Вне зависимости от инструментария, используемого в ходе применения программно-целевого планирования, разработанный в результате алгоритм решения социально-экономической проблемы должен обеспечивать тесную интеграцию мероприятий по достижению поставленных целей. Это предполагает не только формирование комплекса мероприятий, но и установление соответствий между ними по исполнителям, срокам и ресурсам.
Не вызывает сомнений, что программно-целевой метод является одним из важнейших инструментов реализации государственной социальной и экономической политики развития страны и ее отдельных регионов наряду с методами прогнозирования, стратегического и индикативного планирования.
Программно-целевой метод способствует реализации интеграционных процессов в экономике, обусловленных, с одной стороны, возрастанием сложности, комплексности проблем экономического развития, требующих для своего решения эффективных межотраслевых, межведомственных, межрегиональных взаимодействий, и, с другой — высокой степенью отраслевой и территориальной дифференциации развития производительных сил, дополняемой в условиях перехода к рыночной экономике многообразием форм собственности.
Данный метод обеспечивает возможность достижения целей, предусматривающих коренные сдвиги в развитии экономики и социальной сферы, переход к новым состояниям экономических систем, которые не могут быть достигнуты в процессе реализации частных целей развития каких-либо отдельных производственных, инфраструктурных или иных элементов региональных хозяйственных систем. Для этого необходимо обеспечить интеграцию деятельности либо объединение материальных и финансовых ресурсов независимых субъектов-участников программ.
Программно-целевой метод предполагает использование совокупности взаимосвязанных и взаимообусловленных процедур, среди которых:
1) анализ и отбор наиболее важных, кризисных проблем функционирования экономики и социальной сферы, жизнедеятельности государства и общества;
2) формулирование системной совокупности программных мероприятий ранжированных по масштабности, значимости целей и задач, достижение которых решает выявленную проблему;
3) установление комплекса мер, направленных на решение выделенной проблемы; координация действий во времени, их взаимная увязка, привязка мероприятий к исполнителям на основе вариантного анализа и отбора предпочтительных вариантов;
4) определение вида и количества трудовых, материальных, информационных, финансовых ресурсов, необходимых для осуществления программных мероприятий, источников получения ресурсов, рационализация состава ресурсного обеспечения с позиции минимизации затрат на основе взаимозаменяемости и взаимодополняемости;
5) создание и приведение в действие организационно-экономических механизмов управления реализацией намеченных программных мер, контроля за их исполнением и обеспечением оперативного регулирования и корректировки [13].
Особенностью программно-целевого подхода является то, что он позволяет решать сложные задачи, находящиеся на стыке ведомственных и отраслевых компетенций, полномочий и зон ответственности хозяйствующих субъектов, органов исполнительной и муниципальной власти, за счет координации общих усилий для решения проблемы.
Применение программно-целевого подхода целесообразно при наличии следующего комплекса условий:
— требуется обеспечить кардинальные изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики и социальной сферы;
— выявляется комплексный характер возникшей социально-экономической, научно-технической и природно-экологической проблемы, требующей межотраслевой и межрегиональной координации программных мероприятий;
— отсутствуют возможности достижения необходимых целей развития, исходя только из существующего уровня взаимосвязей между уровнями управления, хозяйствующими субъектами и т.д.;
— отмечается необходимость скоординированного использования финансовых и материальных ресурсов различной ведомственной, отраслевой, региональной и иной принадлежности для достижения особо важной цели (федеральной, региональной или муниципальной значимости) [14].
Использование программно-целевого метода при составлении бюджета позволяет повысить его эффективность, потому что процесс формирования бюджета начинается с сосредоточения внимания на результатах, которые необходимо достичь в государственном секторе; а затем – на ресурсах, необходимых для достижения этих результатов.
Программно-целевое бюджетирование предполагает не только корректировку содержания и длительности отдельных стадий бюджетного процесса, но и изменение принципов учета (переход от кассового метода учета к методу начислений) и горизонта бюджетного планирования (многолетнее бюджетирование).
Использование программно-целевых принципов в бюджетном процессе позволяет определить подходы к решению следующих задач:
— распределение бюджетных ресурсов по стратегическим целям;
— предоставление услуг, на которые население реально предъявляет спрос;
— контроль за издержками на бюджетные услуги путем выбора наиболее экономичного способа их предоставления;
— сравнение расходных программ и выбор наиболее экономичных из них по результатам оценки эффективности и результативности расходов;
— повышение прозрачности и обоснованности бюджетных расходов;
— определение положительного общественного эффекта от услуги, а не только стоимости ее предоставления;
— смещение акцента с внешнего контроля за целевым расходованием средств на повышение внутренней ответственности и внутреннего контроля за эффективностью расходов;
— учет последствий принимаемых расходных решений [15].
Меры совершенствования бюджетного процесса могут произвести локальный эффект, а могут способствовать радикальным изменениям. Именно к таким изменениям приводит внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, или программно-целевого бюджетирования, меняющего в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными (муниципальными) расходами.
Программно-целевой метод можно рассматривать как способ решения сложных социально-экономических проблем путем выработки и принятия органами управления (с привлечением участников, исполнителей) системы взаимоувязанных программных мер, направленных на достижение целей, связанных с устранением, подавлением, смягчением возникшей проблемы.
На практике применение этого метода в государственном управлении экономикой заключается в разработке и реализации периодически дополняемой и изменяемой совокупности целевых экономических программ, формируемых в соответствии с возникающими или обостряющимися социально-экономическими проблемами народно-хозяйственного масштаба и значения, решение которых требует концентрации или привлечения ресурсов.
В литературе встречаются различные подходы к определению программы социально-экономического развития. Например, программа – это совокупность целеориентированных, намеченных к планомерному проведению, согласованных по содержанию, скоординированных в пространстве и во времени мероприятий, направленных на решение определенной проблемы [16].
Программа может рассматриваться как совокупность действий по определению конкретных мер, распределению ресурсов и последовательности мероприятий, относящихся к конкретной ситуации [17].
Программа также может пониматься как совокупность взаимоувязанных мер, план действий, направленный на достижение единой цели, решение одной проблемы [18].
Как видно, несмотря на разнообразие трактовок, в них явно прослеживаются общие черты – необходимость формирования комплекса мероприятий, направленных на достижение поставленных целей в определенные сроки, и обеспеченных необходимыми ресурсами и исполнителями.
К числу основных элементов, обуславливающих программирование социально-экономического развития, можно отнести: законодательную и нормативную базу разработки и реализации программ; комплекс мероприятий, направленных на решение поставленной задачи; организационную систему управления программой; систему распределения и стимулирования привлечения ресурсов; систему контроля реализации программы и оценки ее эффективности.
Разработка и реализация программ социально-экономического развития призвана содействовать решению таких задач, как:
— определение целевого состояния системы;
— задание вектора развития системы на основе анализа существующих взаимосвязей компонентов системы, тенденций их изменения и потенциала системы;
— координация развития различных подсистем (например, экономической, социальной, научно-технической, экологической), в целях достижения мультипликативного эффекта;
— создание основы для принятия управленческих решений всеми субъектами системы (в случае региональной экономической системы: органы исполнительной и муниципальной власти, ведомства, частный бизнес, население);
— балансировка интересов участников системы [19].
Необходимо подчеркнуть, что использование программирования для решения оперативных задач управления не является оправданным, так как программный подход с организационной точки зрения более сложный и затратный. В связи с этим его применение целесообразно только при наличии возможности достижения существенного мультипликативного эффекта.
Как показывает практика, повышение эффективности результатов применения программирования наблюдается при его сочетании с методами макроэкономического и регионального прогнозирования, а также стратегического и индикативного планирования. Это в значительной степени обусловлено необходимостью формирования и отслеживания системы индикаторов эффективности управления реализацией целевых программ.
Формирование системы показателей, характеризующих эффективность реализации целевой программы, является достаточно длительным и сложным процессом, но в обобщенном виде они могут быть сгруппированы следующим образом:
1) Показатели экономической эффективности. Следует отметить, что экономическая эффективность программы характеризуется целым рядом целевых индикаторов, отражающих соотношение затрат и достигнутых результатов.
2) Показатели социальной эффективности. Социальная эффективность целевой программы может оцениваться на основе положительной динамики таких показателей, как уровень занятости, уровень оплаты труда и т.д.
3) Показатели бюджетной эффективности. В целом бюджетная эффективность целевой программы отражает последствия ее реализации для бюджета того уровня системы государственного и муниципального управления, из которого осуществлялось финансирование ее мероприятий [20].
Необходимо обратить внимание на то, что кроме отмеченных показателей об эффективности целевой программы можно судить и по ряду субъективных показателей, которые сложнее поддаются оценке. К ним можно отнести длительность эффекта от реализации целевой программы, нацеленность на решение актуальных проблем социально-экономического развития и т.д.
1.3. Особенности программирования на региональном уровне
На протяжении достаточно длительного периода времени в нашей стране программирование являлось преимущественно управленческим инструментом центральных органов власти. Политические и социально-экономические реформы 1990-х годов обусловили смещение акцента в программных разработках на уровень субъектов Российской Федерации. Это можно считать следствием развития демократии и федерализма, перехода от исключительно отраслевого к территориальному управлению, повышения роли регионов в проведении экономической политики и решении социально-экономических проблем.
Эффективность реализации региональной политики в России имеет особое значение в силу особенностей страны, в первую очередь, огромных масштабов и неравномерности хозяйственного освоения территории и расселения. Одним из важнейших инструментов, содействующих решению ключевых задач, является программно-целевое управление, направленное на устранение сложных проблем социально-экономического характера, возникающих при реализации крупномасштабных народнохозяйственных, межотраслевых и межрегиональных целей в ограниченные сроки.
Социально-экономические программы могут рассматриваться как средство обеспечения гибкости политики и устойчивости стратегии в государственном управлении экономическими объектами, процессами, отношениями. Они являются активным инструментом реализации государственной политики и регулирования рынка.
Следует подчеркнуть, что программы призваны содействовать эффективному решению наиболее острых и неотложных проблем за счет концентрации ресурсов и координации действий исполнителей разной ведомственной подчиненности. На целевые программы возлагается задача повышения качества и эффективности государственного управления. Программно-целевое управление может способствовать ослаблению или устранению недостатков ситуационного, инерционного, «ручного» государственного управления экономикой [21].
По нашему мнению, территориальная природа в той или иной степени объективно присуща любой целевой программе, так как ее реализация осуществляется в территориальном пространстве, а объекты программных мероприятий расположены на определенных территориях. При этом каждая целевая программа имеет потребности в использовании земельных, водных, лесных и других природных ресурсов, что также свидетельствует о территориальной привязке программы. Кроме того, программы нуждаются и в трудовых ресурсах, наличие и структура которых также связаны с определенными территориями.
Вне зависимости от вида и масштаба программ территориальные факторы накладывают существенный отпечаток на их цели, задачи и реализацию мероприятий. Особенно заметно это проявляется в отношении программ социальной ориентации, которые по своей сути не могут быть внетерриториальными. Это объясняется тем, что природа социальных потребностей обусловлена составом и структурой населяющих территорию людей и складывается под влиянием географических, климатических, исторических условий, являющихся следствием расположения и потенциала конкретного региона.
Поэтому в определенном смысле любые целевые программы могут быть названы территориальными, так как они обусловлены территориальными проблемами, используют территориальные ресурсы и реализуются на конкретных территориях. В связи с этим может быть дискуссионным вопрос об определении признаков, в соответствии с которыми одни целевые программы следует относить к региональным, а другие не стоит.
Следует отметить, что включение в название программ слов «региональная», «муниципальная» зачастую отражает не столько территориальную зону действия программы, сколько заинтересованность в ее реализации и выделении средств на выполнение программы со стороны региональных или местных органов управления.
Таким образом, территориальность программ можно связывать с источниками материальных, трудовых, финансовых ресурсов, используемых для их разработки и реализации. Поэтому если основными источниками ресурсного обеспечения программы служат ресурсы региона (региональный бюджет, средства региональных участников программы, кредиты, предоставляемые этим участникам под гарантии территориальных органов власти, иностранные вложения в региональные объекты), то есть определенные основания считать ее региональной [22].
Региональные программы могут рассматриваться как средство обеспечения экономического подъема за счет мобилизации собственных ресурсов и федеральной поддержки. Применение программно-целевых методов на уровне региональных, территориальных хозяйственных систем призвано способствовать территориальной интеграции хозяйственных систем субъектов разных организационно-правовых форм управления и форм собственности.
Для обеспечения экономической целостности хозяйственного комплекса территорий должны развиваться внутрирегиональные взаимосвязи и взаимодействия. Регионально-территориальные программы, обеспечивая систему взаимодействий целого спектра хозяйствующих субъектов, участвующих в решении единой проблемы и достижении общей программной цели, должны вносить заметный вклад в пространственную и временную координацию и интеграцию социальных, научно-технических, производственно-экономических процессов. В таком случае территориальные программы частично принимают на себя функции координации и интеграции, которые в условиях централизованно управляемой экономики традиционно возлагаются на директивные планы [23].
С учетом значительной территориальной дифференциации по экономическим параметрам, организационно-экономическому потенциалу, благосостоянию населения по целевой направленности можно выделить два направления территориальных программ:
1) Программы развития регионов (территорий), обладающих потенциалом, позволяющим им претендовать на звание лидеров экономического роста.
2) Антикризисные программы, направленные на преодоление кризисного состояния и обеспечение перехода к устойчивому развитию депрессивных регионов.
Для первого направления программ целевые показатели должны отражать устойчивый экономический рост и высокую эффективность, отдачу ресурсного потенциала территории. Для программ второго типа на первый план выходят показатели стабильности, предотвращения спада, возможностей самообеспечения, минимизация зависимости от федерального бюджета, удовлетворения потребностей экономики и социальной сферы, занятости и доходов населения. Программы этого рода могут быть названы антикризисными программами и программами внешней поддержки территории [24].
Основные преимущества программно-целевого метода обусловлены направленностью на решение важных социально-экономических проблем. Можно выделить следующие типовые направления применения программно-целевого подхода в решении региональных задач:
— формирование новых, развитие и поддержка существующих прогрессивных производств, объектов производственной и социальной инфраструктуры, позволяющих реализовать конкурентные абсолютные и относительные преимущества региона;
— обеспечение экономической и финансовой устойчивости региона, общественной, экономической, социальной, экологической безопасности;
— создание благоприятных экономических условий функционирования и развития региональных предприятий и производств посредством улучшения инвестиционного климата, обеспечения режима наибольшего благоприятствования для региональных товаропроизводителей, занятых в приоритетных для развития региона сферах экономики и отраслях производства;
— придание развитию экономике региона выраженной социальной ориентации;
— активизация правовых и иных форм содействия малому и среднему предпринимательству в регионе;
— развитие рыночной инфраструктуры общерегионального и зонального (внутрирегионального) значения;
— совместное с другими регионами создание общих производственных и инфраструктурных объектов, обеспечение экологической безопасности;
— законодательное, нормативно-правовое подкрепление региональных программ [25].
Региональные программы представляют собой разновидность целевых комплексных программ и служат инструментом регулирования и управления региональной стратегией экономического, социального и научно-технического развития, формой хозяйственной деятельности, способом приоритетной концентрации ресурсов для решения неотложных, первоочередных проблем.
Региональные программы в зависимости от масштаба и органов, отвечающих за их разработку и реализацию, можно разделить на следующие категории:
1) Региональные программы общефедерального значения, разрабатываемые и реализуемые федеральными органами государственной власти. К разработке таких программ могут привлекаться администрации регионов и округов, на которые распространяется действие данных программ. Подобные программы призваны содействовать обеспечению неотложных федеральных потребностей и преодолению крупномасштабных чрезвычайных ситуаций. За их выполнение несут ответственность федеральные органы и органы власти задействованных в реализации программных мероприятий регионов.
2) Региональные программы межрайонного значения, которые составляются и осуществляются федеральными органами государственной власти с активным привлечением администраций субъектов. Этот вид программ реализуется на территории одного крупного или двух-трех смежных экономических районов России. Целью программ является обеспечение неотложных государственных нужд и решение масштабных экономических и социальных проблем межрайонного характера. Соответственно, за выполнение программ отвечают федеральные и региональные органы государственной власти [26].
3) Региональные программы развития субъектов Российской Федерации, разрабатываемые и реализуемые, в основном, на уровне администраций субъектов Федерации. Программы служат инструментом управления социально-экономическим развитием территории или преодоления региональных чрезвычайных ситуаций. За выполнение программ отвечают региональные органы государственной власти, при сохранении определенной степени ответственности и за федеральными органами.
4) Региональные межмуниципальные программы, которые формируются на уровне администраций субъектов Федерации и местных администраций, и в особых случаях, с участием федеральных органов власти. Такие программы, как правило, осуществляются на территории нескольких муниципальных образований. Ключевая цель таких программ заключается в содействии социально-экономическому развитию территории или преодолении чрезвычайных ситуаций. Солидарную ответственность за реализацию программ несут федеральные, региональные и муниципальные органы власти.
5) Региональные (локальные) программы развития муниципальных образований, разрабатываемые и реализуемые администрацией субъектов Федерации и местными администрациями. Программы данного типа реализуются на территории только одного муниципального образования. Их цель состоит в управлении устойчивым развитием территории или преодолении локальных чрезвычайных ситуаций. Ответственность за выполнение программ лежит на муниципальных и региональных органах власти [27].
Многоуровневая система территориальных программ отражает тенденцию усиления вертикали власти. Разработка и реализация комплекса программ обеспечивает проведение единой государственной социально-экономической политики на всех уровнях управления хозяйством. Для сглаживания излишней жесткости вертикали управления взаимодействия между различными уровнями должны формироваться не только на директивно-распорядительной, а на согласительной договорной основе, с учетом принципов, характерных для рыночной экономики.
Специфика региональных программ в значительной степени обусловлена тем, что они формируются и реализуются на уровне республик, краев, областей, городов федерального значения, и является отражением как общегосударственных, так и территориальных интересов. Анализ и отбор региональных проблем в процессе программирования проводится, как правило, территориальными органами власти и управления. Программные мероприятия осуществляются в границах географически ограниченного региона, единицы административно-территориального деления Российской Федерации (республика, край, область, города федерального значения). Управляют проектированием и реализацией программ структуры исполнительной власти региона.
Региональные программы характеризуются относительно небольшими по сравнению с государственными программами объемами работ и издержек, обладают строгой целевой направленностью, точной адресностью, конкретным ограничением временных интервалов и увязываются с общегосударственной концепцией регионального развития и региональной политикой России [28].
Следует подчеркнуть, что региональные программы не должны становиться инструментом государственного давления и необоснованного вмешательства в дела территорий, в особенности, в отношении муниципального самоуправления. Возможность не обусловленного необходимостью и не подкрепленного законом избыточного влияния государственных органов на процессы формирования и реализации территориальных программ возникает при наличии их финансовой зависимости от бюджетов вышестоящих уровней (зависимости региональных программ от финансирования из федерального бюджета и муниципальных программ от финансирования из регионального бюджета).
Государственные органы, по решению которых выделяются средства из бюджета вышестоящего уровня на программу, нередко выдвигают свои условия и требования, ставя финансирование в зависимость от их соблюдения и выполнения. В случаях, когда условия вышестоящих государственных органов не противоречат программному замыслу, они должны быть соблюдены участниками разработки и исполнителями программы. В противном случае следует рассматривать требования государственных органов, деформирующие цели и задачи территориальной программы, как недопустимое вмешательство в программу [29].
Необходимо учитывать возможность возникновения конфликта интересов органов власти разных уровней при формировании территориальных программ. Например, интересы органов субъектов Федерации могут вступать в противоречие с интересами федеральных органов, а интересы муниципалитетов отличаться от интересов региональных органов власти. Для преодоления подобных ситуаций следует искать и принимать компромиссные решения, исходя не из принципа главенства более высокого уровня иерархии управления, а в соответствии с принципом обеспечения эффективного преодоления программной проблемы при наименьших совокупных затратах ресурсов.
Мы считаем, что при разработке и реализации территориальных программ, в формировании, исполнении и ресурсном обеспечении которых участвуют федеральные, региональные и местные органы власти, государственные и негосударственные структуры, должно быть в максимально возможной степени соблюдено правило равной заинтересованности и равной выгодности для всех сторон. При этом субъекты, заинтересованные в программе, должны руководствоваться общим желанием успешно решить программную проблему и достичь программных целей.
Необходимо отметить, что региональные программы должны базироваться на едином комплексе методов и индикаторов общенационального и территориального регулирования для обеспечения сопоставимости этих уровней и возможности включения в программный и непрограммный разрезы региональных разработок.
На этапе научной разработки программы особую значимость имеет вариантный подход. Многовариантность позволяет системно выявлять и обосновывать наиболее эффективные направления и способы достижения программных целей. При этом следует различать ценность вариантов с количественными различиями показателей (вилка) и с принципиальными качественными отличиями решений (альтернатива) [30].
Для выбора оптимального варианта программы можно применять такие критерии, как минимум времени реализации при заданных ограничениях на ресурсы и конечных показателях; минимум затрат на реализацию при фиксированных конечных показателях и времени реализации; минимум отклонения конечных показателей от установленных нормативов при заданных затратах и времени реализации.
По нашему мнению, ограниченность финансовых, материальных и других ресурсов делает невозможной и нецелесообразной одновременную разработку большого количества программ. В связи с этим большую роль играет ранжирование и отбор наиболее актуальных и перспективных проблем из числа потенциальных. Важной предпосылкой при анализе и отборе проблем является их тщательное изучение и научное обоснование с единых методологических позиций. Для этих целей может применяться метод, который основан на ранжировании проблем согласно количеству баллов, собираемых каждой из них по группам критериев.
Таким образом, успешный опыт применения программно-целевого планирования в СССР и США обусловил наличие интереса к данному инструменту управления и на современном этапе развития России. В настоящее время программно-целевой подход к управлению развитием применяется практически во всех странах с развитой экономикой, в том числе и как эффективный инструмент бюджетного регулирования.
Применение программно-целевого подхода базируется на необходимости придания высокого уровня конкретики, точности и количественной определенности при постановке целей. Программно-целевое планирование призвано содействовать концентрации значительных объемов финансовых и материальных ресурсов на наиболее приоритетных направлениях социально-экономического развития, в том числе, посредством сокращения финансирования второстепенных проектов.
Программа также может пониматься как совокупность взаимоувязанных мер, план действий, направленный на достижение единой цели, решение одной проблемы. Использование программирования для решения оперативных задач управления не является оправданным, так как программный подход с организационной точки зрения достаточно сложный и затратный.
Повышение эффективности результатов применения программирования наблюдается при его сочетании с методами макроэкономического и регионального прогнозирования, а также стратегического и индикативного планирования. Социально-экономические программы являются активным инструментом реализации государственной политики и регулирования рынка.
В определенном смысле любые целевые программы могут быть названы территориальными, так как они обусловлены территориальными проблемами, используют территориальные ресурсы и реализуются на конкретных территориях.
Региональные программы представляют собой разновидность целевых комплексных программ и служат инструментом регулирования и управления региональной стратегией экономического, социального и научно-технического развития, формой хозяйственной деятельности, способом приоритетной концентрации ресурсов для решения неотложных, первоочередных проблем.
Региональные программы могут рассматриваться как средство обеспечения экономического роста за счет мобилизации собственных ресурсов и федеральной поддержки. Региональные программы характеризуются относительно небольшими по сравнению с государственными программами объемами работ и издержек, обладают строгой целевой направленностью и точной адресностью.
Глава 2. Анализ программирования социально-экономического развития в Краснодарском крае
2.1. Нормативно-правовая база программно-целевого подхода
Проведение анализа программирования социально-экономического развития в Краснодарском крае мы считаем целесообразным начать с рассмотрения нормативно-правовой базы программно-целевого подхода, определяющей основные условия и принципы его применения.
Базовые принципы разработки и финансового обеспечения реализации государственных программ закреплены в Бюджетном кодексе РФ. В частности, согласно статье 179 к компетенции высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ отнесены вопросы:
— утверждения государственных программ субъекта Российской Федерации;
— определения сроков реализации государственных программ субъекта Российской Федерации;
— установления порядка принятия решений о разработке и реализации государственных программ субъекта Российской Федерации;
— формирования системы критериев оценки эффективности реализации государственных программ субъекта Российской Федерации, а также порядка ее проведения;
— принятия решений о необходимости прекращения или изменения ранее утвержденной государственной программы, необходимости изменения объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение ее реализации на основании проведенной оценки эффективности;
— предоставления субсидий местным бюджетам на реализацию муниципальных программ, направленных на достижение целей, соответствующих государственным программам субъекта Российской Федерации [31].
Кроме того, в нем устанавливается обязательность перехода на программный принцип составления бюджетов субъектов Российской Федерации.
Основные понятия и требования программно-целевого подхода к управлению социально-экономическим развитием устанавливаются федеральным законом №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Согласно данному документу, программирование представляет собой деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации государственных и муниципальных программ, направленную на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания.
Государственная программа субъекта Российской Федерации – это документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития субъекта Российской Федерации [32]. Таким образом, в рассматриваемом документе закрепляется понятие «государственная программа субъекта Российской Федерации», дополняющее систему комплексных и целевых программам.
Необходимо подчеркнуть, что государственная программа субъекта РФ должна разрабатываться в соответствии с приоритетами, определенными стратегией социально-экономического развития субъекта РФ, с учетом отраслевых документов стратегического планирования РФ и стратегией социально-экономического развития макрорегионов на период, определяемый высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
Федеральный закон предусматривает обязательность включения информации о государственных программах в стратегию социально-экономического развития субъекта РФ, в прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочный и среднесрочный период – основных параметров государственных программ, а в план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта РФ – комплексов мероприятий и перечня государственных программ. Это требование призвано обеспечить системный подход к управлению социально-экономическим развитием на уровне региона.
Следует обратить внимание на то, что в случае, если на федеральном уровне утверждена и реализуется государственная программа Российской Федерации, направленная на достижение целей, относящихся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, может быть разработана аналогичная государственная программа субъекта Российской Федерации.
Исследуемый федеральный закон устанавливает ряд требований к государственным программам, наиболее значимыми из которых, по нашему мнению, являются следующие:
1) согласованность и сбалансированность государственной программы по приоритетам, целям, задачам, мероприятиям, показателям, финансовым и иным ресурсам и срокам реализации;
2) возможность оценки достижения целей социально-экономического развития с использованием количественных и (или) качественных целевых показателей, критериев и методов их оценки, используемых в процессе стратегического планирования;
3) при определении целей и задач социально-экономического развития координаторы государственной программы (подпрограмм) должны исходить из возможности достижения целей и решения задач в установленные сроки с учетом ресурсных ограничений и рисков;
4) показатели, содержащиеся в государственной программе, должны соответствовать целям социально-экономического развития.