Институт управления муниципальными закупками анализ ключевых проблем и направления его совершенствования

1  2  3  4

---

ОГЛАВЛЕНИЕ

 

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ муниципальных закупок

1.1 Понятие, сущность и система муниципальных закупок в Российской Федерации

1.2 Методы контрактных систем, применяемые за рубежом

1.3 Нормативно-правовые основы осуществления муниципальных закупок в Российской Федерации

Глава 2. Актуальные проблемы функционирования системы муниципальных закупок в Российской Федерации

2.1 Оценка эффективности правового регулирования контрактных отношений

2.2 Анализ экономической эффективности функционирования контрактной системы для осуществления муниципальных закупок

2.3. Основные проблемы осуществления муниципальных закупок

Глава 3. Направления оптимизации системы муниципальных закупок в Администрации Волосовского муниципального района

3.1. Включение дополнительных требований в договоры на исполнение заказов

3.2 Обучение и подготовка кадров для претензионной работы

3.3Формирование информационной базы потенциальных исполнителей контрактов

3.4. Оценка эффективности предлагаемых мероприятий

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Список использованных источников

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Актуальность темы. Современная система муниципальных закупок имеет важное значение в формировании экономики страны. И от того, каким образом в стране организована система государственного и (муниципального) заказа, зависит эффективность расходования средств из бюджетов всех уровней, а также состояние конкурентной среды. Одной из задач государства является построение системы государственных закупок, которая обеспечит конкурентоспособность между государством и коммерческими предприятиями.

Актуальность работы находит свое подтверждение в том, что на сегодняшний день происходят изменения на законодательном уровне в системе государственных закупок, а также происходит обновление элементов взаимодействия государства и коммерческих организаций. Новый Федеральный закон № 44 — ФЗ от 05.04.2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» вступивший в силу с 01.01.2014 года, регулирует полностью весь процесс закупок, осуществляемый бюджетными учреждениями. Сразу необходимо отметить, что в действующее законодательство не разграничивает закупки продукции для государственных нужд и закупки продукции для муниципальных нужд, поэтому, когда мы, будем говорить о государственных нуждах и закупках, мы также будем иметь в виду и муниципальные нужды и закупки и наоборот. Совершенствование системы формирования государственных закупок направлено на повышение эффективности и качества осуществления закупок.

Степень разработанности проблемы. В последние годы государственным муниципальным закупкам уделяется повышенное внимание. Это связано с тем, что необходимо экономно расходовать бюджетные средства, извлекая из них максимальную пользу. Экономический кризис и санкции против РФ привели к тому, что в экономике наметился спад — в такие периоды государство старается увеличить количество заказов для отечественных предприятий, чтобы поддержать их и оживить экономику.

В РФ применяется множество способов организации закупок, из которых самые популярные — закупка у единственного поставщика, электронный аукцион и запрос котировок. Таким образом закупается половина товаров и услуг, в том числе, самими органами власти, которые должны поддерживать конкуренцию.

Исследования разных авторов свидетельствуют, что необходима реформа законодательства: эта сфера связана с многочисленными, в том числе, коррупционными, рисками. Нужно использовать зарубежный опыт, поскольку российская практика определения поставщиков часто противоречит требованиям развития конкуренции. Правовые требования к государственному контракту сложны и многообразны — нужен общественный контроль за деятельностью заказчиков. Актуальной проблемой закупок является повышение их эффективности: рынок закупок следует развивать. Отдельный вопрос — регулирование отношений поставки.

Однако многие проблемы организации муниципальных закупок остаются малоизученными.

Объектом исследования является Администрация муниципального образования Волосовский муниципальный район Ленинградской области.

Предметом исследования являются механизмы и инструменты формирования муниципального заказа в Администрация муниципального образования Волосовский муниципальный район Ленинградской области.

Целью исследования является разработка рекомендаций по совершенствованию системы формирования муниципального заказа в Администрация муниципального образования Волосовский муниципальный район Ленинградской области.

Задачи работы:

• исследовать понятие, сущность и система муниципальных закупок в Российской Федерации;
• изучить методы применения контрактных систем в зарубежных странах;
• рассмотреть нормативно-правовые основы осуществления муниципальных закупок в Российской Федерации;
• провести оценку эффективности правового регулирования контрактных отношений;
• представить анализ экономической эффективности функционирования контрактной системы для осуществления муниципальных закупок;
• исследовать проблемы осуществления муниципальных закупок;
• разработать предложения по совершенствованию механизма муниципальных закупок;
• представить оценку эффективности предлагаемых мероприятий.

Методы исследования. Главным методом, используемым при написании бакалаврской работы, является метод анализа. Важными являются статистический метод, позволяющий выделить и описать различные тенденции, закономерности развития объекта исследования, метод наглядного изображения результатов анализа, с помощью которого можно показать результаты анализируемых показателей в виде графиков, схем и рисунков. Кроме перечисленных методов, также используются методы коэффициентов и сравнения.

Теоретической основой работы являются законодательные и нормативные акты, отчеты о закупках продукции Правительства Ростовской области, монографии, статьи и публикации в научно-периодической печати, а также в сети Интернет.

Нормативную основу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, акты международного права, кодифицированные правовые акты и федеральные законы, в том числе Бюджетный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», а также иные правовые акты, регулирующие контрактную систему в сфере закупок.

Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой одно из первых в исследований, в котором осуществлена разработка концептуальных основ контрактной системы в сфере закупок и сформированы предложения по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления в данной сфере.

Практическая значимость исследования заключается в возможности применения результатов работы в практической деятельности Администрации муниципального образования Волосовский муниципальный район Ленинградской области.

Структура работы включается в себя введение, три главы с теоретической, аналитической и практической частью, заключение, библиографический список и приложения.

 

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ муниципальных закупок

1.1 Понятие, сущность и система муниципальных закупок в Российской Федерации

 

Система муниципальных закупок имеет решающее значение для развития экономики страны. В странах Евросоюза система госзаказа составляет около 25-30 % ВВП.

В настоящее время закупочная деятельность регламентируется Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ. В соответствии с ним рынок государственных закупок состоит из трех уровней (рис. 1): федерального, регионального, муниципального (ч. 7 ст. 4), что обусловлено необходимостью обеспечения не только федеральных нужд, но и нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в продукции, работах и услугах .

 

Общие цели (обеспечение нужд административных органов и населения в определенного рода товарах, работах, услугах), задачи (рациональное использование бюджетных средств) и способ размещения посредством преимущественно открытых торгов делают закупки для муниципальных нужд разновидностью государственных закупок.

Стоит отметить, что доля муниципальных закупок в системе муниципального заказа продолжает увеличиваться (табл. 1).

Таблица 1 — Динамика распределения контрактов по уровням заказчиков (2015-2017 гг.)

Для того, чтобы наиболее полно определить понятие «муниципальный заказ», необходимо обратиться к понятию «муниципальные нужды». Законодательно закреплено следующее: обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Отсюда «закупка товара, работы, услуги для обеспечения муниципальных нужд — это совокупность действий, осуществляемых в установленном Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд».

Необходимо отметить, что с точки зрения теории, муниципальный заказ также входит в понятие государственного заказа. Подобный подход обусловлен тем, что муниципальные закупки — это то же самое, что закупки государственные: и те, и другие осуществляются за счет бюджетных средств; и те, и другие направлены на удовлетворение общественных потребностей. В тоже время мы понимаем, что муниципальные заказы не являются государственными, поскольку муниципальные образования представляют собой форму местного самоуправления, а не государственную власть.

Таблица 2 — Подходы к определению понятия «муниципальный заказ»

Обобщая определения, приведенные в таблице 2, сформулируем определение понятия «муниципальный заказ»: это выдаваемый органами местного самоуправления и оплачиваемый из средств местного бюджета и внебюджетных фондов заказ на изготовление продукции, выпуск товаров, проведение работ, оказание услуг, в которых заинтересован муниципалитет. На практике муниципальным заказом называют конкретный перечень товаров, работ и услуг, которые закупаются муниципальными заказчиками.Основанием разграничения государственного и муниципального заказа выступают одноименные формы собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ). В литературе в связи с этим появилось понятие публичной собственности, являющееся общим, как для государственной, так и для муниципальной форм собственности.

Муниципальными заказчиками являются органы местного самоуправления, все муниципальные учреждения и иные получатели средств из бюджета муниципального образования.

Интересен подход, рассматривающий муниципальный заказ не только как обеспечение муниципальных нужд, но и как важный инструмент поддержки депрессивных отраслей экономики, способствующий развитию конкуренции. Кроме того, муниципальный заказ обеспечивает высокую стабильность, гарантирует сбыт продукции, может являться важным элементом антикризисной политики государства .

Муниципальный заказ является «способом прямого регулирования хозяйственных связей». В экономической деятельности муниципального образования муниципальный заказ выполняет ряд важнейших функций:

• воспроизводственная функция;
• функция ценового регулирования;
• стимулирующая функция;
• социальная функция;
• инновационная функция.

Воспроизводственная функция муниципального заказа заключается в удовлетворении нужд муниципалитета в товарах, работах и услугах, необходимых для своевременного выполнения возложенных на органы местного самоуправления функций.

Функция ценового регулирования заключается в том, что муниципальный заказ позволяет оказывать косвенное воздействие на динамику цен по определенным видам товаров, работ и услуг.

Стимулирующая функция муниципального заказа заключается в обеспечении расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов. Увеличение перечня видов муниципальных закупок активизирует рост совокупного спроса для поддержки местных производителей, регулирования отраслевой и региональной структуры экономики. Используя муниципальный заказ как инструмент регулирования и программирования экономики, науки и техники, государство привлекает и потенциал частного предпринимательства к обеспечению устойчивости экономического развития, решению актуальных социально-экономических задач. В этом случае в процессе воздействия системы муниципальных заказов на экономику наряду со стимулирующим возникает и синергетический эффект.

Социальная функция муниципального заказа базируется на том, что он способствует реализации социально-экономической политики государства, в том числе вовлечению социально уязвимых групп населения в трудовой процесс. В соответствии с Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок» преимущества при осуществлении закупок предоставляются учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы, организациям инвалидов, субъектам малого и среднего предпринимательства, социально ориентированным некоммерческим организациям (СОНКО).

Муниципальные заказчики в процессе планирования и осуществления муниципальных закупок должны отдавать приоритет принципиально новой или с новыми потребительскими свойствами продукции (товарам, работам, услугам). В этом и заключается инновационная функция муниципального заказа.

Основным документом, регулирующим экономические, правовые и организационно-технические отношения товаропроизводителя (поставщика) и потребителя (покупателя), является муниципальный контракт.

В соответствии с нормативно-правовыми актами Министерства экономического развития Российской Федерации (уполномоченный орган, осуществляющий нормативное регулирование в сфере размещения публичных заказов) «закупками товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд» зачастую именуется размещение государственных и муниципальных заказов. Применение подобной терминологии предполагает покупку или приобретение товаров, работ, услуг за счет бюджетных и внебюджетных источников финансирования независимо от того, кто их осуществляет: главные распорядители или получатели бюджетных средств.

Таким образом, муниципальный заказ реализуется через муниципальные закупки. Муниципальные закупки — это процесс непосредственного осуществления муниципального заказа органами местного самоуправления на конкурентном рынке. Актуальность закупочной деятельности на местном уровне обусловлена ежегодным динамическим увеличением доли муниципальных закупок на рынке государственного и муниципального заказа.

Формирование системы муниципальных закупок исходит из необходимости реализации государством своих функций с целью удовлетворения общественных потребностей, в том числе для обеспечения стабильного функционирования и развития отраслей экономики, малого и среднего предпринимательства. Значимым является условие насыщения рынка товарами и услугами первой необходимости для населения, обеспечение удовлетворения других необходимых для жизни потребностей населения, и в конечном итоге — достижение стабильного роста экономики в стране.

По своему экономическому содержанию муниципальные закупки призваны удовлетворить муниципальные нужды и отражают потребности хозяйствующих субъектов в лице государственных заказчиков во всех необходимых им для исполнения государственных функций в товарах, работах и услугах и для реализации их полномочий, то есть для ведения их деятельности.

Под нуждами федеральных бюджетных учреждений и учреждений субъектов РФ понимаются их потребности в товарах, работах и услугах для осуществления деятельности.

Муниципальные нужды — это потребности муниципальных образований в средствах для решения вопросов самоуправления на местах и осуществления отдельных полномочий, переданных им государственными распорядителями бюджетных средств на основе законов РФ или субъектов РФ.

Они обеспечиваются за счет средств бюджетов всех уровней, а также государственных внебюджетных фондов.

Муниципальными заказчиками выступают, соответственно, органы муниципальной власти, органы управления государственных внебюджетных фондов, органы местного самоуправления, казенные, бюджетные учреждения и другие получатели бюджетных средств в ходе осуществления ими закупочных процедур.

Структурными элементами в системе муниципальных закупок выступают государственные и негосударственные хозяйствующие субъекты.

Одна сторона экономических отношений — это государство, являющееся основным субъектом рыночных отношений в ходе закупочных процедур, которое может быть представлено соответствующими уполномоченными органами власти, имеющими полномочия по исполнению бюджета. Другой стороной финансово-экономического взаимодействия выступают участники закупочной процедуры — потенциальные поставщики, исполнители, подрядчики в ходе исполнения контракта. Общество в данном случае персонифицируется как потребитель благ, на который направлены государственные расходы, за исключением содержания государственного аппарата.

Рисунок 2. Механизм размещения муниципального заказа

Крупнейшим субъектом рыночных отношений в размещении бюджетных заказов выступает государство как обладатель значительных финансовых ресурсов, так как государственные закупки осуществляются за счет средств налогоплательщиков, а также доходов государства, получаемых от управления государственной собственностью, аккумулированных в бюджетах и внебюджетных фондах.

На первом этапе закупочной процедуры, т.е. на этапе размещения заказа, муниципальному заказчику необходимо определить будущего поставщика, подрядчика, исполнителя для исполнения муниципального контракта.

При этом на первое место выходят закупки для удовлетворения общественных потребностей и нужд администрации, т.е. для удовлетворения нужд с учетом наиболее эффективного расходования бюджетных средств. Здесь предусматривается, что основное внимание в ходе муниципальных закупок должно уделяться экономическим критериям, среди которых важнейшим является цена.

Однако должны учитываться и дополнительные критерии, обеспечивающие экономические выгоды для заказчика, включающие:

• соответствие закупаемой заказчиком продукции ее назначению;
• затраты, понесенные заказчиком в течение срока службы или жизненного цикла товара, работ, услуг, включая эксплуатационные затраты и затраты на текущий ремонт;
• затраты на транспортировку, хранение и другие дополнительные затраты, например сервисное обслуживание.

В целом, рынок муниципальных закупок представляет собой макроэкономическую систему, включающую взаимодействующие в одной системе структурные элементы и являющуюся составной частью единой народно-хозяйственной экономической системы государства.

Реализация на практике подобной модели взаимодействия, предоставляющей возможность хозяйствующим субъектам максимально удовлетворить свои экономические интересы в ходе закупочной деятельности, дает возможность органам местного самоуправления наиболее эффективно использовать свои ресурсы, экономить бюджетные средства и при этом расширять спектр предоставляемых населению качественных услуг. Во многом именно рационально построенный механизм финансирования закупочной деятельности муниципалитетов способствует решению этих задач.

Отрицательным моментом современного рынка муниципальных закупок является то, что по отдельным категориям хозяйствующих субъектов, закупочная деятельность которых регулируется в особом порядке (№ 223-ФЗ), наблюдается значительный объем закупок с использованием неконкурентных способов — закупка у единственного поставщика и иные способы закупок. При этом сектор применения таких конкурентных способов закупок, как открытый аукцион в электронной форме, открытый аукцион и запрос котировок существенно уменьшился к 2018 году.

Все это говорит о наличии серьезных проблем в механизме финансирования муниципальных закупок путем осуществления закупки необходимых товаров, работ и услуг с использованием неэффективных и неконкурентных способов определения поставщиков. Такое положение дел приводит к наращиванию неэффективных расходов бюджета.

В результате проведенного анализа можно сделать вывод, что за период 2012-2017 гг. другие способы закупок используют в основном естественные монополии и унитарные предприятия. Эту форму активно применяли также хозяйственные общества с 50%-ным и более участием государства дочерние хозяйственные общества, которые значительную часть закупок осуществляют у единственного поставщика. Все это говорит о необходимости продолжения исследований в данном направлении с целью оптимизации форм закупочных процессов, используемых отдельными видами хозяйствующих субъектов, регулирование закупок которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом № 223-ФЗ.

Система муниципальных закупок в Российской Федерации продолжает совершенствоваться. Принимаются новые законодательные акты, более подробно прописываются аспекты, регламентирующие деятельность участников закупочных процедур. Расширяются способы определения поставщика, которые по принципиально отличающимся видам закупочных процедур включают электронный аукцион, открытый конкурс и его модификации, закрытые способы, запрос котировок, запрос предложений — все они относятся к конкурентным способам. К неконкурентным, а, следовательно, менее эффективным, способам закупок относятся такие, как закупка у единственного поставщика, и другие способы. Заказчик сам выбирает один из способов проведения закупки в зависимости от многих факторов таких, например, как: предмет закупки, объем поставок, цена, качественные и технические характеристики и другие условия, закрепленные государственными нормативно-правовыми актами. Всё это способствует формированию более эффективной и развитой системы государственного заказа.

Наиболее часто используемыми способами определения поставщика, заказчика, исполнителя являются электронный аукцион, закупка у единственного поставщика и открытый конкурс.

Преимущества электронного аукциона заключаются в максимальной экономии при закупке для заказчика; в прозрачности и независимости поставщика от заказчика и определении победителя. К недостаткам можно отнести отсутствие гарантированного положительного результата закупки и риск заключения договора с недобросовестным поставщиком. Существует «реестр недобросовестных поставщиков», но он не выполняет свою функцию в полном объеме, так как недобросовестный поставщик, даже попавший в реестр, может использовать иное юридическое лицо для закупочных процедур, не попавшее в реестр, а значит, относящееся к добросовестным поставщикам.

Из проведенного анализа следует, что большинство крупных заказов осуществляется посредством проведения электронного аукциона, а не конкурса, как это планировалось ранее в ходе разработки закупочных процедур.

Можно предположить, что проведение аукциона в электронной форме делает процедуру закупок максимально независимой и прозрачной от предпочтений заказчика.

 

1.2 Методы контрактных систем, применяемые за рубежом

 

Организация систем муниципальных закупок в разных странах имеет как сходства, так и различия, которые объясняются национальными особенностями и законодательно обоснованы регулирующими нормативно-правовыми актами в данной области.

Таблица 2 — Перечень функций национальных контрактных систем

Согласно данным таблицы 2 можно констатировать, что в ряде стран сформированы и функционируют национальные контрактные системы, включающие в себя наиболее полный набор элементов в механизме финансирования на всем жизненном цикле планирования, размещения и исполнения государственного заказа.В частности, они характеризуются разным набором структурных элементов в системе финансирования государственного заказа и особенностями механизма их взаимодействия. Перечень функций национальных контрактных систем различных стран представлен в таблице 2.

Рассматривая международный опыт организации системы муниципальных закупок, автор считает необходимым выделить, что в западных странах вместо употребляемого в России понятия «закупки для муниципальных нужд» используется термин «общественные закупки» или термин «закупки для общественных нужд» (publicpurchasing). При этом, понятие «муниципальные закупки» в общем смысле соответствует принятому в международной практике термину «правительственные закупки» (government procurement), при этом обозначая государство в качестве субъекта закупочной деятельности.

Положительный опыт стран-лидеров может быть успешно использован при построении эффективного механизма финансирования в системе как государственных, так и муниципальных закупок в России, поэтому следует остановиться на более подробном его изучении.

Основополагающие требования были приняты в большинстве развитых стран мира. На них может быть ориентирован процесс закупок для муниципальных нужд в России. Эти требования включают следующее:

1. Проведение муниципальных закупок должно осуществляться публично, и информация по процедурам должна быть общедоступна. При этом соблюдается принцип «презумпции открытости информации», заключающийся в том, что пользователь информации не обязан объяснять причины, по которым он запрашивает эту информацию, а орган местного самоуправления должен доказать, ссылаясь на нормы законодательства, почему он отказывает в предоставлении этой информации.
2. Закупки должны совершаться с максимальной эффективностью (соотношение цены и качества товаров, работ или услуг), что должно реализовываться путем повышения конкурентности в процедурах муниципальных закупок, расширения географии подрядчиков и т.п.
3. Процедуры должны осуществляться таким образом, чтобы все виды издержек заказчиков на осуществление закупок были минимизированы.
4. Результаты закупок и действия конкретных заказчиков должны быть подконтрольны распорядителям бюджетных средств, а также специальным уполномоченным органам.

Из данных, представленных в таблице 2, видно, что наиболее наполненным в отношении структурных элементов можно считать закупочный процесс в США.

В настоящее время Федеральная контрактная система США (далее ФКС США), пройдя продолжительный путь исторического формирования, является одной из наиболее эффективных систем закупок в мире.

Можно сказать, что ФКС США основана на четкой и детальной, но при этом достаточно дифференцированной и гибкой регламентации закупочных процедур, охватывающей все ключевые функции системы закупок:

• планирование закупок;
• размещение заказов;
• отбор поставщиков и заключение контрактов;
• администрирование и контроль исполнения контрактов;
• оценка результатов исполнения контрактов.

Будучи одной из старейших контрактных систем в мире, ФКС США сегодня включает все основные структурные элементы, необходимые для полного и всеохватывающего регулирования государственных и муниципальных закупок:

• детальное правовое регулирование посредством системы законов и подзаконных актов, регламентирующих нормы, правила и процедуры осуществления закупок;
• четкое распределение полномочий и ответственности между федеральными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, осуществляющими закупочный процесс;
• развитую систему планирования закупок;
• широкий набор способов закупок и типов заключаемых контрактов;
• библиотеку типовых контрактов и стандартных спецификаций;
• информационные системы, обеспечивающие доступ к базам данных по контрактам, поставщикам и иным параметрам федерального заказа.

Далее более предметно рассмотрим процесс регулирования и распределения полномочий в сфере закупок США.

Как и вся система права Соединенных Штатов Америки, ФКС США регулируется двумя уровнями нормативно-правовых актов. Первый уровень составляет система федеральных законов США, которые содержат общие нормы регулирования, не влияющие на сам процесс закупок, но определяющие возможности и условия осуществления закупок и расходования на эти цели бюджетных средств.

Второй уровень представлен подзаконными актами соответствующих ведомств, уполномоченных в сфере регулирования, организации и контроля закупочных процедур. Совокупность данных правил составляет Федеральные закупочные правила (The Federal Acquisition Regulation, FAR), включенные в раздел 48 «Общественные контракты и управление собственностью» Кодекса федеральных правил. Федеральные закупочные правила размещаются на официальном сайте Правительства США — http://www.acquisition.gov.

FAR, таким образом, состоят из набора нормативных актов федеральных исполнительных органов США, регулирующих процесс закупок. Этот процесс включает три этапа:

1. Определение объемов нужд и планирование закупок.
2. Размещение заказа и заключение контрактов.
3. Обеспечение исполнения контрактов и контроль.

Закупочные правила регулируют деятельность госслужащих в осуществлении на всех этапах закупочного процесса.

FARсостоят из восьми глав, определяющих общие требования, условия и порядок проведения различных процедур в рамках закупочного процесса — от планирования закупок, выбора способов закупок и типов заключаемых контрактов (главы Bи С) до управления исполнением контрактов, аудита и специальных условий контрактов (главы Gи H).

Закупочные правила регулярно уточняются и модернизируются в соответствии с требованиями технического прогресса (главным образом в сфере информатизации и Интернет-технологий) и изменениями законодательства и нормативной базы США. Предлагаемые изменения перед утверждением размещаются в Федеральном регистре на сайте http://www.federalregister.gov, который представляет собой официальный журнал, предназначенный для публикаций предлагаемых изменений в законы и правила, утвержденных новых правил и законов и вносимых в них поправок, уведомлений о собраниях и судебных заседаниях и т.п.

Таким образом, изменения в FARпроходят обязательную общественную экспертизу, срок которой должен составлять не менее 60 дней.

Центральную роль в координации функционирования всей контрактной системы США, а также процессов планирования и осуществления закупок ведомств играет Офис федеральной закупочной политики (Office ofF ederal Procurement Policy, OFPP). Указанное управление входит в структуру Административно-бюджетного управления (Office of Management and Budget), которое, в свою очередь, является одним из подразделений Исполнительного офиса Президента США (Executive Officeo the President). Миссия деятельности Офиса по закупкам — содействие обеспечению экономичности, эффективности и результативности в осуществлении закупок.

В Российской Федерации отсутствует специальное ведомство, уполномоченное реализовать государственную политику в области муниципальных закупок, но с определенными оговорками можно сказать, что в действующей системе функции, аналогичные компетенции американского Офиса по закупкам, выполняет в основном Федеральная антимонопольная служба. Однако в сфере муниципальных закупок к полномочиям ФАС до недавнего времени относился только контроль соблюдения законодательства о закупках, тогда как функционал OFPP значительно шире.

Большинство функций по организации закупок в США осуществляется специальным независимым агентством при Правительстве США — Администрацией общих служб (General Service Administration, GSA). GSA отвечает за управление зданиями и обеспечение текущего функционирования федеральных ведомств и состоит из двух основных служб: Службы правительственных зданий (Public BuildingsS ervice) и Федеральной службы закупок (Federal Acquisition Service), если иное не установлено нормативными актами. Полномочия органов местного самоуправления США по осуществлению закупок возлагаются на руководителей таких органов. В странах Евросоюза также как и в РФ доминируют две модели организации закупочной деятельности: централизованная и распределенная (децентрализованная).

При использовании распределенной модели каждое подразделение организации самостоятельно проводит необходимые закупки. Централизованная закупочная модель предусматривает формирование специализированного закупочного центра, в который поступают заявки от подразделений. В случае обеспечения предельной централизации закупочных процедур формируется специальное ведомство, отвечающее в целом за закупки.

Плюсы и видимые минусы обеих моделей ясны: распределенная модель более затратна, хоть и весьма гибка; централизованная модель обеспечивает низкие цены за счет крупных оптовых закупок, но менее подвижна и не всегда учитывает специфику каждой конкретной закупки.

Наиболее эффективным в такой ситуации оказывается комбинирование моделей, когда, например, общее руководство в ходе осуществления закупочных процедур (разработка нормативно-правовой базы, планирование, контроль и координация деятельности) осуществляется в основном путем формирования бюджета. А сами закупочные процедуры проводятся специализированными закупочными структурами (отделами). Такая структура присутствует в системе закупок в Великобритании, где помимо главного ведомства в сфере закупок и казначейства действуют такие специальные отраслевые службы в сфере закупок, как, например, Служба закупок системы национального здравоохранения (National Health Service Supplies).

Порядок осуществления закупок для муниципальных нужд Великобритании основывается на соответствующих директивах Европейского Союза. Головной государственной организацией, координирующей на национальном уровне действующую систему закупок в Великобритании, является Офис правительственной коммерции (Office of Government Commerce).

Помимо совершенствования системы муниципальных закупок в стране пребывания, координации деятельности бюджетных структур и вопросов сотрудничества в данной сфере в обязанности Офиса правительственной коммерции (далее — ОПК) входит также оказание возможного содействия национальным компаниям, малому и среднему бизнесу в обеспечении их участия в закупках на поставку товаров и услуг местному самоуправлению Великобритании. По оценкам Еврокомиссии правительство страны ежегодно в рамках муниципальных закупок товаров, работ, услуг расходует около 25 млрд. долл. США.

В соответствии с новыми директивами ЕС по правилам закупок Соединенное Королевство с 31 января 2006 года включило в национальное законодательство общеевропейские правила, и вместо ранее действовавших четырех разных документов в настоящее время действуют два положения о правилах закупки товаров, работ, услуг для нужд госсектора: The Public contracts Regulations, The Utilities Contracts Regulations.

Для справки можно отметить, что в соответствии с соглашением ВТО о закупках (далее — GPA), а также директивами ЕС национальный режим в отношении контрактов на закупки применяется к компаниям из стран Евросоюза, стран, присоединившихся к соглашению ВТО о госзакупках, из других развитых и наименее развитых стран мира (Болгария, Румыния, США, Япония, Канада, Израиль, Исландия, Республика Корея, Гонконг, Норвегия, Лихтенштейн, Швейцария, Сингапур).

В соответствии с директивой ЕС о закупках для муниципального сектора установлены пороговые значения стоимости закупок в национальной валюте: 93,9 тыс. фунтов стерлингов для поставок товаров и определенного вида услуг; 3,6 млн.фунтов стерлингов для инженерных и иных видов работ; 136,8 тыс. фунтов стерлингов для научных исследований. Информация о контрактах, стоимость которых превышает установленные пороговые значения, в обязательном порядке публикуется в специальном приложении к Официальному журналу ЕС (supplement to the Official Journal of the European Union, OJEU).

Для обеспечения необходимой конкуренции достаточным количеством считается участие в процедуре закупки не менее пяти компаний. Процедуры закупок могут быть четырех видов: открытая процедура (open procedure), ограниченная процедура (restricted procedure), диалоговая процедура (competitive dialogue procedure) и переговорная процедура (negotiated procedure). Какие-либо особые налоговые режимы для коммерческих операций по реализации товаров, работ, услуг в рамках закупок в Великобритании не применяются.

Определенные права по участию в торгах по закупкам европейским и британским законодательством предусматриваются только для компаний, в которых работает более 50% людей с ограниченными физическими возможностями (supported factories and businesses).

Европейскими директивами с 2006 г. определены правила проведения электронных аукционов, а также правила закупок товаров, работ, услуг по так называемой Системе динамичных закупок (Dynamic Purchasing Systems).

Правила также требуют обязательного исключения из числа участников процедур закупок компаний, руководители которых были замечены в уголовно наказуемых действиях, равно как в даче взяток, мошенничестве, коррупции.

В странах Евросоюза, как и в большинстве развитых стран мира, в основе системы закупок лежат конкурсные процедуры. Главный метод, при помощи которого проводятся закупочные процедуры, — это конкурсные торги. Правила закупок, главным методом осуществления которых являются конкурсные торги, ВТО и ООН рекомендуют для всех своих органов.

Комиссией ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) был предложен типовой закон о закупках, послуживший базисом и являющийся образцом для законодательства по государственным закупкам (принят в г. Нью- Йорке 31.05.1994 г. — 17.06.1994 г. на 27 сессии ЮНСИТРАЛ).

Подобное законодательство, основанное на едином типовом законе о закупках или в большой степени основанное на нем, принято в таких государствах, как в Албания, Азербайджан, Афганистан, Армения, Бангладеш, Гамбия, Грузия, Гайана, Гана, Замбия, Казахстан, Кыргызстан, Кения, Монголия, Маврикий, Малави, Мадагаскар, Нигерия, Непал, Объединенная Республика Танзания, Польша, Руанда, Республика Молдова, Румыния, Словакия, Узбекистан, Уганда, Хорватия и Эстония.

В национальном законодательстве у подавляющего большинства стран юридически закреплено определение понятия «муниципальные закупки». В США, например, закупки муниципальных органов — это «приобретение органом местного самоуправления (с учетом применения конкурентного отбора и заключением договора) товаров, работ или услуг (включая строительную отрасль) из бюджетных источников при использовании выделенных средств».

С учетом вышеизложенного следует вывод о том, что закупочный процесс в зарубежных странах имеет существенные отличия и особенности. Основным объединяющим признаком в определениях закупок, отраженных в нормативно-правовых актах всех рассмотренных стран,является осуществление закупок за счет бюджетного финансирования с учетом наиболее эффективного их расходования.

При оценке эффективности государственных и муниципальных закупок в зарубежной практике используют такие критерии, как соответствие продукции запросам потребителей при одновременной оценке разумности таких запросов, обеспечение наилучших условий закупки, соблюдение принципов прозрачности закупок, выбор надежного и квалифицированного поставщика, а также достижение в ходе закупок поставленных социальных, экономических или экологических целей.

---

1  2  3  4