Содержание
- Введение
- 1 Теоретические аспекты формирования кадровой политики в органах государственной власти
- 1.1 Сущность, задачи, принципы и правовое обеспечение кадровой политики в органах государственной власти
- 1.2 Понятие и содержание кадровой работы в системе государственной службы
- 1.3 Кадровые технологии в управлении персоналом государственной службы
- 2 Практика кадровой работы и применение кадровых технологий в Управе Мещанского района г. Москвы
- 2.1 Общая характеристика Управы Мещанского района г. Москвы
- 2.2 Кадровая политика в деятельности Управы Мещанского района г. Москвы
- 3 Проблемы кадровой политики на государственной и муниципальной службе и направления ее совершенствования
- 3.1 Недостатки кадрового обеспечения органов государственной власти и муниципального управления и пути их преодоления
- 3.2 Проект программы «Государственные и муниципальные кадры для исполнительных органов власти г. Москвы» (2017-2018 гг.)
- Заключение
- Библиографический список
Введение
Для реализации множества различных функций современного государства профессиональный служебный корпус. Поэтому одной из задач российского государства является разработка эффективной системы кадровой политики. От компетентности работников государственного и муниципального управления и качества исполнения ими своих полномочий зависит развитие как определённой территории, так и государства в целом. Следовательно, для эффективного функционирования и стабильного развития любого государства необходимо проведение рациональной кадровой политики, отвечающей современным условиям. В конечном счете, она влияет на результативность управления, на способность государства достигать поставленных целей.
Данные обстоятельства обуславливают актуальность темы исследования и, в частности, актуальным направлением повышения эффективности гражданской службы является внедрение современных кадровых технологий, обеспечивающих кадровое планирование, качественный отбор на гражданскую службу, совершенствование квалификационных требований к должностям, развитие системы мотивации служащих и их профессионального развития.
Посредством кадровых технологий обеспечивается комплексное воздействие на человека, повышается организованность и дисциплина, укрепляется доверие, формируется отношение персонала к своей деятельности в соответствии с миссией и принципами государственной службы.
Кадровые технологии обеспечивают отбор, подбор и оценку кадров. Они дают возможность аккумулирования и тиражирования эффективных методов преобразования кадровых процессов, а также повышают управляемость организации, эффективность ее деятельности.
Несмотря на очевидность применения кадровых технологий на государственной службе, до настоящего времени остаются недостаточно исследованными многие аспекты их разработки и внедрения. Исключительная важность кадрового обновления государственной службы в условиях реформирования органов государственной власти, необходимость углубленного теоретического обоснования применения инновационных кадровых технологий в системе государственного управления также подчеркивают актуальность выбранной темы.
Проблемы кадровых технологий в системе государственной и муниципальной службы в Российской Федерации становились предметом исследования отечественных ученых. Среди них: В.М. Анисимов, Г.В. Атаманчук, А.П. Егоршин, В.Г. Игнатов, К.О. Магомедов, И.П. Марченко, А.И. Радченко, В.А. Сулемов, Н.А. Чижов.
В их работах особое внимание уделяется технологиям оценки персонала органов власти и вопросам их профессионального развития; анализируется функционирование государственной службы, обозначены её проблемы. Однако необходимо отметить, что вне поля зрения ученых остались вопросы разработки системы отбора кадров, определения критериев оценки их профессионального уровня, условий повышения мотивации государственных служащих и др.
Теоретической основой работы стали труды Ю.В. Астахова, А.Ю. Винокуровой, Т.Г. Гриненко, Н.М. Куршиевой, К.О. Магомедова, А.И. Турчинова, Г.М. Шамаровой и др.
Нормативную базу выпускной квалификационной работы составили Конституция РФ, федеральные законы «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Указы Президента РФ, Закон города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы», постановления Правительства г. Москвы и подзаконные правовые акты.
Объектом исследования выступает управление персоналом в системе государственной службы.
Предмет исследования – кадровые технологии в системе государственного управления.
Целью работы является изучение кадровых технологий повышения эффективности управления персоналом в системе государственной службы.
Цель конкретизировалась в следующих задачах:
– определить понятие «кадровой политики в органах государственной власти», ее задачи, принципы, нормативно-правовую основу;
– обозначить специфические особенности кадровой работы в системе государственной службы;
– дать характеристику современных кадровых технологий, обозначить их функции в системе совершенствования персонала государственной службы;
– проанализировать процесс реализации кадровых технологий в системе государственной службы в г. Москве и на этой основе выявить основные проблемы применения кадровых технологий;
– предложить направления совершенствования кадровых технологий в органах государственной власти.
Практическая значимость данной проблемы состоит в повышении эффективности кадрового обеспечения за счет совершенствования кадровых технологий, используемых в системе государственной службы.
Структура работы соответствует целям и задачам и состоит из введения, трех глав и заключения.
1 Теоретические аспекты формирования кадровой политики в органах государственной власти
1.1 Сущность, задачи, принципы и правовое обеспечение кадровой политики в органах государственной власти
Государственная служба является специфической сферой профессиональной служебной деятельности по обеспечению функций органов государственной власти и управления. Это вносит конкретную определенность в структуру приоритетов и ценностей в системе государственной службы.
Государственная кадровая политика в системе государственной службы является частью государственной кадровой политики. Она отражает кадровую политику государства регулирующего отношения кадров, занятых в органах власти и управлении.
Впервые понятие «кадровая политика в системе государственной службы» официально появилось в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г. В этом документе кадровая политика определялась как одно из основных средств и условий повышения эффективности функционирования системы государственной службы. Здесь же был обозначен подход к формулированию основных задач государственной кадровой политики, к установлению путей реализации государственной кадровой политики в системе органов власти. Причем приоритетным направлением кадровой политики в соответствии с Концепцией было обозначено повышение престижа государственной службы и авторитета служащих.
Однако, по мнению Г. А. Борщевского, кадровая политика в государственных органах власти носила и продолжает носить ярко выраженный ведомственный характер. Так, на рисунке 1 в обобщенном виде представлена система управления государственным сектором РФ.
Из рисунка 1 видно, что управление кадровой политикой в масштабах страны затруднено, так как система органов управления на федеральном уровне сложна и запутанна, их интересы и цели противоречивы, исходя из различий в реализуемых ими функциях. Решающая роль в проведении кадровой политики принадлежит руководителям отдельных органов исполнительной власти.
Сущность государственной кадровой политики в сфере государственной гражданской службы заключена в том, что кадровая политика в сфере органов государственной власти выражает стратегию государства по формированию, профессиональному развитию и обеспечению востребованности кадрового потенциала в системе административной власти.
На федеральном уровне задачи, основные принципы и приоритетные направления государственной кадровой политики в системе государственной службы последовательно в определенной мере были зафиксированы нормативно:
— в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации;
— в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» № 58-ФЗ;
— в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ.
Наряду с этим задачи, принципы и приоритеты государственной кадровой политики в системе государственного управления обозначены в указах и выступлениях Президента РФ и Председателя Правительства РФ.
В процессе реализации кадровой политики в органах государственной власти России решается несколько первоочередных задач.
Во-первых, обновление нормативно-правовой базы кадровой политики и кадровой деятельности в сфере государственной службы с учетом условий и факторов взаимодействия органов власти по вертикали (разработка и принятие нормативно-правовых актов федерального уровня, регулирующих вопросы кадровой политики и кадровой деятельности в Российской Федерации);
Во-вторых, повышение уровня научно-теоретического и информационно-аналитического обеспечения процессов формирования и реализации государственной кадровой политики в системе государственной власти;
В-третьих, постоянная координация деятельности кадровых служб органов государственной власти в целях единства интересов и целей на всех уровнях управления государства;
В-четвертых, особое внимание уделяется профессионализму госслужащих (развитие системы дополнительного профессионального образования, управление развитием профессиональных, деловых и нравственных качеств государственных служащих);
В-пятых, создание системы государственного и общественного контроля над процессами формирования и реализации государственной кадровой политики и над кадровой деятельностью в сфере государственной службы;
В-шестых, совершенствование системы критериев для оценки эффективности кадровой политики и кадровой деятельности, индикаторов и тенденций развития кадрового потенциала государственной службы.
Центральное место среди первоначальных действий по определению сущности государственной кадровой политики занимают принципы, основные правила, которыми призваны руководствоваться субъекты государственной кадровой политики при проведении основных управленческих решений и при осуществлении всех кадровых мероприятий на государственной службе.
Принципы государственной кадровой политики в сфере государственной службы — это ее основные регламентирующие положения, отражающие закономерности и тенденции развития кадровых процессов и отношений в сфере государственной службы, руководящие правила, лежащие в основе деятельности субъектов государственной кадровой политики по разработке и претворению в жизнь кадровой политики государства в сфере государственной службы.
В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ определены не принципы государственной кадровой политики в целом, а принципы формирования кадрового состава гражданской службы, т.е. часть целого. Федеральный закон № 79-ФЗ устанавливает два таких принципа:
— назначение на должность гражданской службы гражданских служащих с учетом их заслуг в профессиональной служебной деятельности и деловых качеств;
— совершенствование профессионального мастерства гражданских служащих.
Первый принцип — назначение на должность гражданской службы гражданских служащих с учетом их заслуг в профессиональной служебной деятельности и деловых качеств, взят из международного опыта. На Западе это основной принцип формирования кадров государственной службы. Российская кадровая политика и кадровая работа ранее на нем не делала акцента, но он давно и с успехом опробован в ряде развитых западных стран, где является ключевым принципом назначения на должности государственной службы. В Англии и США этот принцип называется системой заслуг (merit system), а современная система государственной службы — меритократией (от англ. merit — заслуга), т.е. власть заслуг и заслуженных людей.
Соблюдение данного принципа требует разработки и применения механизмов, позволяющих учитывать персональные заслуги гражданина поступающего на государственную службу, и гражданского служащего при прохождении службы. Принцип требует от руководства и кадровых органов внимательного учета всех заслуг каждого госслужащего, чтобы определить его индивидуальный вклад в решение задач, стоящих перед государственным органом и его структурным подразделением.
Это достижимо при внедрении документальных форм учета служебных заслуг и достижений персонала в государственном органе. Для реализации данного принципа требуется применение совершенной и объективной системы оценок служебной деятельности и поведения чиновников. Для персонификации их служебных заслуг на практике должны использоваться современные процедуры оценки служебных заслуг каждого лица, причем не только вышестоящими руководителями, но также и нижестоящими работниками.
Известны основные механизмы реализации принципа «назначение на должность»: регулярная аттестация гражданских служащих; введение по отдельным должностям гражданской службы особого порядка оплаты труда в зависимости от эффективности профессиональной служебной деятельности, показатели которой определяет служебный регламент.
Второй принцип — совершенствование профессионального мастерства гражданских служащих — означает необходимость развития служащими своих профессиональных знаний, умений и навыков. Основным механизмом реализации данного принципа служит профессиональное развитие (обучение) государственных служащих. Совершенствование профессионального мастерства на гражданской службе осуществляется путем непрерывного дополнительного профессионального образования гражданских служащих — профпереподготовки, повышения квалификации, стажировки. Росту профессионального мастерства служащих должен способствовать и институт кадрового резерва, формируемый на конкурсной основе.
Следовательно, принципы формирования кадрового состава гражданской службы, установленные законодательно, представляют собой ядро системы специальных принципов государственной кадровой политики в сфере государственно-служебных отношений.
Ряд исследователей считают, что принципы государственной кадровой политики в сфере государственной службы следует классифицировать на три группы: базовые (общие), специальные и частные.
Базовые — это конституционные (общие) принципы, определяющие сущностные черты государственной кадровой политики в целом. Они характерны для всех видов кадровой деятельности, в том числе и для государственной службы. К ним относятся: научность, реалистичность, законность, демократизм, комплексность, системность, единство, целостность и многоуровневый характер, перспективность, духовно-нравственный характер, гуманизм, гласность и открытость, социальная справедливость, принцип равных возможностей, отсутствие дискриминации при приеме на работу, объективная оценка профессиональных и личностно-нравственных качеств работника
Специальные принципы выражают функциональное предназначение, приоритеты, содержательные элементы государственной кадровой политики, характерные для государственной гражданской службы.
К государственной гражданской службе применимы следующие специальные принципы государственной кадровой политики:
— равный доступ к государственной службе с учетом профессиональной подготовки и деловых способностей;
— отбор и подбор кадров по их профессиональным, деловым и нравственным качествам;
— профессионализм и компетентность кадров, совершенствование профессионального мастерства служащих;
— учет заслуг и деловых качеств служащих в их профессиональной служебной деятельности;
— сочетание преемственности и периодической обновляемости кадров;
— стабильность кадров;
— личная ответственность первого руководителя за подбор персонала и работу с кадрами;
— внепартийность и политическая нейтральность кадров государственной службы; — правовая и социальная защищенность кадров;
— стимулирование служебной карьеры кадров:
— контроль (в том числе общественный) за кадровой деятельностью в государственном органе;
— единство кадровой команды.
Частные принципы государственной кадровой политики регулируют функционирование отдельных элементов кадровых процессов на государственной гражданской службе. Например, существуют частные принципы кадрового обеспечения государственного аппарата, принципы поиска, подбора и отбора госслужащих, принципы прохождения государственной службы, принципы служебного роста, принципы профессионального развития персонала, принципы управления персоналом и др. В процессе профессионального развития персонала государственных органов следует соблюдать, например, такие частные принципы кадровой политики, как непрерывность, регулярность, новизна, связь с практикой, целесообразность профессиональной переподготовки и повышения квалификации, т.е. в данном случае происходит конкретизация общих и специальных принципов государственной кадровой политики в государственной гражданской службе.
Применяя общие, специальные и частные принципы государственной кадровой политики на практике, государство в лице государственных органов и должностных лиц регулирует кадровые процессы и отношения в системе административной власти.
Г.П. Зинченко отмечает, что на практике существуют другие, «теневые» принципы реализации кадровой политики на государственной службе, которые находят в России довольно широкое распространение: абсолютизация командного принципа формирования персонала государственной службы; подбор и назначение кадров только по признакам родственных, земляческих, дружеских и иных связей; принцип корпоративной закрытости; принцип не профессионального мастерства, а личной преданности; принцип немотивированного отсева неугодных; принцип «телефонного права»; принцип продажи «хлебных» должностей.
Это происходит там, где намеренно игнорируется законодательство о государственной службе и кадровой политике, где формально и пристрастно проводятся аттестации, конкурсы на замещение вакантных должностей, где отсутствует служебный и общественный контроль, гласность и открытость кадровых перемещений. По сути, это попрание не только норм права, но и норм морали.
Кадровая политика реализуется кадровой службой в процессе выполнения работниками своих функций и находит своё отражение в различных нормативных документах. Вот некоторые из них:
— Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов». Данным Федеральным законом установлена обязанность для лиц, замещающих государственные должности РФ и государственные должности субъектов Федерации, сообщать о личной заинтересованности при исполнении должностных (служебных) обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению такого конфликта. В частности, вводится универсальное определение понятий «конфликт интересов» и «личная заинтересованность»;
— Федеральный закон «О внесении изменений в статью 54 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и статьи 9 и 25 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Этим Федеральным законом определяются периоды замещения должностей, которые во всех случаях засчитываются в стаж государственной гражданской службы или муниципальной службы для определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и установления служащим других гарантий, предусмотренных федеральными законами, законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований;
— Федеральный закон от 30 июня 2016 года №224-ФЗ направлен на развитие правового механизма реализации принципов профессионализма и компетентности, единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и муниципальной службы;
— Указ Президента РФ «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ», в котором определены порядок и условия проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ в федеральном государственном органе, государственном органе субъекта РФ или их аппаратах. Конкурс обеспечивает право граждан РФ на равный доступ к государственной службе, а также право государственных гражданских служащих на должностной рост на конкурсной основе;
— Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» регулирует применение оценки государственных гражданских служащих в процессе кадровых мероприятий;
— В целях реализации мероприятий по внедрению новых принципов кадровой политики в систему государственной службы, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 разработан и утвержден в Правительстве РФ 1 октября 2012 г. «План выполнения мероприятий по внедрению в 2012 – 2016 годах новых принципов кадровой политики в системе государственной гражданской службы»;
— Постановление Правительства РФ «О некоторых мерах по совершенствованию информатизации в сфере кадрового обеспечения государственных органов и органов местного самоуправления» принято в рамках госпрограммы «Информационное общество (2011–2020 годы)» и направлено на обеспечение комплексного подхода к внедрению современных кадровых и информационных технологий на государственной гражданской службе. Федеральным законом № 331-ФЗ предусмотрено размещение сведений о вакантных должностях органов местного самоуправления на едином информационном ресурсе – официальном сайте государственной информационной системы в области государственной службы. Данным постановлением таким информационным ресурсом определена федеральная государственная информационная система «Федеральный портал государственной службы и управленческих кадров» (gоssluzhbа.gоv.ru), где начиная с 1 января 2014 года в обязательном порядке размещается информация о вакантных должностях в государственных органах федерального и регионального уровней власти;
— Во исполнение Указа Президента Российской Федерации Министерством труда и социальной защиты подготовлен, а Правительством РФ утверждён План мероприятий («дорожная карта») по реализации Основных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016–2018 годы.
Планом предусмотрен комплекс мер, направленных на:
— совершенствование управления кадровым составом гражданской службы и повышение качества его формирования;
— совершенствование системы профессионального развития гражданских служащих, повышение их профессионализма и компетентности;
— повышение престижа гражданской службы;
— совершенствование антикоррупционных механизмов в системе гражданской службы;
— В период с 2012 года по 2015 год за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении и об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции в федеральных государственных органах, органах исполнительной власти субъектов Федерации, органах местного самоуправления, в связи с утратой доверия уволено около 1200 человек. Сложившаяся ситуация привела к разработке проекта федерального закона, который был одобрен Правительством РФ в августе 2016 года. В соответствии с Трудовым кодексом в трудовую книжку вносятся основания прекращения трудового договора. Сведения о взысканиях в трудовую книжку не вносятся, за исключением случаев, когда дисциплинарным взысканием является увольнение. Таким образом, возникают риски, что при последующем трудоустройстве такая информация может быть скрыта претендентом на замещение соответствующей должности. В связи с этим возникла необходимость сбора и обобщения информации о лицах, уволенных в связи с утратой доверия, и формирования единого информационного ресурса – Реестра лиц, уволенных в связи с утратой доверия.
Реестр будет размещаться в государственной информационной системе в области государственной службы в порядке, определяемом Правительством России. Предполагается, что такой государственной информационной системой будет федеральная государственная система «Федеральный портал государственной службы и управленческих кадров», на официальном сайте которой (http://www.gоssluzhbа.gоv.ru) в соответствии с законодательством размещается отдельная информация о кадровом обеспечении государственных органов, включая аппараты судов, и органов местного самоуправления.
Создание Реестра позволит кадровым службам при отборе кандидатов на замещение должностей государственной (муниципальной) службы, государственных (муниципальных) должностей оперативно получать информацию о соблюдении претендентами требований законодательства о противодействии коррупции и этических норм;
— Закон города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы» регулирует вопросы организации государственной гражданской службы города Москвы и отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу города Москвы, ее прохождением и прекращением.
— Постановлением Правительства Москвы в 2012 году была утверждена Государственная программа города Москвы «Открытое Правительство» на 2012-2018 годы, включающая подпрограмму «Развитие кадрового потенциала государственной службы города Москвы». Данная подпрограмма имеет целью обеспечить государственную гражданскую службу города Москвы квалифицированными кадрами, способными эффективно реализовывать стратегию развития города Москвы.
Задачи подпрограммы:
— формирование эффективной управленческой команды города Москвы;
— профессиональное развитие и обучение государственных гражданских служащих города Москвы;
— осуществление нормирования деятельности государственных гражданских служащих города Москвы;
— реализация мер по противодействию коррупции в системе управления государственной гражданской службой города Москвы;
— повышение эффективности работы структурных подразделений по вопросам государственной службы и кадров (специально уполномоченных государственных гражданских служащих) органов исполнительной власти города Москвы.
Ответственным исполнителем подпрограммы является Управление государственной службы и кадров Правительства Москвы.
Таким образом, можно отметить комплексный характер нормативной базы, регулирующий отношения в сфере государственной гражданской службы.
В ходе реализации кадровой политики должны применяться современные кадровые механизмы и технологии при возрастании роли и ответственности кадровых служб государственных органов.