуществлении валютного контроля за перемещением товаров через таможенную границу Таможенного Союза (ЕАЭС) существуют, и их можно решить с помощью оптимизации работы уполномоченных органов.
Одной из указанных перспектив, как раз служит повышение статуса ФТС до уровня органа валютного контроля. Это перспективное направление, так как Президентом РФ принято решение о расформировании действующего органа валютного контроля и передачи его полномочий другим агентам валютного контроля. Данные полномочия повлекут в себе функциональные изменения, что повлияет на процесс осуществления валютного таможенными органами ФТС РФ. При рассмотрении данной перспективы и оптимизации данного процесса, можно повысить эффективность осуществления валютного контроля в целом, для снижения «утечки» капитала из России и укрепления экономической безопасности страны в перспективе.
2.2 Автоматизация процесса осуществления валютного контроля
Нарушения валютного законодательства напрямую влияют на экономику России и на ее безопасность в том числе. Экономическую безопасность страны часто рассматривают как систему элементов национальной общественной системы, которые, в свою очередь, зависят от уровня развития страны, уровня развития экономики и ситуации в мировой экономике. Все эти элементы позволяют обеспечить устойчивое существование и развитие национальной экономики, при этом предотвращая угрозы и минимизируя последствия данных угроз при неблагоприятных вариантах развития различных процессов. Данный термин «Экономическая безопасность» дает возможность рассмотреть характеристику национальной экономики, а также увидеть экономику через призму политики, которая сможет отразить необходимость защиты национальных экономических интересов, спрогнозировать направления развития экономики и обеспечить социально-политическую стабильность.
Государство должно быть ориентировано на поддержание конкурентоспособного уровня военного, производственного и научно-технического потенциала, а также уровня жизни населения страны.[1]
Стратегической целью ФТС РФ является повышение уровня экономической безопасности России, создание благоприятных условий для привлечения иностранных инвестиций в экономику, а также пополнение федерального бюджета, основываясь на содействии внешнеторговой деятельности на основе повышения качества таможенного администрирования и упрощения таможенного контроля.[2]
Результативность деятельности таможенных органов ФТС РФ определяется путем ежеквартальной оценки по критериям эффективности, которые ориентированы на конечный результат. Данные критерии называют контрольными показателями эффективности деятельности таможенных органов.
С помощью КПЭД производится анализ и оценка эффективности деятельности таможенных органов, а также осуществляется достижение целей и решения задач, стоящих перед ФТС РФ, направленных на совершенствование таможенного регулирования и таможенного контроля и оценки их текущего состояния.
КПЭД также помогают сформировать краткосрочные и долгосрочные управленческие решения. Контроль деятельности осуществляется в реальном времени.
В том случае, когда эффективность деятельности должностных лиц рассматривается со стороны государства, то рассматривается эффективность каждого направления деятельности таможенного органа в отдельности. Также существуют затраты (временные, трудовые, материальные и финансовые) которые характеризуют эффективность управления. Другим измерителем эффективности управления также степень успешного функционирования системы в рамках курса достижения целей.
«Основным принципом КПЭД является – управлять можно только тем, что можно измерить»[3]. Данные показатели представляю собой систему показателей, представляющих собой количественно выраженные основных критериев оценки работы таможенных органов, которые изменяются в связи с изменениями внешних и внутренних факторов, которые оказывают влияние на технологии управления таможенной деятельностью.
Следует отметить, что в каждой новой редакции контрольные показатели дорабатываются, добавляются новые критерии оценки. Для оценки эффективности деятельности таможенных органов необходимо знать масштабы и объемы выполняемых задач и целей. Понятие «эффективность таможенной деятельности» — это свойство динамики таможенной деятельности, «показатель эффективности» — количественная мера этого свойства, а «критерий эффективности» — количественная мера, определяющая достижение цели таможенной деятельности.[4]
Достижение главной стратегической цели ФТС РФ осуществляется по двум направлениям. Первое из них направлено на содействие внешнеторговой деятельности, второе направлено на борьбу с нарушениями таможенных правил.[5] Совокупная результативность первого направления характеризуется объемом собранных таможенных сборов и платежей, а второго направления оценивается предотвращенным ущербом. Цель считается достигнутой, если полученные результаты, удовлетворяющие требованию всей системы (расходование определенного количества ресурсов).
Анализ практики применения КПЭД говорит о том, что есть перспективы совершенствования. Сложность оценки эффективности таможенных органов определяется недостаточной разработанностью научных основ осуществления этой оценки и отсутствием полноценного понятийного аппарата.[6] КПЭД не отражают степени повышения качества таможенных услуг и не говорит о том, действительно ли таможенные органы осуществляю исчерпывающие мероприятия при проведении таможенного контроля.
Если говорить конкретнее, именно об осуществлении валютного контроля таможенными органами РФ, то для этой деятельности существует два показателя КПЭД на основании Приказа ФТС РФ от 21 декабря 2015 года «О контрольных показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений и таможен, непосредственно подчиненных ФТС РФ, на 2016 год».
Первый из них №20 «Эффективность контроля соблюдения актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования».[7]
Он отражает эффективность деятельности таможенных органов по контролю соблюдения участниками ВЭД валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования.
Администрирует данный показатель Управление торговых ограничений, валютного и экспортного контроля.
Фактическое значение показателя рассчитывается с учетом результатов проведенных проверок, и учитывает количество актов, проведенных проверок, по которым были возбуждены дела об административных правонарушениях по статье 15.25 КоАп РФ, с поправкой на количество возвращенных протоколов об административных правонарушениях из Росфиннадзора, а также с учетом проверок результирующих уголовную отвественность по статье 193 Уголовного кодекса Российской Федерации (при истечении сроков даности привлечения участника ВЭД к административной отвественности). Все это относят к общему количеству актов по итогам проведенных в отчетном квартале проверок проверок и переводят в проценты. Значение данного показателя, в коненом итоге, для регинального управления должно быть не менее 50 %. В таком случае показатель выполнятся.
Второй из них № 21. «Выявленные нарушения валютного законодательства Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности и валютного законодательства Российской Федерации в стоимостном выражении»[8].
Отражает эффективность деятельности таможенных органов по контролю соблюдения частниками ВЭД валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования.
Данный показатель учитывает четыре показателя определяющих стоимость предметов административного правонарушения по части 1 статьи 15.25 КоАП РФ (расчеты произведены минуя счета в уполномоченных банках), а также части 4 статьи 15.25 (за переданные нерезидентам товары и не зачисленных в установленный срок) КоАП РФ, либо статьи 193 УК РФ и части 5 статьи 15.25 КоАП РФ (суммы, уплаченных нерезидентами за не ввезенные товары и не возвращенные в установленные сроки), а также с учетом статьи 14.50 КоАП РФ (касается бартерных сделок).
Для Сибирского таможенного управления фактическое значение этого показателя должно быть не менее 3 миллиардов рублей за год (4 квартала).
Оценка выполнения показателя:
- хорошо – фактическое значение не менее установленного показателя
- удовлетворительно – фактическое выполнение показателя составляет не менее 75%
- неудовлетворительно – фактическое выполнение показателя менее 75% от установленного значения.
Данные показатели введены в целях повышения эффективности деятельности таможенных органов по контролю соблюдения участниками внешнеэкономической деятельности законодательства российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности и валютного законодательства Российской Федерации. Данные показатели корректируются каждый год, а также вносятся коррективы в течение года. Если сравнить показатели, которые существуют на данный момент и показатели представленные на 2013 года, то за этот небольшой промежуток, можно увидеть положительную коррекцию. Первоначально, при создании КПЭД, основное внимание было сосредоточено на количественных показателях, далее шла эволюция в сторону определения эффективности осуществления деятельности ФТС РФ, но содержание данных показателей также говорило в основном о количественных показателях. Со временем, уже к 2016 году, показатели были разграничены на определение количественных показателей, эффективности и результативности. Показатели результативности деятельности, это новое понятие в управлении таможенной деятельности, на которое ранее не обращали должного внимания. При этом нужно отметить, что результативность деятельности и эффективность неразрывно связаны, но при этом имеют разную характеристику и разные показатели. Данные коррективы говорят о том, что управление таможенным делом работает эффективно и совершенствуется с учетом определения необходимых направлений развития.
Дальнейшее совершенствование все так же требуется, в связи с изменением внешней среды и требованиями к осуществлению деятельности ФТС РФ. Для этого нужно иметь обратную связь с подразделениями на низших уровнях, которые осуществляю непосредственный контроль и работу с участником ВЭД.[9]
Любая организация стремится к повышению эффективности деятельности организации, в том числе и ФТС РФ. Единственное, стоит отметить, что важно осуществлять свою деятельность в рамках полномочий, а также в соответствии с возложенными функциями. Одной из функций ФТС является обеспечение экономической безопасности России. Именно эту цель преследует валютной контроль в основной своей идее. Для укрепления финансовой и экономической стабильности государства следует повышать эффективность осуществления валютного контроля, а как было выяснено в данной работе, повышение эффективности следует добиваться с помощью утверждения полномочий органа валютного контроля для ФТС РФ.[10]
Для удобства и эффективности проведения валютногоконтроля, произведена автоматизация процессов проведения валютного контроля с помощью использования инновационных программных средств. В первую очередь данное явление связано с введением электронного декларирования, либерализации правил внешней торговли между странами, а также унификации правил ведения отчетности между станами-участниками Таможенного Союзе (ЕАЭС) и для удобства передачи данных между этими странами. Данное решение помогло повысить эффективность осуществления таможенного, банковского и налогового контроля.
Информационные массивы, используемые таможенными органами для осуществления валютного контроля формируются в ГНИВЦ ФТС России (центральная база данных валютного контроля), в РТУ и таможнях, непосредственно подчиненных ФТС России (региональные базы данных валютного контроля).
С помощью данных комплексов программных средств осуществляется валютный контроль. Проходит данный контроль достаточно эффективно благодаря электронному декларированию, которое введено в обязательном порядке с 2014 года и на данный момент достигает 99,99% при оформлении товаров при перемещении через границу Таможенного союза (ЕАЭС).
Технологии валютного контроля, осуществляемого таможенными органами, основаны на развитой методической и информационной базе с использованием специализированного программного обеспечения, которые постоянно совершенствуются в направлении оптимизации проверочных мероприятий.[11]
В результате, можно сказать, что Федеральная таможенная служба обладает достаточной материально-технической и информационной базой, для полноценного осуществления валютного контроля, в том числе при осуществлении функций органа валютного контроля.
Благодаря существующей информационной базе и полномочиям, которые будут переданы ФТС и ФНС от Росфиннадзора, и существующему опыту проведения ФТС валютного контроля с точки зрения органа валютного контроля, можно создать совершенно новую систему осуществления валютного контроля, используя базовую систему с использованием современной автоматизации, внедрения новых методов осуществления валютного контроля, учета потребностей участников ВЭД и изменений внешней среды, учета тенденций интеграции в рамках ЕАЭС и политической обстановки. В основе совершенствования должна лежать цель в виде обеспечения безопасности экономической и национальной для Российской Федерации и ЕАЭС в целом, противодействия нарушений законодательства Таможенного союза (ЕАЭС) и Российской Федерации, уменьшения «утечки» капитала из страны и повышения инвестиционного климата, с учетом пожеланий участников ВЭД и внешних факторов. Важно уделить внимание существующим нарушениям валютного законодательства, увидеть пробелы в осуществлении законных решений, на основе чего определить тенденцию и сформулировать рекомендации по совершенствованию осуществления валютного контроля.