В 2013 году курорты Краснодарского края посетило 11,6 млн. человек, что на 2% больше, чем в 2012 году [41]. Продолжена реализация мероприятий, направленных на развитие горноклиматического курорта Лагонаки. В частности, была завершена работа по подготовке проектов планировок, проектов межевания территорий создаваемых в крае туристских кластеров. В целях популяризации территории проектируемого курорта для инвесторов и потенциальных посетителей разработана маркетинговая концепция горноклиматического курорта Лагонаки для презентации данного проекта на международных инвестиционных выставках и форумах.
В рамках совершенствования экологической политики и улучшения качества окружающей среды на территории Краснодарского края продолжено внедрение системы экологического менеджмента. На 41 предприятии введен производственный экологический контроль для решения экологических проблем и стабилизации экологической обстановки по объектам, подлежащим региональному государственному экологическому надзору, что на 78% больше запланированного.
Для обеспечения значительного повышения качества и доступности государственных и муниципальных услуг реализовывались мероприятия по развитию многофункциональных центров, внедрению системы межведомственного электронного взаимодействия в органах исполнительной власти и органах местного самоуправления, а также перевод услуг в электронный вид.
Общее количество окон в МФЦ Краснодарского края в 2013 году составило 1019 штук. Кроме того, осуществлялись выезды 9 «мобильных» МФЦ, обеспечивающих возможность предоставления услуг гражданам, проживающим в труднодоступных и удаленных поселениях, а также отдельной категории граждан, в том числе маломобильным группам населения.
Ключевые индикаторы реализации мероприятий комплексной программы социально-экономического развития Краснодарского края в 2013 году представлены в таблице 3.
Таблица 3 — Итоги выполнения плановых показателей социально-экономического развития Краснодарского края в 2013 году
| № п/п | Наименование показателей | План | Факт |
| 1 | Рост объема валового регионального продукта, % | 100,6 | 101,7 |
| 2 | Валовой региональный продукт на душу населения, тыс. рублей | 272 | 287,6 |
| 3 | Рост производительности труда, % | 99,8 | 101,6 |
| 4 | Доходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, млн. рублей | 208541,0 | 219373,2 |
| 5 | Реальные располагаемы денежные доходы населения к предыдущему году, % | 104,3 | 113,2 |
| 6 | Численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума ко всему населению, % | 13,9 | 12,2 |
| 7 | Реальная заработная плата к предыдущему периоду, % | 103,3 | 106,4 |
| 8 | Уровень безработицы в среднем за год, % | 0,8 | 0,7 |
| 9 | Коэффициент напряженности на рынке труда в среднем за год, единиц | 0,5 | 0,3 |
| 10 | Объем инвестиций к валовому региональному продукту, % | 45 | 61,2 |
| 11 | Объем инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования, млрд. рублей | 658,1 | 907,2 |
| 12 | Обеспеченность жильем (на конец года) кв. метров на 1 чел. | 24,1 | 23,4 |
| 13 | Ожидаемая продолжительность жизни при рождении, лет | 71,8 | 72,2 |
| 14 | Общий коэффициент смертности, число умерших на 1000 человек населения | 13,0 | 12,9 |
| 15 | Суммарный коэффициент рождаемости | 1,69 | 1,69 |
| 16 | Доступность дошкольного образования для детей в возрасте от трех до семи лет, % | 75,8 | 85,0 |
| 17 | Удельный вес населения, систематически занимающегося физкультурой и спортом, % | 34,0 | 34,8 |
Как видно из таблицы, практически по всем основным параметрам по итогам 2013 года плановые показатели были достигнуты или перевыполнены, что свидетельствует как о достаточно эффективной реализации мероприятий комплексной программы, так и о благоприятной ситуации во внутренней и внешней среде.
Постановлением главы администрации Краснодарского края от 1 июля 2013 года №685 был утвержден Перечень государственных программ Краснодарского края, включающий 26 программ. Основной проблемой при внедрении государственных программ на уровне региона стало отсутствие методических рекомендаций по разработке и реализации государственных программ субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Законом Краснодарского края от 18 декабря 2013 года №2850-КЗ «О краевом бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» объем финансирования по всем 26 государственным программам по итогам 2014 года был предусмотрен в сумме 181,3 млрд. рублей, в том числе за счет средств: федерального бюджета – 25,6 млрд. рублей; краевого бюджета – 155,7 млрд. рублей.
При этом доля расходов, предусмотренных законом о краевом бюджете и осуществляемых в рамках реализации государственных программ в общей структуре расходов краевого бюджета на 2014 год, составила 83,7% (в 2013 году – 63,1%). По состоянию на 31 декабря 2014 года не были приведены в соответствие с законом о краевом бюджете бюджетные ассигнования, предусмотренные на реализацию государственной программы Краснодарского края «Социальная поддержка граждан» [42].
Необходимо обратить внимание, что на реализацию программных мероприятий на муниципальном уровне местными бюджетами было предусмотрено более 2,5 млрд. рублей, что на 21% больше объема, утвержденного государственными программами.
Выполнение бюджетных программных назначений за 2014 год обеспечено в сумме 171,4 млрд. рублей или 94,5% от предусмотренной уточненной бюджетной росписи, в том числе: по федеральному бюджету – 85,2% (исполнено 21,8 млрд. рублей); по краевому бюджету – 96,1% (исполнено 149,6 млрд. рублей).
Следует подчеркнуть, что в 2014 году был достигнут самый высокий уровень исполнения бюджетного финансирования по программам за 5 лет, в том числе, по краевому бюджету. Для сравнения: 2013 год – 88% исполнение в целом и 88,7% по краевому бюджету; 2012 год – 87,8% и 95,7% соответственно; 2011 год – 79,5% и 90,4% соответственно.
Динамика исполнения государственных программ в январе-декабре 2014 года представлена на рисунке 2.
Основными причинами неполного использования средств федерального и краевого бюджетов (3,8 и 6,1 млрд. рублей соответственно) явились:
— отсутствие возможности финансового обеспечения денежных обязательств получателей средств краевого бюджета в связи с недостаточностью свободного остатка средств на едином счете краевого бюджета в конце года (35,6% от общего объема неосвоенных средств);
— поэтапная система оплаты государственных контрактов, в соответствии с которой часть выплат предусмотрена в 2015 году и последующие годы (26,2%);
— заявительный характер программных мероприятий в сфере государственной поддержки отраслей экономики и социальной поддержки населения (9,8%);
— невыполнение обязательств контрагентами (поставщиками, подрядчиками) (9,7%);
— экономия по факту выполнения мероприятий (4,1%);
— экономия по результатам проведения процедур определения поставщиков (3,8%).
— позднее выделение средств федерального бюджета (2%);
— несоблюдение условий соглашений о предоставлении субсидий органами местного самоуправления муниципальных образований края (непредоставление документов, подтверждающих выполнение расходных обязательств муниципального образования, отсутствие средств в местном бюджете, позднее проведение муниципальных торгов и заключение муниципальных контрактов) (1,9%) [43].
Органами местного самоуправления обеспечено финансирование из средств местных бюджетов в сумме 2,5 млрд. рублей или 96,5% от объемов средств, предусмотренных соглашениями о предоставлении субсидий из краевого бюджета. Поддержка муниципальных образований края была предусмотрена в рамках реализации мероприятий 20 государственных программ Краснодарского края.
В соответствии с отчетными данными, представленными координаторами государственных программ, в 2014 году в местные бюджеты направлено почти 58,8 млрд. рублей средств федерального и краевого бюджетов, в том числе на софинансирование расходных обязательств – более 14 млрд. рублей (процент исполнения соответственно составил 96,6% и 88,1%).
В целом, из 1077 запланированных мероприятий государственных программ (отдельных мероприятий, мероприятий подпрограмм и ведомственных целевых программ) выполнено 997 мероприятий, то есть степень реализации программных мероприятий составила 92,6% (в 2013 году – 90%).
Методика оценки эффективности реализации большинства государственных программ основывается на принципе сопоставления фактически достигнутых значений целевых показателей с их плановыми значениями по результатам отчетного года. Следует отметить, что методики оценки эффективности реализации государственных программ, отличные от указанной, предусмотрены в 4 программах: «Развитие здравоохранения»; «Комплексное и устойчивое развитие Краснодарского края в сфере строительства, архитектуры и дорожного хозяйства»; «Охрана окружающей среды, воспроизводство и использование природных ресурсов, развитие лесного хозяйства»; «Развитие санаторно-курортного и туристского комплекса». Это обусловлено спецификой мероприятий, реализуемых в рамках данных программ.
Для ранжирования государственных программ по эффективности рассчитывается показатель соответствия фактических значений целевых показателей государственной программы их плановым значениям (средняя степень достижения целевых показателей).
Этот показатель представляет собой отношение суммы степени достижения целевых показателей государственной программы (включая целевые показатели подпрограмм (показатели социально-экономической эффективности, критерии выполнения), отдельных мероприятий, ведомственных целевых программ) к общему количеству показателей, запланированных к реализации в отчетном периоде.
Ранжированный перечень государственных программ Краснодарского края представлен в приложении А. Как видно, плановые значения целевых показателей в полном объеме достигнуты по 995 показателям из 1217, предусмотренных к достижению в 2014 году, что составляет 81,7%
(в 2013 году – 83,3%). Средняя степень достижения целевых показателей составила 92,8%.
По трем государственным программам — «Региональная политика и развитие гражданского общества», «Формирование условий для духовно-нравственного развития граждан», «Противодействие незаконному обороту наркотиков» — плановые значения целевых показателей выполнены в полном объеме.
Существенное отставание в достижении целевых показателей наблюдалось по следующим программам:
— «Обеспечение участия Краснодарского края в подготовке и проведении Кубка конфедераций в 2017 году и чемпионата мира по футболу в 2018 году в Российской Федерации» (2 из 3 целевых показателей выполнены в полном объеме, средняя степень достижения – 66,7%);
— «Информационное общество Кубани» (22 из 29 целевых показателей выполнены в полном объеме, средняя степень достижения – 83,2%);
— «Развитие топливно-энергетического комплекса» (по прогнозным данным 18 из 42 целевых показателей выполнены в полном объеме, средняя степень достижения – 77,8%).
Таким образом, базовые принципы разработки и финансового обеспечения реализации государственных программ закреплены в Бюджетном кодексе РФ. Основные понятия и требования программно-целевого подхода к управлению социально-экономическим развитием устанавливаются федеральным законом №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
Конкретные инструменты и рекомендации по применению программно-целевого подхода содержатся в Порядке разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, установленном постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 года №588.
В законе Краснодарского края №384-КЗ «О прогнозировании, индикативном планировании, стратегии и программах социально-экономического развития Краснодарского края» кроме государственных программ предусмотрена также возможность разработки и реализации долгосрочных краевых целевых и ведомственных целевых программ.
Основной целью программы социально-экономического развития Краснодарского края на 2013-2017 годы стало повышение уровня жизни населения на основе устойчивого экономического роста. Эффективная реализация программных мероприятий должна обеспечить достижение стратегической цели развития Краснодарского края за счет модернизации экономики, улучшения делового и инвестиционного климата Краснодарского края, институциональных преобразований, совершенствования механизмов государственного и муниципального управления и повышения качества человеческого потенциала.
В настоящее время в Краснодарском крае реализуется 26 государственных программ, направленных на развитие различных сфер и отраслей. Наиболее комплексное воздействие на социально-экономическое развитие призваны оказывать две государственные программы, координируемые министерством экономики Краснодарского края — «Экономическое развитие и инновационная экономика» и «Социально-экономическое и территориальное развитие муниципальных образований».
Глава 3. Направления совершенствования программирования социально-экономического развития
3.1. Повышение эффективности применения программно-целевого подхода
Определение направлений и способов повышения эффективности применения программно-целевого подхода целесообразно начать с выделения его наиболее существенных достоинств и недостатков.
К числу основных достоинств программно-целевого метода можно отнести следующие:
1) Способствует экономии ресурсов за счет сокращения или отказа от некоторых видов второстепенных и избыточных расходов и последующего перераспределения имеющихся ресурсов на достижение общественно значимых задач.
2) Повышает степень прозрачности бюджетного процесса. При разработке целевой программы устанавливается перечень целей и задач, а также оцениваются необходимые для их достижения ресурсы и средства. Тем самым повышается качество контроля над характером расходования средств, т.к. четко определяются объемы и направления денежных потоков.
3) Благодаря установлению целевых нормативов позволяет оценить деятельность участников процесса реализации программы по достижению поставленных целей и выполнению частных заданий в рамках генеральной линии целевой программы, а также провести анализ причин неэффективного использования бюджетных средств.
4) Упорядочивает процесс достижения генеральной цели программы путем делегирования ее участникам определенных заданий и полномочий, а также посредством наделения их определенными ресурсами. Тем самым достигается повышение ответственности лиц, занятых в разработке и реализации целевой программы.
Вместе с тем, необходимо обратить внимание и на ряд существенных недостатков, присущих программно-целевому подходу:
1) Требует длительного времени на разработку и реализацию программ, что снижает степень оперативности решения проблем. Разработка и тем более реализация целевой программы является достаточно трудоемким процессом, который может быть растянут во времени на продолжительный период. В связи с этим, от момента возникновения проблемы до ее логического разрешения может пройти много времени, в течение которого может быть нанесен достаточно существенный урон общественному благосостоянию.
2) Характеризуется высоким уровнем субъективности при принятии управленческих решений. В частности, обоснованность выбора приоритетной цели программы крайне сложно поддается оценке и практически всегда остается на усмотрение уполномоченного на ее разработку лица или группы лиц. В связи с этим нередко возникают ситуации, при которых расходование средств и выбранное для этого направление не отвечает реальным общественным потребностям.
Как показывает практика, несмотря на ряд существенных недостатков, программно-целевой метод планирования является достаточно эффективным методом решения многих социально-экономических задач. Даже в тех случаях, когда не удается в полной мере реализовать целевую программу, она может задавать желаемый вектор социально-экономического развития, тем самым закладывая основу для последующих действий по решению возникающих проблем.
Мы считаем, что эффективность применения программно-целевого подхода может снижаться под действием следующего комплекса факторов и проблем:
— неоптимальное разграничение полномочий между различными уровнями власти;
— недостаточно эффективная координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти регионов и органов местного самоуправления, направленной на комплексное социально-экономическое развитие регионов, создание благоприятных инвестиционных условий;
— формирование межбюджетных отношений на основе перераспределительной модели финансирования региональной политики;
— наличие разрыва в управлении региональным развитием, когда нет непрерывного канала доведения управленческих решений федерального уровня до конкретных действий на уровне территорий и городов;
— финансовые меры государственного регулирования, в частности, выравнивание уровней бюджетной обеспеченности регионов, являются малоэффективными, так как не стимулируют прилагать дополнительные усилия по развитию экономики;
— неэффективное использование стратегических инструментов, в первую очередь, стратегий регионального развития;
— распределительный принцип построения программ, основанный исключительно на внутренних источниках финансовых ресурсов, слабая увязка программ развития бюджетообразующих предприятий, их инвестиционных проектов и программ с инвестиционными и финансовыми региональными приоритетами и интересами, тем более тенденциями развития социальной сферы субъекта Российской Федерации;
— недостаточная теоретическая и методологическая проработка;
— неразвитость организационно-правовых и финансовых механизмов государственно-частного партнерства, которые являются важными компонентами успешной реализации значительной части целевых программ;
— отсутствие учета при разработке и реализации программ социально-экономического развития процессов глобализации мировой экономики и необходимости интеграции в нее региональных экономических систем;
— неэффективность механизмов контроля за ходом реализации программ и анализа их результатов;
— рассогласованность программ социально-экономического развития на федеральном, региональном и местном уровнях;
— нехватка квалифицированных кадров, так как грамотный и квалифицированный управленческий персонал играет ведущую роль в процессе разработки и реализации стратегии и программ регионального развития;
— недостаточная прозрачность информационного механизма разработки и реализации программ, в результате чего невозможно осуществлять мониторинг реализации тех или иных задекларированных направлений.
Устранение указанных проблем или снижение негативных эффектов их влияние будет способствовать существенному повышению эффективности разработки и реализации программ, как на федеральном, так и на региональном уровне.
Следует учитывать, что эффект от реализации программ может иметь как экономическое, так и общественное (социальное) измерение. Именно в этом заключается специфика государственного сектора по сравнению с частным бизнесом. Значимость общественной эффективности характеризуется соответствием реализации программ достижению общественных целей и социально значимых результатов.
В большинстве случаев эффективность реализации программ трактуется как категория социально-экономическая, которая раскрывает взаимосвязь результатов управленческой деятельности, выраженных экономическим и общественным результатом, с принятием решений о способах достижения целей и выполнения работ, а также расходами на их достижение. Таким образом, можно выделить экономическую и общественную эффективность деятельности государственных служащих.
Эффективность в экономическом смысле представляет собой соотношение полезного результата (эффекта) и объема использованных или затраченных для этого ресурсов (временных, кадровых, финансовых) [44]. Экономическая эффективность может оцениваться по уровню и динамике издержек на тот или иной вид управленческой деятельности. Однако сам факт экономии денег, времени или численности кадров органа власти будет показателем эффективности лишь в том случае, если качество управления, по крайней мере, не ухудшится. О действительной экономической эффективности можно говорить тогда, когда затраты не изменились, а качество управления улучшилось, или сохранился предыдущий уровень качества при сокращении затрат, либо затраты на управление увеличились, но еще в большей мере улучшилось качество управления.
Так как повышение эффективности деятельности органов власти предполагает также нахождение наилучших организационных форм, методов, технологий деятельности непосредственно управляющих и управляемых структур в целях достижения последними оптимальных результатов с заданными показателями, то в качестве таковых могут выступать критерии рациональной и качественной организации системы управления и выполнения работ.
Для измерения эффективности в общественном смысле ставится задача дать ответ на вопрос, за счет каких методов достигнуто приближение к цели, возможно ли было принятие более эффективного альтернативного решения. Тогда под эффективностью следует понимать как степень достижения цели, так и степень экономичности расходования ресурсов, выражающуюся в соотношении единицы определенного общественного результата в расчете на единицу затрат.
В рамках разработки инструментария для оценки эффективности реализации мероприятий государственных программ особую роль играет установление соотношения между эффективностью в экономическом и общественном смысле. Если система оценки направлена на достижение непосредственных результатов в рамках ограниченного во времени периода, то может создаться ситуация, когда субъекты, участвующие в реализации программы не будут заинтересованы в решении стратегических вопросов. В связи с этим необходимо оценивать показатели эффективности реализации программ с учетом результатов в долгосрочной перспективе.
С точки зрения бюджетной эффективности следует оценивать денежный эквивалент полученного по итогам реализации проекта результата по отношению к затратам, обеспечившим его получение. Показатели бюджетной эффективности отражают финансовые последствия реализации проекта для бюджетов соответствующих уровней.
При оценке эффективности с социально-экономической точки зрения производится оценка достижения показателей конечного эффекта. Такие показатели должны отражать изменения состояния целевой группы по итогам реализации проекта. Именно показатели конечного эффекта являются индикаторами эффективности реализации проекта и качества ее воздействия на определенную сферу общественных отношений.
С процессной точки зрения в качестве меры эффективности следует оценивать достигнутую степень реализации предполагаемых к реализации в данном периоде мероприятий. В рамках оценки процессной эффективности исследуются процессы управления проектом и измеряется фактически достигнутый результат за определенный промежуток времени. Сравнение запланированных и фактически полученных результатов позволяет оценить уровень реализации проекта и сделать вывод об эффективности процессов по его управлению.
Эффективность можно оценивать так же с финансово-экономической точки зрения. Оценка может производиться в процентном отношении потраченных средств от запланированного объема и степени реализации проекта с точки зрения запланированных и полученных результатов. В целом оценка финансово-экономической эффективности проекта позволяет ответить на вопросы: выполнен ли предполагаемый объем работ за предполагаемые средства, удалось ли достичь их экономии или, наоборот, был допущен перерасход.
Существует три основных категории показателей результативности — это показатели конечного эффекта, показатели непосредственного результата и показатели использования ресурсов. Каждая категория показателей позволяет оценить проект с разных точек зрения. Показатели конечного эффекта позволяют оценить социально-экономический эффект от реализации проекта и проследить изменение состояния целевой группы, однако, проведение оценки предполагается в долгосрочной перспективе, так как ощутимый конечный эффект проявляется лишь через значительный промежуток времени после реализации проекта.
Показатели реализации программ могут представлять собой набор индикаторов различного характера. Они могут выражаться как в качественной, так и количественной форме. Использование качественных показателей позволяет получить экспертную оценку характеристик некоторого объекта, в данном случае – эффективности реализации мероприятий программы. Основным преимуществом качественных показателей является возможность получения более широкой оценки за счет того, что оценка формулируется не в виде одного или нескольких количественных характеристик, а в виде качественного описания эффективности реализации мероприятий программы. Основным недостатком является высокий уровень субъективности оценки.
Включение в программу исключительно качественных или исключительно количественных показателей делает ее оценку не достаточно полной. Для получения достоверных комплексных оценок реализации программ целесообразно производить их оценку как с использованием качественных, так и количественных показателей.
В существующей практике реализации различных государственных программ в России используемые индикаторы, как правило, не позволяют в полной мере оценить вклад конкретных мероприятий в достижение общей цели программы, что противоречит основополагающему принципу проектного подхода – строго целевом использовании средств и ориентации финансирования на результат.
Если среди показателей и индикаторов программы представлены как показатели конечного эффекта, так и показатели непосредственного результата, это позволяет произвести комплексную оценку реализации данной программы. В качестве примера показателя конечного эффекта можно привести индекс доверия граждан к государственным служащим, показателя непосредственного результата – число реализованных инновационных образовательных программ в области государственной службы.
В условиях отсутствия четко установленных взаимосвязей между направлениями, приоритетами реализации мероприятий программы и ожидаемыми результатами, а также показателями реализации мероприятий программы невозможно качественно и адекватно оценить эффективность ее реализации.
Подобные проблемы характерны для многих программ, реализуемых в различных сферах деятельности в Российской Федерации. Зачастую цели, задачи и индикаторы программ формируются на этапе формирования идеологии. На более поздних этапах показатели и индикаторы, как правило, корректируются с учетом того, насколько оперативно и точно могут быть собраны данные для оценки показателей. Во многих случаях разработчики останавливают свой выбор на тех показателях, которым могут быть рассчитаны на основе открытых данных или данных собираемых Федеральной службой государственной статистики. К сожалению, такие показатели часто не отражают эффективности реализации мероприятий, предусмотренных программами.
Установление взаимосвязи показателей и мероприятий, реализуемых в рамках программы, как правило, представляет собой основную сложность. Это связано с тем, что показатели зачастую закрепляются на весь период реализации программы, а перечень мероприятий разрабатывается и корректируется ежегодно в течение всего срока реализации программы. В результате чего нередко происходит ситуация, в которой реализуемые мероприятий и оцениваемые показатели практически не связаны между собой.
Обобщение и агрегирование показателей конечного эффекта позволяет получать значения показателей более высокого уровня. Такая система повышает возможности оценки отдельных аспектов реализации программ и качество оценки ее реализации в целом путем обобщения показателей и переведения их на более высокий уровень оценки. Подобная система построения показателей эффективности реализации программ, состоящая в оценке результатов реализации мероприятий программы от частного к общему, способствует более полному учету всех аспектов реализации мероприятий и максимально полному отражению их влияния на эффективность реализации программы.