2.2 Анализ внедрения проектного подхода в деятельности АО «Корпорация развития Республики Башкортостан»
Миссия Корпорации: создание условий для повышения конкурентоспособности Республики Башкортостан посредством реализации инфраструктурных проектов и сопровождения инвестиционных проектов по вопросам привлечения финансирования, административно-правового взаимодействия, строительства, корпоративного управления.
Основными целями деятельности АО «Корпорация развития Республики Башкортостан» являются:
- развитие отрасли индустриальных парков в Республике Башкортостан;
- оказание комплексной поддержки инвесторов на всех стадиях реализации инвестиционного проекта: от подбора инвестиционной площадки и разработки бизнес-плана до запуска проекта;
- повышение капитализации Корпорации.
Задачи Корпорации:
— формирование и инфраструктурное обеспечение инвестиционных площадок, включая индустриальные парки;
— управление инвестиционными площадками и индустриальными парками;
— создание профессиональной управляющей компании, содействие созданию проектных команд по поддержке и реализации конкретных инвестиционных проектов «под ключ»;
— привлечение инвесторов для участия в реализации инвестиционных проектов и в качестве резидентов индустриальных парков;
— организация финансирования инфраструктурных проектов.
Основная деятельность в 2017 году:
— формирование на базе Корпорации механизма взаимодействия инвесторов с органами государственной власти Республики Башкортостан;
— создание системы эффективного информационного обеспечения инвесторов, в том числе посредством региональной информационной базы инфраструктурного обеспечения в регионе (геоинформационной системы – ГИС).
Деятельность Корпорации направлена не на краткосрочное получение прибыли, а на долгосрочный совокупный результат для региона в виде социально-экономических и бюджетных эффектов мультипликационного характера (развитие территорий, создание дополнительных рабочих мест и дополнительные налоговые поступления).
В «Стратегии инвестиционного развития Республики Башкортостан до 2020 года» (утв. постановлением Правительства Республики Башкортостан от 18 апреля 2014 г. №188) определены следующие направления деятельности Общества:
— создание территорий развития (подбор инвестиционных площадок с учетом потребностей инвесторов, создание индустриальных парков и технопарков, подготовка особых экономических зон регионального уровня);
— содействие в решении инфраструктурных и земельных вопросов;
— разработка для инвесторов планов создания инженерной инфраструктуры;
— взаимодействие с естественными монополиями для ускорения присоединения и подключения к внешней инфраструктуре.
Корпорация, помимо регулярной проектной и обеспечивающей деятельности, ведет совместно с Правительством Республики Башкортостан стратегическую деятельность, включающую мониторинг и применение в интересах Республики Башкортостан таких инструментов развития как кластеры, особые экономические зоны, индустриальные и агропромышленные парки, подготовка площадок под импортозамещающие производства и участие в профильных ассоциациях (рабочих группах, союзах, объединениях) от лица Правительства Республики Башкортостан.
В течение 2017 года деятельность ОАО «Корпорация развития Республики Башкортостан» была направлена, в первую очередь, на обеспечение успешной реализации проектов по созданию и развитию индустриальных парков.
Проекты:
— индустриальный парк «Уфимский» — Крупнейший индустриальный парк региона Республика Башкортостан;
— индустриальный парк «ХимТерра» в Благовещенском районе Республики Башкортостан;
— индустриальный парк в городском округе город Агидель Республики Башкортостан;
— сопровождение инвестиционных проектов.
Корпорация развития Республики Башкортостан сопровождает 46 инвестиционных проектов с заявленным объемом инвестиций 48 млрд. руб. (сроки реализации проектов – до 2019 г., общее количество создаваемых рабочих мест – 3 558). Из них были завершены и введены в эксплуатацию объекты по двум инвестиционным проектам:
- строительство гипермаркета спортивных товаров Decathlon в г. Уфа;
- строительство гостиничного объекта категории 4* в г. Уфа ООО «Парк-Сити Урал» (включен в Реестр приоритетных инвестиционных проектов РБ).
Четыре проекта с объемом инвестиций 8,3 млрд. руб. включены в Перечень приоритетных инвестиционных проектов РБ
– ОАО «Салаватнефтемаш», ООО «Бассейны Атлантика», ООО «Ишсталь» и инвестиционный проект, инициатором которого является ОАО «Корпорация развития Республики Башкортостан».
3 проекта с объемом инвестиций 1,7 млрд. руб. получат господдержку в форме льгот по налогам на имущество и прибыль (находятся в Реестре приоритетных инвестиционных проектов).
В отчетном периоде 1-3 кв. 2017 Корпорация осуществляла сопровождение инвесторов:
- ООО «Бассейны Атлантика» – проведена экспертиза разработанного инвестором бизнес-плана инвестиционного проекта на предмет соответствия требованиям Минэкономразвития с целью включения проекта в Перечень приоритетных проектов Республики Башкортостан, отмечен ряд замечаний. Инвестору направлено экспертное заключение. Также оказаны консультационные услуги по актуализации бизнес-плана с целью включения его в Перечень приоритетных инвестиционных проектов РБ, сопровождению на этапе рассмотрения в Министерстве экономического развития Республики Башкортостан. Приказом Министерства экономического развития Республики Башкортостан № 214 от 20.11.2015 г. инвестиционный проект включен в Перечень.
- ОАО «Уфимский завод микроэлектроники «Магнетрон» — осуществляется взаимодействие по вопросу сопровождения инвестиционного проекта «Производство плоских дисплеев на основе органических диодов методом печати» с целью включения его в Перечень приоритетных проектов Республики Башкортостан.
- ООО «Ишсталь» — осуществляется сопровождение инвестиционного проекта «Строительство сталепрокатного завода производительностью 300 тыс. тонн сортового проката в год в г. Ишимбай Республики Башкортостан». Оказаны консультационные услуги по актуализации бизнес-плана с целью включения его в Перечень приоритетных инвестиционных проектов РБ, сопровождению на этапе рассмотрения в Министерстве экономического развития Республики Башкортостан. Приказом Министерства экономического развития Республики Башкортостан № 214 от 20.11.2015 г. инвестиционный проект включен в Перечень.
- Холдинг АО «РТ-Химкомпозит» — принято участие в совещании у заместителя Премьер-министра Правительства Республики Башкортостан Шаронова Д.В. с делегацией Холдинга, на котором были обсуждены направления потенциального сотрудничества между Холдингом АО «РТ- Химкомпозит» и предприятиями Республики Башкортостан по проектам:
- ОАО «Газпром газораспределение» — разработана Концепция инвестиционного проекта по производству регуляторов газа.
- ОАО «Салаватнефтемаш» — Корпорация развития оказала консультационное сопровождение инвестиционного проекта ОАО «Салаватнефтемаш» для включения в Перечень приоритетных инвестиционных проектов Республики Башкортостан. Проект получил положительное сводное заключение Министерства экономического развития Республики Башкортостан. Ожидается решение о включении в Реестр приоритетных инвестиционных проектов Республики Башкортостан.
- ООО «Кроношпан Башкортостан» — осуществляется сопровождение проекта по переводу центрального офиса Компании в Республику Башкортостан. Произведен поиск помещений для размещения офиса, предложено несколько вариантов. В рамках заключенного Корпорацией развития договора о сотрудничестве с многофункциональным выставочным комплексом «ВДНХ- Экспо» ООО «Кроношпан-Башкортостан» провело на территории выставочного комплекса ярмарку вакансий. Мероприятие посетило свыше 6 000 человек, из которых 4 000 заполнили анкеты на соискание должностей на строящемся деревообрабатывающем предприятии.
- Компания «ОМИА Урал» (Швейцария) — Корпорация развития осуществляет комплексное сопровождение инвестиционных проектов. В январе текущего года на встрече с Главой Республики Башкортостан Р.З. Хамитовым, Президент Концерна OMYA выразил глубокое удовлетворение ходом Отчет о деятельности ОАО «Корпорация развития Республики Башкортостан» за 2015 г. 32 реализации проекта в Республике Башкортостан, а также высоко оценил содействие, оказываемое Корпорацией. В январе текущего года Министерством природопользования и экологии Республики Башкортостан было принято отрицательное заключение по заявке инвестора на предоставление права пользования недрами с целью геологического изучения, разведки и добычи на Северо-Амангильдинском и Южно- Амангильдинском участках известняков (строительного камня). С целью урегулирования разногласий в феврале Корпорацией развития организована рабочая встреча с участием представителей Минэкологии и ОАО «УГСЭ».
Более подробная информация о сопровождении Корпорацией развития международных инвестиционных проектов представлена в Приложении В.
19 июня Корпорация развития Республики Башкортостан в присутствии Главы региона Рустэма Хамитова подписала соглашение о сотрудничестве с ООО «Икс 5 Ритейл Групп». Документ предусматривает сотрудничество сторон в процессе реализации инвестиционных проектов и законотворческих инициатив на территории Республики Башкортостан, в частности, в части подбора площадки под строительство логистическо–распределительного центра с возможностью локализации региональных предприятий и поставки продукции местных товаропроизводителей.
Деятельность по организации заседаний Общественного совета по улучшению инвестиционного климата при Президенте Республики Башкортостан 26 мая проведено заседание Общественного совета по улучшению инвестиционного климата при Главе Республики Башкортостан, на котором были рассмотрены вопросы использования механизмов государственно-частного партнерства в сфере общего образования. Дополнительно распоряжением Главы Республики Башкортостан №РГ-89 от
5 июня 2015 года утвержден состав Рабочей группы по развитию государственно-частного партнерства Общественного совета по улучшению инвестиционного климата при Главе Республики Башкортостан. В Доме инвестора было проведено два заседания Рабочей группы, посвященные развитию ГЧП в образовании и социальном обслуживании населения. Принято участие в работе «Агентства стратегических инициатив по продвижению новых проектов» в целях подготовки второго аналитического отчета об инвестиционных возможностях в регионах Российской Федерации, в который включен обзор Республики Башкортостан, опубликован в марте 2015 года. Делегация Республики Башкортостан с 11 по 13 ноября 2015 года принимала участие в образовательной программе Агентства стратегических инициатив.
3 НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРОЕКТНОГО ПОДХОДА В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИЕ РБ
3.1 Проблемы и пути их решения при внедрении проектного управления в органах государственной власти в Республике Башкортостан
В целях внедрения и развития проектного управления в органах государственной власти был образован Совет по внедрению проектного управления в федеральных органах исполнительной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации под председательством заместителя Министра экономического развития Российской Федерации. Приказом Министра экономического развития Российской Федерации от 5 июня 2013 г. было утверждено Положение о работе Совета и его состав.
Были определены следующие ключевые задачи Совета:
- анализ российской и мировой практики проектного управления в государственном секторе;
- разработка методических рекомендаций по управлению проектами, использованию информационных систем по управлению проектами, обеспечению мотивации участников проектной деятельности в органах государственной власти;
- подготовка предложений по формированию нормативно-правовой базы по управлению проектами; подготовка предложений по обучению проектному управлению.
В состав Совета вошли представители Аппарата Правительства Российской Федерации, Минэкономразвития России, Минфина России, Минергиона России, Минкомсвязи России, Минтранса России, Минпромторга России, Счетной палаты Российской Федерации, представители правительств субъектов РФ, коммерческих организаций, научных и образовательных учреждений. Организационная структура проектной деятельности указана на рисунке 16.
В рамках исполнения послания Президента Федеральному собранию от 3 декабря 2015г. на федеральном уровне созданы проектные офисы. На рисунке 17 изображен перечень основных проектных офисов РФ.
Правительство Республики Башкортостан утвердило план мероприятий на 2017 год по внедрению проектно-ориентированной системы управления в государственных органах власти.
В плане обозначены мероприятия реализации в регионе приоритетных проектов и программ в соответствии с основными направлениями стратегического развития Российской Федерации.
Запланирован ряд мероприятий, направленный на развитие проектной культуры в органах государственной власти – обучение государственных служащих, внедрение информационной системы по управлению проектами, разработка мер мотивации участников проектной деятельности. Планируется обеспечить взаимодействие регионального проектного офиса с населением и бизнес-сообществом в целях формирования проектных инициатив и их последующей реализацией. Контроль возложен на Аппарат Правительства РБ.
В Республике Башкортостан Постановлением Правительства
Республики Башкортостан от 13 октября 2015 года N 441 был создан «Проектный офис»(проектный комитет), который должен был стать ядром проектного управления в Башкортостане. На рисунке 18 изображена организационная структура системы управления проектной деятельностью в РБ.
Рассмотрим основные функции Проектного офиса РБ согласно Постановлению:
— рассматривает вопросы, связанные с участием Республики Башкортостан в Национальном рейтинге;
— обеспечивает аналитическую и методологическую поддержку определения целей для достижения лидирующих позиций Республики Башкортостан в Национальном рейтинге;
— взаимодействует с иными межведомственными и коллегиальными органами (рабочие группы, комиссии, советы), в задачи которых входит реализация мероприятий в рамках Национального рейтинга (далее — рабочие группы);
— участвует в разработке, согласовании и внедрении рабочими группами «дорожных карт» (планов мероприятий) по реализации в Республике Башкортостан лучших практик Национального рейтинга (далее – «дорожные карты») и других проектных документов;
— готовит рекомендации рабочим группам, государственным органам, органам местного самоуправления, а также организациям по вопросам реализации «дорожных карт»;
— вносит предложения по корректировке и актуализации «дорожных карт»;
рассматривает системы мотивации, организационные схемы взаимодействия участников мероприятий, а также осуществляет информационную поддержку участников в целях обеспечения лидирующих позиций Республики Башкортостан в Национальном рейтинге;
— обеспечивает консолидацию «дорожных карт», поддержку организации и проведения согласительных процедур по перекрывающимся или конфликтным вопросам и ситуациям в рамках межведомственного взаимодействия при реализации положений «дорожных карт»;
— разрабатывает предложения и рекомендации для последующего их вынесения на рассмотрение Общественного совета по улучшению инвестиционного климата Республики Башкортостан при Главе Республики Башкортостан;
— обеспечивает мониторинг и анализ исполнения решений Общественного совета в части вопросов, связанных с участием Республики Башкортостан в Национальном рейтинге;
— участвует в обеспечении внедрения в муниципальных образованиях Республики Башкортостан лучших муниципальных практик, в том числе включенных в атлас муниципальных практик, в соответствии с типовым порядком мер, направленных на развитие малого и среднего предпринимательства и снятие административных барьеров в муниципальных образованиях Республики Башкортостан;
— рассматривает вопросы, направленные на развитие малого и среднего предпринимательства и снятие административных барьеров в муниципальных образованиях Республики Башкортостан.
По существу, мы делам вывод, что «Проектный офис» становится лишь одним из инструментов функциональной, а не проектной системы управления регионом. Фактически происходит подмена понятий – «проектное управление» и «система управления проектами».
В рамках внедрения проектного управления в органах государственной власти Республики Башкортостан разработана нормативно правовая база, согласно которой проектная деятельность осуществляется Аппаратом Правительства Республики Башкортостан и республиканскими органами исполнительной власти в рамках установленной предельной численности работников аппаратов данных органов и фондов оплаты их труда, а также бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию проектов. Организационно-методическое сопровождение обеспечивает Аппарат Правительства Республики Башкортостан.
По состоянию на 4 квартал 2017г. созданы рабочие группы по реализации на территории Республики Башкортостан приоритетных проектов и программ по основным направлениям стратегического развития Российской Федерации. Данные рабочие группы созданы по направлениям стратегического развития Республики Башкортостан:
- Рабочая группа по проекту «Здравоохранение» (Руководитель проекта министр здравоохранения Республики Башкортостан, руководитель рабочей группы Бакиров Анвар Акрамович)
- Рабочая группа по проекту «Создание современной образовательной среды для школьников» (Руководитель проекта министр образования Республики Башкортостан, руководитель рабочей группы Шафикова Гульназ Радмиловна)
- Рабочая группа по проекту «Подготовка высококвалифицированных специалистов и рабочих кадров с учетом современных стандартов и передовых технологий» («Рабочие кадры для передовых технологий») (Руководитель проекта министр образования Республики Башкортостан, руководитель рабочей группы Шафикова Гульназ Радмиловна)
- Рабочая группа по проекту «Вузы как центры пространства создания инноваций» (Руководитель проекта министр образования Республики Башкортостан, руководитель рабочей группы Шафикова Гульназ Радмиловна) и другие проектные команды.
Также в целях повышения эффективности взаимодействия органов исполнительной власти Республики Башкортостан и субъектов инвестиционной деятельности внедрен в работу Регламент по сопровождению инвестиционных проектов на территории Республики Башкортостан по принципу «одного окна».
«Одно окно» – совместная работа над проектом предпринимателя и АО «Корпорации развития РБ», начиная от первичной консультации о возможностях и перспективах проекта, продолжая подбора форм государственной поддержки, способов решения сложных задач и заканчивая завершающим этапом — реализацией проекта. Важность «одного окна» – минимизация количества документов, которые инициатор проекта должен предоставлять в орган власти для принятия решений по реализации инвестиционного проекта на территории Республики Башкортостан, на рисунке 19 изображены шаги реализации.
«Одно окно» позволяет организовать диалог между инвесторами и властью, находить эффективные решения, что в свою очередь привлекают инвестиции на территорию Республики.
Работая по принципу «Одного окна» АО «Корпорация развития РБ» не подменяет собой предпринимателя, однако, поддерживает его инициативу, помогает преодолевать сложности, барьеры, то есть сокращает время на реализацию проекта, повышает его шансы на успех.
Проектное управление это в первую очередь строгая, понятная всем система организацией государством самой системы создания и реализации «проектов», как государственных, так и частных. При этом государство или регион в рамках «проектной системы управления» выполняет лишь функции «кнута и пряника», но так как проектная система управления ориентирована изначально на созидательных потенциал страны или региона то в управленческая функция государства в при использовании проектного метода управления определяется нами как стимулирующая.
На наш взгляд, стимулы должны быть определены, во-первых, за счет гармоничного сочетания интересов общих и частных, а во-вторых, опираться и на финансовые, и на нефинансовые способы поощрения и наказания.
Кроме того, необходимо понимать, что на фоне ситуации в регионах, которые успеха в работе с инвесторами уже добились, первые результаты новичков и середнячков не будут выглядеть впечатляюще. А значит, стимулы и мотивации до них могут и не дойти, что недопустимо, так как миллиард для Татарстана и миллиард для Чувашии – это разные деньги.
Достаточно сложным, но вероятно и более объективным вариантом поощрения может быть сценарий, связанный с возвратом части налогов от бизнеса, зачисляемых в федеральный бюджет. Он фиксирует прямую связь между развитием бизнеса, ростом налоговой базы и размерами поощрений. И акцент делает именно на объективное поощрение экономического роста. Например, можно установить определённый процент (скажем, 30%) от прироста НДС и налога на прибыль, ограничив максимальный объем трансферта 1 млрд рублей. Так можно стимулировать целевым образом развитие инфраструктуры, или малого бизнеса, фиксируя прирост и, соответственно, осуществляя возврат налогов в соответствующих сферах. Другим, более простым решением могло бы стать снижение или полное освобождение региона от обязательного софинансирования субсидий из федерального бюджета на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства в рамках соответствующей программы Минэка.
Простейшими примерами механизмов персонального стимулирования в рамках «проектной модели управления» могут быть, например, почетные грамоты и благодарности, вручаемые сейчас Президентом России, Правительством и министерствами в соответствующих отраслях.
При этом в связи с разделением деятельности государственных служащих на проектную и процессную, потребуются как корректировки законодательства, так и решения институционального характера.
В случае с законодательством, речь может идти о введении в ФЗ «О стратегическом планировании» ключевых понятий проектного управления («проект», «портфель» и др.), а также о дополнении п. 4 ст. 50 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» формулировками «за инициацию проекта», «за осуществление проектной деятельности», «за успешную реализацию проекта».
Что касается институциональных решений, тут для стимулирования проектной деятельности государственных служащих может потребоваться создание специального «проектного премиального фонда» (то есть несубъективно раздавать бонусы, а вознаграждать только за результаты).
Причем система мотивации должна охватывать все три уровня власти, и в частности – муниципальный.
Несомненно, практика внедрения проектного управления имеет большие перспективы и обладает рядом существенных преимуществ по отношению к распространенному в настоящее время программно-целевому подходу. К их числу относится улучшение межведомственного взаимодействия, распределение ответственности и полномочий, повышение прозрачности и открытости проектов и мероприятий, что, в конечном счете, способствует повышению эффективности использования ресурсов (в том числе и трудовых) и мотивации сотрудников и руководителей, сокращению сроков и затрат реализации проекта, достижению запланированных результатов. Фактически постепенный переход на проектное управление в органах власти является безальтернативным. Как мы уже говорили выше, идея создания в каждом регионе страны специальных проектных офисов была озвучена В.В. Путиным на Петербургском международном экономическом форуме 2015. Внедрение в деятельность органов власти методов проектного управления определено как одно из направлений повышения эффективности исполнения функций государственной власти в «Основных направлениях деятельности Правительства РФ на период до 2018 года». Распоряжением Минэкономразвития России от 14 апреля 2014 г. №26Р-АУ утверждены «Методические рекомендации по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти». АСИ представлены «Методические рекомендации по применению проектного управления при решении задач улучшения инвестиционного климата в субъектах Российской Федерации». Как видим, работа в этом направлении ведется достаточно активно. Поэтому игнорировать это направление регионам не удастся.
Однако при внедрении подобного рода практики возникает ряд проблем, порождаемых, как ни странно, именно преимуществами проектного управления. Среди основных, на наш взгляд, можно выделить кадровые проблемы и проблемы, возникающие при «столкновении» функционального и проектного подходов. Реализация государственных программ и проектов подразумевает взаимодействие и участие в процессе сотрудников разных ведомств, органов других уровней власти, организаций-исполнителей, что влечет за собой необходимость выстраивания новых систем коммуникаций, непривычных организационных структур, распределения полномочий и обязанностей. Для госструктур это может стать крайне сложным процессом в связи с отсутствием определенных навыков, необходимостью изменять устоявшиеся практики функционального взаимодействия органов, а также элементарной боязнью потерять контроль (в том числе и финансовый) над реализуемым проектом.
Кадровые проблемы в своем большинстве вызваны недостаточным уровнем готовности работников к изменениям, нехваткой компетенций и отсутствием ориентации на достижение конечного измеримого результата труда. Фактически регионам не хватает специалистов, не просто имеющих практику проектного управления, но и способных самостоятельно разрабатывать проекты. Причины этого могут быть достаточно разными – от инертности организационных систем до стремления к «стабильности» и страха разрушения сложившихся традиций. Однако без формирования нового «проектного» мышления госслужащего, без обязательного обучения служащих основам проектного управления решение кадровой проблемы представляется маловероятным.
Несмотря на то, что проектное управление в государственном секторе только делает свои первые шаги, можно с уверенностью утверждать, что оно становится новым этапом формирования культуры в органах государственного управления. И опыт показал, что те регионы, которые активно включаются в процесс внедрения проектного управления, получают существенные преимущества в развитии перед остальными. А вовлеченность региональных институтов развития в этот процесс должна стать одним из факторов улучшения инвестиционного климата территории.
Таким образом, в современном государственном управлении реализация проектного управления детерминирована рядом факторов:
- цели изначально только намечаются, и существует необходимость их корректировки по мере достижения промежуточных результатов, количественная и качественная их оценка затруднена;
- сроки и продолжительность проекта зависят от вероятностных факторов или только намечаются и впоследствии подлежат уточнению;
- расходы на проект, как правило, не оптимизированы и зависят от бюджетных ассигнований;
- ресурсы выделяются по мере потребности в рамках возможного;
- существует административный формализм, при котором внедряются новшества, которые лишь выглядят современным без надлежащего анализа их эффективности в конкретных условиях;
- изменение законодательства происходит без проведения базисных преобразований;
- организационная культура не предусматривает риск и новации;
- наблюдается инертность государственных служащих, которые воспринимают только инициативы, спускаемые сверху.
Ни одна управленческая инновация не принесет своего эффекта в неподготовленной среде. Внедрение инновационных информационных и управленческих технологий должно сопровождаться изменением самой организационной культуры и мотивации сотрудников органов власти.
При внедрении проектного управления в органах государственной власти необходимо обратить внимание на основные трудности:
1 Жесткая организационная структура органов власти.
Она определяет невозможность создания команд для реализации проектов. Строгая иерархичность и формализованность исполнения задач, соблюдаемые на каждом этапе выработки управленческого решения, препятствуют использованию не только командных технологий, но и иных «гибких» процедур управления. А это приводит к частичному соблюдению логики проектного управления и формальному, поверхностному применению инструментов менеджмента проектов. Проектная деятельность, как подчеркивает П. Магданов, не только «не терпит иерархии, но и наносит ущерб сложившимся в организации вертикальным связям» [26, с. 9].
А если вертикальная структура управления в организации сохраняется, значит, проектный подход используется не в полной мере. Более того, попытки переноса технологии командного управления в среду органов власти приводят к смешению подходов управления проектами и управления российским административно-бюрократическим аппаратом.
2 Отсутствие у госслужащих необходимого объема профессиональных навыков и знаний по проектному управлению, и недостаточно широкое распространение обучения сотрудников госаппарата методам управления проектами.
Вследствие неподготовленности кадрового состава к использованию проектов не применяются должным образом предлагаемые методологией управления проектами инструменты их формирования и реализации. Недостаток знаний и опыта проектного управления у госслужащих приводит, например, к повсеместному возникновению трудностей с корректным формулированием целей проектов.
Недостаточный уровень компетенций госслужащих в сфере проектного управления зачастую не позволяет соблюдать на практике и такое требование ведения проектов, как корректная разработка проектной документации.
Острая нехватка специалистов в области управления проектами остается одной из актуальных проблем внедрения механизма в сферу госуправления и по сей день [14, с. 14].
3 Отсутствие основ нормативного правового регулирования управления проектами в органах власти в течение длительного времени.
На протяжении нескольких лет не достаточно подробно разрабатывались документы, закрепляющие методологию проектного управления в госаппарате, а также непосредственно обеспечивающие исполнение проектов. При использовании слабо разработанной нормативно-методической базы внедрялось управление проектами и в деятельность Минэкономразвития России. Отсутствие методических рекомендаций по управлению проектами, регламентов процессов управления проектами, словарей, справочников и пр. [1] также свидетельствовало о слабой подготовленности министерства к профессиональному внедрению и использованию механизма. Принятие распоряжения Минэкономразвития России от 14 апреля 2014 г. № 26Р-АУ «Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти» позволило частично решить острую проблему неподготовленности российской нормативной правовой и методической базы к внедрению проектов в госуправление [10].
4 Сложность оценивания результатов проектов, реализуемых органами власти.
Поскольку последствия регулирования государством общественных процессов проявляются в полной мере с течением времени, зачастую установить точные параметры ожидаемого результата проекта на его старте не представляется возможным.
5 Оформление в виде проектов текущей деятельности органов власти. Поскольку задачи госаппарата, заключающиеся в получении уникального результата, реализуются в определяемых бюджетом временных и ресурсных границах, госслужащими под проектом может пониматься и осуществление повседневных функций органа власти. Вероятно, именно поэтому для некоторых проектов, принятых в рамках деятельности Правительства РФ до 2012 г., было «объективно невозможно выделить необходимое количество ключевых событий для большинства мероприятий» [29, с.15].
Например, проект «Развитие библиотечного дела» вообще включал в себя мероприятия, являющиеся по сути текущей деятельностью Минкультуры России: «обеспечение регулярного пополнения фондов общедоступных библиотек, формирование и активное использование структурированных библиографических и полно- текстовых ресурсов библиотек, комплексная реализация программы сохранения библиотечных фондов РФ в части разработки современных технологий и технических средств, обеспечивающих сохранность документов библиотек при их выдаче, копировании и экспонировании и т.д.» [29,с.17].
6 Сложная сочетаемость методов управления проектами с характерным для российских бюрократических структур «управлением по поручениям». Как показал анализ опыта внедрения проектного управления в деятельность Минэкономразвития России, «управление по поручениям» непригодно для полного встраивания в архитектуру проектов [31].
Поступающие госслужащим задачи в содержательном плане могут не соотноситься с логикой проекта, но бывают связаны с общим функционалом структурного подразделения органа власти. В таком случае, в условиях необходимости исполнения резолюций к определенному сроку участникам проектной деятельности приходится переключаться с проведения проектных мероприятий на решение текущих задач. Задержка исполнения поручения, вызванная вовлечением в этот процесс большого количества исполнителей и необходимостью согласования результатов на всех уровнях, отнимает у проекта значительные временные и человеческие ресурсы, что в конечном итоге негативно влияет на эффективность его реализации.
7 Отсутствие адекватной принципам управления проектами формы финансового обеспечения их реализации. До 2014 г. проектный подход не соотносился с бюджетным процессом. В результате этого, как известно, нацпроекты свелись к федеральным целевым и иным государственным программам. Так, например, в государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 – 2012 гг. были включены, хотя и в измененном виде, все направления и показатели приоритетного национального проекта «Развитие АПК». «Ускоренное развитие животноводства», «Стимулирование развития малых форм хозяйствования в агропромышленном комплексе», «Обеспечение доступным жильем молодых специалистов на селе» являлись частью комплекса задач и действий по реализации таких мероприятий госпрограммы, как «Устойчивое развитие сельских территорий» и «Развитие приоритетных подотраслей сельского хозяйства» [30].
8 Недостаточно широкое использование госслужащими специализированных информационных систем по управлению проектами (ИСУП).
Малый объем информации по управлению проектами, хранившейся программным продуктом министерства, а также низкое количество пользователей системы свидетельствовали о неразвитости инфраструктуры, необходимой для применения исследуемого механизма. Низкая готовность системы госуправления к изменениям, кроме того, не позволяет оперативно перестраивать привычный порядок работы в проектноориентированный. А «неприоритетность» ведения проектов отражается в том числе и в несоблюдении требований организационных изменений.
Залог успеха реализации государственных программ – прежде всего в профессиональном проектном управлении. Те, кто руководит этим процессом, должны быть стратегами, которые могут удачно сбалансировать противоречивые интересы различных сфер современной жизни (социальной, технической, финансовой, политической). От рождения идеи до реализации проекта – долгий путь: планирование и комплексная разработка, анализ инвестиционных возможностей, маркетинг, поэтапная реализация и контроль всего жизненного цикла. Программа должна приносить пользу обществу и быть выгодной для государства. Только настоящие профессионалы способны осуществить весь этот сложный управленческий процесс.
Для своевременного достижения цели инвестиционного проекта необходимо обеспечить эффективное управление процессом его реализации. При этом управление проектами представляет собой составную часть менеджмента организации, так как использует его основные принципы и положения, скорректировав и приспособив их под особенности своих объектов управления. Таким образом, сущность проектного управления сводится к управлению изменениями при реализации инвестиционного проекта.
Для Минэкономразвития Республики Башкортостан вариант использования проектного управления – это, в первую очередь, разработка стратегии развития республики, вернее ее актуализация, в том числе вплетение в ее структуру обозначенных проектов, обозначенных в прошлом разделе.
Уже разработана «Дорожная карта» по утверждению Стратегии социально-экономического развития Республики Башкортостан до 2030 года, разработке и утверждению документов стратегического планирования Республики Башкортостан, утвержденная распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 23.05.2016 № 261-РП.
За основу в «Дорожной карте» принят проектный подход. Определены основные этапы, такие как:
- Формирование стратегических ориентиров.
- Обсуждение проекта Стратегии – 2030.
- Согласование проекта Стратегии — 2030. Утверждение проекта Стратегии – 2030.
- Формирование системы документов стратегического планирования.
Фактически «Дорожная карта» сегодня уже представляет из себя план контрольных событий. Руководителем проекта является – Министр экономического развития и торговли Республики Башкортостан. Директором проекта Заместитель Председателя Правительства Республики Башкортостан, курирующий экономический блок. Участниками проекта – все руководители органов исполнительной власти Республики Башкортостан.
Проектным комитетом (коллегиальный орган органа исполнительной власти, принимающий управленческие решения в части планирования и контроля деятельности на долгосрочный и среднесрочный периоды, запуска и контроля реализации проектов, достижения контрольных событий и показателей деятельности органа исполнительной власти) — Консультативный совет при Министерстве экономического развития и торговли Республики Башкортостан.
Проектным офисом (структурное подразделение органа исполнительной власти, организующее планирование и контроль проектной деятельности, внедрение, поддержку и развитие проектно-ориентированной системы проектного управления в органе исполнительной власти) – президиум Правительства Республики Башкортостан.
Система управления проектами необходима для внедрения в субъектах в органах исполнительной власти в целях:
- повышения эффективности деятельности органов власти по исполнению действующих полномочий органов власти, связанных с реализацией проектов;
- соблюдения и сокращения сроков достижения результатов проектов;
- повышения эффективности использования ресурсов, необходимых для реализации проектов;
- обеспечения обоснованности и своевременности решений, принимаемых в органах власти для реализации проектов; повышения эффективности внутриведомственного, межведомственного и межуровневого взаимодействия, а также взаимодействия с подрядными организациями, привлекаемыми органами власти для реализации мероприятий в рамках проекта, за счет использования единых подходов проектного управления.
Необходима разработка детальной дорожной карты по внедрению проектного управления в субъекте, которая включит в себя:
- организационные мероприятия;
- нормативно-правовое обеспечение проектной деятельности;
- развитие проектных компетенций;
- развитие проектной мотивации.
Предстоит также большая работа по формированию соответствующих проектных офисов в министерствах и ведомствах по подготовке кадров, по информационным ресурсам, которые позволят вести мониторинг проектов в регионах. Необходимо сформировать так называемую проектную культуру.
Проектная культура – сложное и многоплановое явление, которое может быть как следствием внедрения проектного управления, так и его текущим контекстом. Формирование проектной культуры в органах исполнительной власти является осознанным и контролируемым процессом, который должен будет осуществляться по трем направлениям:
— создание системы мотивации сотрудников;
— развитие проектных компетенций;
— продвижение ценностей проектного управления.
По мере развития проектной культуры, которое будет осуществляться поэтапно, с планомерным повышением каждого следующего уровня, будет происходить естественное формирование проектной культуры как следствия внедрения проектного управления.