СОДЕРЖАНИЕ
Введение
1 Теоретические и нормативно-правовые основы внедрения проектного подхода в деятельности органов государственной власти РФ, РБ
1.1 Понятие, сущность и история возникновения проектного подхода в системе государственного управления
1.2 Нормативно-правовые основы внедрения проектного подхода в систему государственного управления
1.3 Отечественный и зарубежный опыт внедрения проектного подхода в деятельности органов государственной власти
2 Проектный подход в Республике Башкортостан: современное состояние использования проектного подхода в системе государственного управления РБ на примере АО «Корпорация развития Республики Башкортостан»
2.1 Общая характеристика деятельности АО «Корпорация развития Республики Башкортостан»
2.2 Анализ внедрения проектного подхода в деятельности АО «Корпорация развития Республики Башкортостан»
3 Направления совершенствования проектного подхода в государственном управление РБ
3.1 Проблемы и пути их решения при внедрении проектного управления в органах государственной власти в Республике Башкортостан
3.2 Пути повышения качества работы проектных управленческих команд в Республике Башкортостан на примере АО «Корпорация развития Республики Башкортостан»
Заключение
Список использованных источников и литературы
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. В современных условиях критически важной становится способность государственного аппарата реализовать запланированные проекты и задачи и достичь поставленных целей в срок и в рамках установленных бюджетов. Методы проектного управления призваны мобилизовать и структурировать ресурсы организации на достижение целей проектов. В целях внедрения и развития проектного управления в органах государственной власти был образован Совет по внедрению проектного управления в федеральных органах исполнительной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации под председательством заместителя Министра экономического развития Российской Федерации. Приказом Министра экономического развития Российской Федерации от 5 июня 2013 г. было утверждено Положение о работе Совета и его состав. Также в целях повышения эффективности организации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по достижению их целей и решению поставленных задач было принято и подписано Распоряжение Министерства экономического развития РФ от 14 апреля 2016 г. N 26Р-АУ «Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти».
Следовательно, необходимо выделять проектную деятельность из совокупной деятельности органов государственной власти. Таким образом, вопрос сводится к внедрению системы управления проектами, которая помогала бы органам государственной власти разрабатывать новые масштабные проекты и контролировать, продвигать существующие, а исполнителям четко понимать свою зону ответственности в проектах.
Положительный эффект от внедрения проектного подхода в деятельности органов государственной власти:
1 Детализация и прозрачность деятельности органа государственной власти.
2 Минимизирование перерасхода бюджетных средств.
3 Обеспечение оптимального распределения временных, человеческих и материальных ресурсов.
4 Повышение уровня качества межведомственного взаимодействия для достижения общего и понятного всем результата.
5 Внедрение проектного управления позволяет сокращать время выполнения работ на 20–50 процентов.
Степень разработанности темы. Внедрение проектного подхода в систему государственного управления – многогранная проблема, включающая в себя разграничение зон ответственности, особенность и технология взаимодействия участников процесса.
Анализу проектного подхода управления посвящено множество работ, среди которых следует выделить фундаментальные труды таких ученных как Н.В. Маюнов, Д.А. Новиков, Т.В. Шапиро, Е.М. Фещенко, М.Л. Разу. Различные аспекты сущности проектного управления, а также процессы его формирования и технологии функционирования довольно глубоко изучаются зарубежными исследователями, среди которых выделяются работы, А.Ю.Томоадзе, А. Соляттэ, Р. Бойла, Д.Рича, Э. Демингом, Джураном Дж., Ф. Кросби, Т. Петерсом. Среди специалистов советского периода в области управления проектами следует назвать Г.Г. Азгальдова, Л.П. Альперина, В.В. Бойцова, В.Г. Версана.
Несмотря на значимое количество работ посвященных проблеме внедрения проектного управления ощущается недостаток теоретических и методических разработок, касающихся внедрения проектного управления в органах государственной власти в региональном аспекте. Направления данных научных исследований преимущественно связаны с вопросами внедрения проектного управления в сфере бизнеса без учета особенностей государственного управления и межведомственного взаимодействия государственных органов.
Таким образом, необходимо провести дополнительное комплексное исследование на предмет внедрения проектного подхода в деятельность органов государственной власти. Актуальность и недостаточная степень проработки этих проблем послужило основанием для выбора темы, постановки цели и задачи научного исследования.
Исходя из вышеописанного, автором было определено что, предметом исследования является применение проектного подхода в системе государственного управления Республики Башкортостан.
Объектом исследования являются органы государственной власти.
Целью работы является проведение анализа применения проектного подхода в государственном управлении и разработка рекомендаций по повышения эффективности государственного управления при применении проектного управления в органах государственной власти Республики Башкортостан.
Для достижения цели работы диссертационного исследования необходимо решить следующие задачи:
– исследовать теоретико-методологический аспект проектного управления;
– определить сущность, основные понятия, методы и принципы проектного подхода в государственном управлении;
– изучить нормативно-правовые аспекты области исследования;
– изучить современное состояние применения проектного управления в органах государственной власти Республики Башкортостан на примере АО «Корпорации развития РБ»;
– предложить мероприятия по совершенствованию методов государственного управления путем применения проектного подхода.
Методологическая база исследования основываются на системном подходе, использовании логического, структурного, функционального, сравнительного, экономического анализа. Логика диссертационной работы основывается на общенаучных принципах и методах познания социально-экономических явлений; взаимосвязи и взаимообусловленности количественного и качественного анализов; применении методов обобщения и классификации.
Теоретической базой исследования стали основополагающие труды экономической науки, фундаментальные работы российских и зарубежных ученых и специалистов по вопросам касающихся внедрения проектного управления в органах государственной власти.
Информационная база исследования. В качестве терминологической и информационной базы использовалось:
— научные источники в виде данных и сведений из книг, журнальных статей, научных докладов и отчётов, материалов научных конференций, семинаров;
— статистические источники в виде отечественных и зарубежных статистических материалов;
— официальные документы в виде действующих Федеральных законов, постановлений Правительства РФ, нормативно-правовых актов Республики Башкортостан, городского округа город Уфа;
Результаты и научная новизна. Анализируется опыт федеральных и региональных государственных структур, а также государственных компаний в развитии проектных принципов управления. Приводятся факторы, препятствующие вытеснению функционального подхода в управлении государственными программами и проектами. Разработаны рекомендации по внедрению проектного подхода в систему государственного управления и разработана автоматизированная аналитическая форма мониторинга проектов.
Работа содержит следующие разделы:
1 Теоретический
2 Аналитический
3 Проектный
В первом разделе изучаются теоретические аспекты, история, зарубежный опыт внедрения проектного подхода в систему государственного управления, методология и нормативно правовые основы применения проектного подхода в управлении в органах государственной власти.
Второй раздел включает в себя анализ эффективности внедрения проектного подхода в деятельность государственных органов власти Республики Башкортостан на примере АО «Корпорации развития РБ». В данном разделе проанализированы инструменты и методы управления государственными программами, проведен сравнительный анализ системы управления с развитыми странами, выявлены проблемы, имеющиеся в системе государственного управления.
Третий раздел содержит мероприятия, предложенные автором, по совершенствованию системы государственного управления путем внедрения проектного подхода.
Практическая значимость исследования. Результаты исследования в ходе подготовки выпускной квалификационной работы на тему «Особенности и пути внедрения проектного подхода в систему государственного управления Республики Башкортостан» внедрены в АО «Корпорация развития Республики Башкортостан». Полученные в рамках данной научно-исследовательской работы результаты используются в работе АО «Корпорация развития Республики Башкортостан».
Для написания работы предполагается использовать следующие общенаучные методы исследования: исторический, логический, системный, аналогия. Также будут использованы частные научные методы: социологическое исследование, управленческий анализ.
Структура диссертационной работы отвечает поставленным задачам и включает в себя введение, основную часть, заключение и список использованных источников и литературы.
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВНЕДРЕНИЯ ПРОЕКТНОГО ПОДХОДА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РФ, РБ
1.1 Понятие, сущность и история возникновения проектного подхода в системе государственного управления
На современном этапе Правительство Российской Федерации активно внедряет и использует в деятельности органов государственной власти проектный подход. Суть данного подхода в том, что теперь стратегия развития страны, региона подкрепляется целевыми показателями, которые в свою очередь, трансформируются в перечень государственных программ. Каждая программа содержит в себе ряд взаимосвязанных проектов. Для того чтобы достичь поставленных целей и эффективно расходовать бюджетные средства, необходимо внедрение и использование новых управленческих методов и инструментов. Один из таких инструментов – проектное управление.
В послании Федеральному Собранию В.В. Путин определил проектный подход в качестве одного из ключевых инструментов реализации государственных программ. Также по итогам Петербургского международного экономического форума Президент РФ поручил создать проектные офисы в регионах.
В целях детального разбора методов проектного управления необходимо изучить понятие проекта, проектного управления. Управление проектом представляет собой методологию организации, планирования и координации использования, человеческих и материальных ресурсов на всем протяжении жизненного цикла проекта, направленную на эффективное достижение целей проекта путем применения системы современных методов, техники и технологий управления.
Понятие «проект» объединяет разнообразные виды деятельности, характеризуемые рядом общих признаков указанные на рисунке 1, наиболее универсальными из которых являются следующие:
– направленность на достижение определенных уникальных целей и конкретных результатов;
– скоординированное выполнение многочисленных, взаимосвязанных действий;
– ограниченная протяженность во времени, с определенными началом и концом.
Существует ряд определений термина «проект», каждое из которых имеет право на существование, в зависимости от конкретной задачи, стоящей перед организацией.
Согласно PMBOOK, путеводителя по основам управления проектами Американского института управления проектами «Руководство к своду знаний по управлению проектами» содержит в себе следующее определение: «Проект – это ограниченное во времени предприятия (мероприятие), направленное на создание уникального продукта или уникальной услуги» [4, с.15].
«Проект – комплекс взаимосвязанных мероприятий, предназначенных для достижения в течение заданного периода времени и при установленном бюджете, поставленных задач с четко определенными целями» [4, с.7].
Согласно Постановлению РФ «Об организации проектной деятельности в Правительстве РФ» №1050 от 15.10.201г. «Проект – это комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на достижение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений».
Также рассмотрим понятие проекта в Постановлении Правительства РБ «О проектном управлении в РБ»№484 от 14.11.2016г. «Проект – комплекс взаимосвязанных мероприятий, реализуемых государственными органами Республики Башкортостан в условиях временных и ресурсных ограничений в порядке». Ряд трактовок понятия «проектного управления» указаны в таблице 1 [27, с.18]
Таблица 1 — Некоторые трактовки понятия «проектное управление»
Радикальное изменение системы организации инвестиционной деятельности органов государственной власти (ОГВ) требует осуществления специальной программы перевода его управленческих структур на систему управления по проектам.
Реализация программы должна позволить практически решить проблему перехода к проектно-ориентированной форме управления деятельностью ОГВ.
В современном управлении государственными программами сложилась двоякая ситуация. С одной стороны, в рамках практически каждого направления государственного и муниципального управления сегодня утверждаются многочисленные программы и проекты. С другой стороны, ими управляют преимущественно на основе функционального подхода, надежно укоренившегося в практике органов власти в нашей стране. И это при том, что проектный подход необходим при передаче реализации выполнения государственных задач на аутсорсинг. Лишь отдельные региональные и федеральные органы власти на данном этапе внедряют методы проектного управления в свою деятельность. Их опыт требует изучения и анализа с целью расширения сферы использования проектного управления в деятельности органов власти.
Следует отметить, что проектное управление в государственном секторе имеет отличие от проектного управления в ином секторе, объясняется рядом причин:
- особенность функционирования органа государственной власти;
- особенность межведомственного взаимодействия;
- отсутствие интегрированной нормативно-правовой базы государственного и проектного управления.
Определим понятие государственного проектного управления – это деятельность органов государственной власти, направленная на реализацию проекта (программы), которая требует постоянного руководства в условиях строгих ограничений по бюджету, срокам, качеству работ. На рисунке 2 изображена схема реализации государственных программ на сегодняшний день. Цели государственной программы методом каскадирования каскадируются на стратегию, стратегия в свою очередь на государственные программы. Для реализации государственных программ и необходимо инициирование проектов.
Если рассмотреть деятельность любого органа государственной власти то можно увидеть, что все программы, федерально-целевые программы реализуются благодаря операционной или процессной деятельности органов государственной власти. Дело в том, что и операционная деятельность ОГВ, и отдельно взятый проект управляются по одним и тем же принципам, которые отражены в цикле Деминга. Цикл Дёминга (Plan-Do-Check-Act, PDCA) изображенный на рисунке 3— циклически повторяющийся процесс принятия решения, который чаще всего применяется в управлении качеством [6, с.57]. Единственное «отклонение» в случае с проектами — наличие этапов инициации и завершения.
Методология PDCA представляет собой простейший алгоритм действий руководителя по управлению процессом и достижению его целей. Цикл управления начинается с планирования целей и процессов, необходимых для достижения целей и удовлетворения запросов потребителей, и продолжается на этапе выполнения запланированных действий. Далее следуют проверка результата (сбор информации и контроль результата на основе ключевых показателей эффективности, выявление и анализ отклонений) и при необходимости дополнительное воздействие (принятие мер по устранению причин отклонений от запланированного результата, изменения в планировании и распределении ресурсов). После этого цикл замыкается и возвращается к планированию.
Если в операционной деятельности организационная структура выстроена и все понимают, кто кем управляет и кто за что отвечает, то в управлении государственными программами и в реализации проектов участвуют сотрудники из разных функциональных подразделений ОГВ, а если есть соисполнители государственной программы, то и из других органов исполнительной власти. Это приводит к сложностям организационного порядка: выстраиванию нестандартных организационных структур и систем коммуникаций, распределению прав и ответственности.
Применение методов проектного управления в органах государственной власти позволяют сделать процесс выполнения государственной программы более предсказуемым, в результате чего органы власти могут рационально распределять финансовые, материальные и человеческие ресурсы, управляя ими, а не просто реагировать на возникшие обстоятельства.
Для того чтобы грамотно управлять проектом необходимо четкое понимание различий проектной деятельности от операционной (процессной) деятельности. Процесс-это регулярно повторяющаяся последовательность действий, операций и создающая некий результат. Проект же это единовременный набор мероприятий, имеющий ограничение во времени и по бюджету, создающий конечный уникальный результат.
В качестве признаков проектного управления могут быть приведены следующие:
– наличие цели;
– ограниченность в ресурсах;
– комплексность, сложность проекта;
– специфическая организация проекта.
Также определим основные особенности управления проектами, присущие в государственном управлении:
- осуществление деятельности в жестких правовых рамках;
- подотчетность вышестоящим органам власти;
- финансирование проектов за счет бюджетных ресурсов;
- публичная отчетность и общественный контроль;
- амбициозность целей проектов;
- многогранность, архиважность и масштабность государственных проектов;
- направленность на социальный эффект, а не на получение выгод от инвестирования финансовых средств.
На рисунке 4 представлен сравнительный анализ процессного подхода и проектного подхода в управлении.
Проекты укрупненно можно классифицировать по многим признакам. Так, если делить проекты по затрагиваемому ими уровню управления, то получаем следующую классификацию:
- Мегапроекты – осуществление различного рода реформ и целевых программ на высшем уровне управления экономикой страны.
- Мультипроекты – переплетение в одном проекте различных субпроектов: экономических, социальных, организационных, технических, а также наличие многоканальной системы снабжения и сбыта продукции.
- Монопроекты – решение преимущественно одной задачи на уровне функционирования предприятия.
Существует также множество других критериев, применяемых при классификации проектов [15, с.52].
Различные варианты классификации проектов могут быть сведены в схему изображенная на рисунке 5. Естественно, всего многообразия типов проектов данная классификация не охватывает.
Для успешной реализации проекта необходимо знать с какими ограничивающими факторами придется столкнуться при его реализации. Для этих целей хорошо подходит такое наглядное средство, как «проектный треугольник» или «треугольник ограничений» указанный на рисунке 6. На вершинах данного треугольника расположены такие показатели как деньги, время и содержание проекта.
Проектный подход включает в себя взаимосвязанные последовательные процессы, другими словами стадии жизненного цикла проекта:
- инициация проекта;
- планирование;
- реализация, мониторинг и контроль;
- закрытие проекта.
Наглядно взаимосвязь данных процессов указана на рисунке 7.
Анализ тенденций развития и проблем внедрения проектного управления в России свидетельствует о том, что в настоящее время крайне важной и первоочередной задачей является разработка национальных и региональных стандартов. Наличие данных документов позволит типизировать проектную деятельность и упростить процессы взаимодействия между участниками в рамках реализации проектов, направленных на развитие российских регионов, благодаря закреплению базовых методов управления. Однако при разработке стандартов, необходимо избегать излишней их бюрократизации, а при реализации учитывать специфику социально-экономического развития конкретной территории. При формировании благоприятных условий проектное управление может стать одним из инструментов развития, позволяющих эффективно управлять государственными программами, крупными инвестиционными проектами, ключевой проблемой в реализации которых в настоящее время является низкая эффективность при огромных бюджетных расходах.
1.2 Нормативно-правовые основы внедрения проектного подхода в систему государственного управления
Современный этап в развитии системы государственного управления обусловлен необходимостью поиска новых методов управленческой деятельности, учитывающих динамику общественно-политических и социально-экономических процессов в России. Реализация проектного управления на сегодняшний день является одним из трендов в организации работы в органах исполнительной власти субъектов Российской федерации. Различные субъекты России активно внедряют систему проектного управления, проводя при этом работу по ее нормативно-методическому обеспечению. Кроме того, данная сфера деятельности анализируется научным сообществом. Правовая регламентация данной сферы берет свое начало с Конституции РФ 1993 г., которая в ч.1 ст. 11 закрепляет положение о том, что «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации»1. Часть 2 ст. 11 Конституции РФ закрепляет положение о том, что «государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти».
Различные субъекты России активно внедряют систему проектного управления, проводя при этом работу по ее нормативно-методическому обеспечению. Кроме того, данная сфера деятельности анализируется научным сообществом. На рисунке 8 изображена организационно–методическое обеспечение проектного управления в государственном секторе РФ [18, с.52].
Актуальность внедрения проектного подхода в деятельности государственных органов в настоящее время очевидна и подтверждается, в том числе, формированием Совета по внедрению проектного управления в федеральных органах исполнительной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации (Приказ Минэкономразвития России от 05.06.2013 N 304 /1/) и утверждением Минэкономразвития Методических рекомендаций по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти (Распоряжение Минэкономразвития России от 14.04.2014 N 26Р-АУ [1, с.15]).
По внедрению проектного подхода в органах государственной власти в Республике Башкортостан разработана нормативно-правовые акты:
- Указ Президента Российской Федерации от 30.06.2016 № 306 «О Совете при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам»
- Постановление Правительства Российской Федерации от 15.10.2016 № 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации»
- Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15.10.2016 № 2165-р
- Постановление Правительства Республики Башкортостан от 14 ноября 2016 года №484 «О проектном управлении в Республике Башкортостан»
- Постановление Правительства Республики Башкортостан от 9 июня 2017 года №266 «Об утверждении методических рекомендаций по вопросам проектной деятельности республиканских органов исполнительной власти и внесении изменений в Положение об управлении проектами в Республике Башкортостан»
- Распоряжение Правительства Республики Башкортостан от 21 марта 2017 года №202-р
- Распоряжение Правительства Республики Башкортостан от 5 апреля 2017 года №280-р
На рисунке 9 указаны ключевые министерства ведущие деятельность в проектном направлении.
Основным нормативным правовым актом, регламентирующим проектную деятельность в органах исполнительной власти Республики Башкортостан, является постановление Правительства Республики Башкортостан от 14 ноября 2016 года № 484 «О проектном управлении в Республики Башкортостан». Утвержденное данным постановлением «Положение об управлении проектами в Республики Башкортостан» (далее – «Положение») определяет условия и порядок применения принципов управления проектами органами исполнительной власти и государственными органами на территории Республики Башкортостан. Положение определяет проект как «Проект-комплекс взаимосвязанных мероприятий, реализуемых государственными органами Республики Башкортостан в условиях временных и ресурсных ограничений в порядке, установленном настоящим Положением, направленный на создание уникального результата».
Положение также разделяет проекты на несколько категорий. В частности, выделяются районные отраслевые проекты, реализация которых локализована масштабами района и имеет четкую отраслевую принадлежность; комплексные проекты, которые не имеют однозначно определенной отраслевой принадлежности, а их реализация предусматривает взаимодействие нескольких администраций муниципальных районов и городских округов, а также различных хозяйствующих субъектов области; муниципальные проекты, реализация которых локализована масштабами одного муниципального образования. Положение содержит основные понятия и определения, характеризующие институциональную структуру управления проектом, в том числе такие, как координирующий орган проекта, заказчик и исполнитель проекта, группа управления проектом, руководитель и куратор проекта, рабочая группа проекта, оператор мониторинга проекта и проч. Положение определяет порядок формирования организационной структуры проекта, которая формируется при инициации и планировании проекта, а расформировывается при его закрытии, и состоит из группы управления проектом и рабочей группы проекта. Кроме того, Положение предусматривает наличие кадрового резерва проектного управления, который должен формироваться для оперативного и качественного составления рабочих групп проектов, а также сохранения кадрового потенциала после закрытия проектов.
Также в Положении описаны участники проектной деятельности, организационная структура управления проектной деятельностью, порядок инициации и принятия решения о запуске проекта.
Таким образом, процесс внедрения проектного управления в деятельность органов государственной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне отдельных субъектов Российской Федерации, настоятельно требует оптимизации и унификации нормативно-правовой основы, сопряженной с необходимостью проработки данной сферы правового регулирования на федеральном уровне. В данной сфере, как показывает проведенное исследование нормативно-методологических практик по внедрению проектного управления в отдельных субъектах России (Белгородская область, Ярославская область, Приморский край), накоплен опыт правотворческой деятельности, учитывающий инвестиционное районирование и особенности социально-экономического развития отдельного региона, который можно аккумулировать и транслировать на уровень федерального законодательства.
Выделение ресурсов под конкретный проект и выстраивание своей системы управления предполагает более высокую степень ответственности конкретных управленцев за результат и минимизирует иерархические прерогативы. Различные авторы анализируют необходимость перехода к проектному управлению.
В частности, Сафонова О.Н. и Анчихров Е.А. полагают, что целесообразность перехода к проектному управлению в федеральных и региональных органах исполнительной власти возникла в связи с модернизацией российской экономики, а также реализацией [22, с.25].