1.2. История деятельности внебюджетных фондов в России
Ввиду своего эволюционирования современное общество осознало потребность в необходимости социальной защиты населения. Для удовлетворения этой потребности создаются внебюджетные фонды. Источниками их финансирования выступают бюджетные средства, средства предприятий, а также средства населения. В противовес традиционным бюджетам, внебюджетные фонды гарантируют строго целевое применений средств. Априори внебюджетные фонды применяются для оказания поддержки социального незащищенным слоям общества (содержание нетрудоспособных и престарелых граждан, предоставление материальной помощи отдельным категориям граждан), а также финансирования учреждений образования и здравоохранения.
Первые фонды экономического пособничества возникли еще в 30-е годы XX века — в годы мирового экономического кризиса. Скажем, уже после окончания Второй мировой войны похожие фонды были созданы практически во всех развитых странах мира. К примеру, в США существует Фонд перестройки и развития экономики, во Франции — Фонд экономического и социального развития. В России система внебюджетных фондов возникла в 90-е годы XX века . Существует довольно внушительное разнообразие трактовок в отношении государственных внебюджетных фондов.
Созданием государственных внебюджетных фондов удалось сконструировать ресурсную базу в целях социальной защиты населения и определить ее функционирование на независимой от бюджетов различных уровней основе. В число государственных внебюджетных фондов РФ входят: Пенсионный Фонд, Фонд Социального Страхования, Фонд Обязательного Медицинского Страхования.
В настоящий момент состояние Пенсионного Фонда России оценивается как нестабильное. С начала своего старта пенсионная система накопила ряд определенных проблем. Одной из них является ведомственная разобщенность по причине, которой произошло оставление эффективного контроля за использованием федеральных средств. Другая причина нестабильности связана с нарастающим дефицитом ПФ РФ. Если первую причину можно решить путем укрепления законодательной базы, то над второй проблемой нужно поработать обстоятельней.
Речь идет о том, чтобы компенсировать дефицит бюджета за счет человеческого фактора, т. е. повысить возрастной пенсионный порог. Иначе, государственные активы должны распределяться по накопительным счетам работников и пенсионеров, а доходы от их использования и продажи направляться на финансирования более высоких пенсий, как в ближайшей, так и в долгосрочной перспективе.
По аналогии с Пенсионным фондом осуществляет свою деятельность еще один государственный внебюджетный фонд — Фонд Социального Страхования. Фонд Социального Страхования в России является вторым по объему накопленных средств государственным внебюджетным фондом после Пенсионного Фонда. Социальное страхование в России существует на протяжении уже более чем ста лет. Фонд берет свое начало еще с 1903 года, когда в России был образован первый особый фонд в целях осуществления выплат при происхождении массовых несчастных случаев.
Пройдя определенный виток своей истории, в современной России Фонд Социального Страхования был утвержден в соответствии с Указом Президента РФ от 7 августа 1992 г. Фонд Социального Страхования РФ является специализированным кредитно-финансовым учреждением, сформированном при Правительстве России. Осуществляющийся в нашей стране процесс реформирования, ориентированный на переход к рыночной системе хозяйствования, лишает систему социального обеспечения ее прежнего гаранта — стабильных ассигнований из государственного бюджета. В связи с чем, функционирование фонда сопровождается рядом проблем, порождающих общественную нестабильность. Их зерно заложено в сокращении бюджетных выплат, направляемых в социальную сферу, уменьшении возможности граждан в трудоустройстве, значительном снижении доходов социально незащищенных прослоек, в нарастании количества маргинальных групп. Следствием, вытекающим из данного трактата, служит нахождение приоритетных направлений в отношении реформирования Фонда Социального Страхования.
Среди ключевых приоритетов решения данных проблем, следует отметить:
1. разработку адекватной нормативно-правовой базы;
2. внедрение условий для разработки социальных институтов;
3. проведение реформ в комплексе с государственной социальной политикой;
4. обеспечение «прозрачности» в рациональном использовании средств.
В современном государстве функционирует еще один государственный внебюджетный фонд — Фонд Обязательного Медицинского Страхования. Государственная система экономического функционирования здравоохранения базируется на принципе прямого финансирования лечебно-профилактических учреждений и гарантирует бесплатную медицинскую помощь. Систему медицинского страхования необходимо рассматривать в двух ключевых аспектах: обязательном и добровольном. Обязательное медицинское страхование выступает составной частью государственной социальной поддержки населения. Оно реализуется согласно программам медицинского страхования.
В России Федеральный Фонд Обязательного Медицинского Страхования был создан 24 февраля 1993 г. Его основная цель заключается в предоставлении гарантий гражданам ввиду наступления страхового случая, и как следствие, получении бесплатной медицинской помощи за счет накопленных резервов. Финансовые средства ФОМСа находятся в государственной собственности и не включены в состав федерального и регионального бюджета. Приоритетная функция ФОМСа связана с осуществлением выравнивания условий деятельности территориальных фондов по финансированию программ в отношении обязательного медицинского страхования через предоставление им субсидий. ФОМС, не уступая вышеизложенным государственным внебюджетным фондам, также характеризуется перечнем своих типичных проблем.
Наиболее острая проблема — это проблема достоверности информации в отношении поступления и расходования государственных средств системы обязательного медицинского страхования. Для преодоления указанных проблем следует предпринять следующие меры:
1. безусловное исполнение законодательной базы органами исполнительной власти;
2. разработать систему подготовки медицинских кадров к работе в условиях медицинского страхования;
3. ужесточить систему контроля над работодателями в отношении перечисления средств в бюджет фонда.
Для России на сегодняшнем этапе основным ориентиром в рамках деятельности государственных внебюджетных фондов служит выявление новых направлений и перспектив их развития. Данная задача является весьма непростой, но вместе с тем необходимой. На основе прогнозной оценки концепции социально-экономического развития выявлены возможные варианты стратегии развития системы здравоохранения, реформирования демографической политики, а также совершенствования пенсионного обеспечения. Принципиально важная задача стоит в осуществлении обеспечения принципа гласности.
Данный принцип предполагает опубликование в открытой печати всех новшеств, имеющих непосредственное отношение к государственным внебюджетным фондам.
1.3. Зарубежный опыт деятельности внебюджетных фондов
Общей для всех фондов социального страхования является система мобилизации доходов. Средства фондов образуются за счет трех источников: обязательных отчислений, взносов предпринимателей и государственных субсидий из федерального бюджета страхование. Наибольшую долю составляют отчисления предпринимателей.
Фонды социального страхования включают страхование от несчастных случаев, страхование на случай болезни, пенсионное страхование рабочих и служащих, пенсионное лиц, не работающих по найму.
Самыми значительными, кроме налогов являются взносы на социальное страхование. Эти взносы представляют собой финансово-экономическую основу коллективной поддержки на случай старости, болезни и кризиса. Согласно основного закона Германия, например, имеет конкурирующую законодательную компетенцию в области социального страхования, включая страхование по безработице. Это право регулирования специального денежного фонда для покрытия социальных нужд используется также для финансирования социального страхования, т.е. для введения налогов по социальному страхованию.
Система пенсионного обеспечения Германии содержит сочетание двух систем финансирования обеспечения граждан в старости: перераспределительную и накопительную. Эта система называется «системой трех уровней». Первый — (около 80% всех пенсионных выплат в основном финансируется перераспределительным способом)- охватывает прежде всего обязательное пенсионное страхование всех работников по найму. Перераспределительная система характеризуется тем, что на выплаты пенсий пожилым используются поступления в фонд пенсионного страхования (ведомства пенсионного страхования). В Германии этими поступлениями являются страховые взносы застрахованных лиц и работодателей, а также дотации государства. Этой пенсии достаточно для обеспечения нормального уровня жизни пожилого человека. Второй и третий уровни пенсионного обеспечения из фондов предприятий и частные накопления, финансируются накопительным способом.
В финансовую систему страны входят внебюджетные фонды, находящиеся в распоряжении центрального правительства: Фонд выравнивания бремени войны, Фонд развития европейской экономики и другие целевые фонды.
Фонд выравнивания бремени войны был создан с целью «оказания помощи населению, пострадавшему от войны». Средства фонда состоят из взносов предпринимателей в размере 2-3% оценочной стоимости имущества. Взносы предпринимателей включаются в цену выпускаемой ими продукции и перелагаются на ее потребителей. Фонд также пополняется дотациями из федерального и местных бюджетов, а также выручкой от эмиссии займов.
Фонд развития европейской экономики создан в связи с действием после второй мировой войны американского «плана Маршалла». В фонд отчислялись средства из эквивалентных счетов, образующихся при реализации товаров, поставляемых в ФРГ по этому плану. Средства из этого фонда направляются на выдачу среднесрочных и долгосрочных кредитов по льготному проценту. Из него выдаются гарантии по займам частному сектору в ФРГ, а часть его предоставляется в виде помощи развивающимся странам. Смета расходов и доходов этого фонда составляется ежегодно и подлежит обязательному утверждению и рассмотрению парламентом. Средства других специальных фондов ФРГ могут быть использованы правительством для оказания помощи частному хозяйству в периоды экономических трудностей.
В развитых зарубежных странах число крупных специальных фондов колеблется от 30 до 80.
В финансовой системе зарубежных стран специальные фонды занимают важное место. Объем концентрируемых в них средств значителен. Во Франции спецфонды по размеру приближаются к государственному бюджету страны, в Японии из них финансируется свыше половины государственных расходов, в Великобритании — 1/3. На специальные фонды возлагаются прежде всего такие функции, как экономическая и социальная. С их помощью возможно:
1. влиять на процесс производства путем финансирования, субсидирования, кредитования отечественных предприятий;
2. обеспечивать природоохранные мероприятия, финансируя их за счет специально определенных источников и штрафов за загрязнение окружающей среды;
3. оказывать социальные услуги населению путем выплаты пособий, пенсий, субсидирования и финансирования социальной инфрастуктуры в целом;
4. предоставлять займы, в т.ч. зарубежным партнерам, включая иностранные государства;
Если же говорить об источниках формирования специальных фондов, они во многом предопределяются характером и масштабностью задач, для реализации которых они создаются. На разнообразие источников и их величину оказывает влияние экономическое и финансовое положение страны на том или ином этапе развития.
Научно-исследовательские Национальный научный фонд (ННФ) и Научный фонд бюро стандартов (НФБС) в США; Фонд национальной корпорации по развитию исследований (Великобритания) Кредитные Фонды Банка Франции, Банка для внешней торговли, депозитно-сохранной кассы (Франция); Фонд администрации фермерского кредита, фонд экспортно-импортного банка (США); Фонды финансовых корпораций и фонды специальных банков, Японский банк развития, экспортно-импортный банк (Япония).
Социальные Фонд страхования по старости, инвалидности и на случай потери кормильца; фонд страхования государственных служащих; фонд помощи нуждающимся (США); Фонд пенсионного страхования рабочих и служащих, фонд страхования по болезни, фонд страхования по безработице (Германия); Фонд национального страхования, пенсионные фонды государственных предприятий (Великобритания); Фонд страхования здоровья, фонд национальных пенсий, фонд страхования от производственного травматизма, фонд страхования от безработицы (Япония); Национальный институт социального страхования, Национальный институт страхования по болезни, Национальное учреждение соцстрахования государственных служащих (Италия); Военно-политические фонды Конфиденциальные (секретные) фонды федерального бюджета (США).
В качестве вывода к данной главе можно привести следующее, что в настоящее время, необходимость изучения и развития социального страхования становится наиболее значимой и актуальной, так как происходит обострение экономических проблем и социальной напряженности, способных нанести ущерб хозяйствующим субъектам. Также, от состояния расчетов с внебюджетными фондами на предприятии зависит его финансовое состояние: несвоевременные платежи, неверно исчисленные суммы страховых взносов, могут повлечь за собой начисление штрафов.
Всесторонняя ответственность государства, негосударственных структур и общественных объединений является основой системы социального страхования механизм которой, базируется на деятельности внебюджетных фондов, предназначенных для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, охрану здоровья, медицинскую помощь, при помощи различных выплат и пособий. Средства для осуществления таких выплат в фондах формируются за счет страховых взносов, в связи с чем, их правильное исчисление имеет большое значение для населения.
Глава 2. Финансово-правовой режим деятельности государственных внебюджетных фондов
2.1. Организационно-правовые основы функционирования государственных внебюджетных фондов
Основное направление по расходованию денежных средств внебюджетных фондов — это социальная сфера, направленная на решение многих проблем общества. К примеру, Пенсионный фонд регулирует вопросы, связанные с пенсионным обеспечением, Фонд социального страхования обеспечивает финансированием лиц, нуждающихся в получении различного рода пособий., Фонд обязательного страхования участвует в реализации программ согласно ФЗ « О медицинском страховании граждан в Российской Федерации». Все фонды, обозначенные Бюджетным Кодексом РФ имеют непосредственное значение в систем социальной защиты населения и их деятельность осуществляется в соответствии с законодательством.
Основополагающим НПА, регулирующим деятельность государственных внебюджетных фондов РФ, является Бюджетный Кодекс РФ.
Правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов определяются действующим законодательством Российской Федерации.
Средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности. Средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и изъятию не подлежат.
Пенсионный фонд РФ самый крупный по масштабам аккумулируемых финансовых средств из всех внебюджетных фондов в России. Основным нормативным актом, регламентирующим его деятельность, является Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России).
Ряд норм, посвященных функционированию Пенсионного фонда, содержит также Закон об обязательном пенсионном страховании в РФ, в соответствии с которым Пенсионный фонд РФ (государственное учреждение) и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим.
Пенсионный фонд РФ обеспечивает:
• целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов;
• организацию и ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц в соответствии с Федеральным законом от 1 апреля 1996 г. №27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования»;
• организацию и ведение государственного банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в Пенсионный фонд РФ;
• организацию работы по взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца.
Сами управляющие компании на основании указанных договоров осуществляют инвестирование пенсионных накоплений. Инвестиционные накопления могут быть инвестированы в государственные ценные бумаги, акции и облигации различных российских эмитентов, денежные средства в рублях на счетах в кредитных организациях, депозиты в рублях в кредитных организациях, иностранную валюту на счетах в кредитных организациях.
За счет средств пенсионных накоплений, т.е. за счет дивидендов и процентов, полученных по ценным бумагам и банковским депозитам в результате инвестирования средств пенсионных накоплений, осуществляются выплаты накопительной части трудовой пенсии, а также выплаты правопреемникам умерших застрахованных лиц.
В соответствии с Федеральным законом «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» средства пенсионных накоплений являются собственностью Российской Федерации, не подлежат изъятию в бюджеты всех уровней, не могут являться предметом залога или иного обеспечения обязательств собственника указанных средств и субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, а также других участников процесса инвестирования средств пенсионных накоплений.
В субъектах Российской Федерации действуют территориальные отделения Пенсионного фонда, которые, так же как сам Пенсионный фонд, имеют организационно-правовую форму государственного учреждения. Территориальные органы Пенсионного фонда действуют на основании положений, которые утверждаются Пенсионным фондом для каждого такого органа.
Средства бюджета Пенсионного фонда РФ имеют целевое назначение и направляются:
• на выплату, в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации, трудовых пенсий и социальных пособий на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти;
• на доставку пенсий, выплачиваемых за счет средств бюджета Пенсионного фонда;
• на финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности Пенсионного фонда (включая содержание его центральных и территориальных органов);
• на иные цели, предусмотренные законодательством Российской Федерации об обязательном пенсионном страховании.
Кроме того, за счет средств федерального бюджета, направляемых в Пенсионный фонд, осуществляется выплата дополнительного ежемесячного пожизненного материального обеспечения гражданам, осуществлявшим трудовую деятельность в организациях ядерного оружейного комплекса Российской Федерации и (или) военных представительствах Минобороны России, созданных в этих организациях, при выходе их на пенсию.
Бюджет Пенсионного фонда РФ и отчет о его исполнении утверждаются ежегодно по представлению Правительства РФ федеральными законами в порядке, определяемом бюджетным кодексом РФ. В составе бюджета Пенсионного фонда отдельно учитываются суммы страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, средства, направляемые на инвестирование, выплаты за счет средств пенсионных накоплений, а также расходы бюджета Пенсионного фонда, связанные с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, ведением специальной части индивидуальных лицевых счетов и выплатой накопительной части трудовой пенсии.
Правовую основу деятельности ПФР на данном этапе образуют:
• Конституция Российской Федерации;
• Бюджетный кодекс РФ (в части регулирования деятельности государственных внебюджетных фондов, составления, утверждения и исполнения их бюджетов);
• законодательство Российской Федерации о налогах и сборах (Налоговый кодекс РФ и др.);
• Федеральный закон от 15 декабря 2001г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 16 июля 1999г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»;
• Федеральный закон от 17 декабря 2001г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 15 декабря 2001г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 24 июля 2002г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 1 апреля 1996г. № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования»;
Соответственно можно констатировать, что общий объем нормативно-правовых актов, регулирующих в большей или меньшей степени деятельность Пенсионного фонда РФ, чрезвычайно велик. Только за последние 2 года в России было принято около более 10 законодательных актов, напрямую касающихся деятельности Пенсионного фонда РФ, и еще большее количество нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, Министерства финансов РФ.
Фонды обязательного медицинского страхования являются самостоятельными государственными некоммерческими финансово-кредитными учреждениями и предназначены для аккумулирования средств на обязательное медицинское страхование (ст. 12 Закона РФ от 28 июня 1991г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»). Средства фондов находятся в федеральной собственности, не входят в состав бюджетов других фондов и не подлежат изъятию.
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС) создан в соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ «О порядке финансирования обязательного медицинского страхования граждан на 1993 год» и действует на основании Устава. Федеральный фонд является юридическим лицом и осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Основной задачей федерального фонда является обеспечение реализации Закона РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации».
Федеральный фонд осуществляет выравнивание условий деятельности территориальных фондов обязательного медицинского страхования по обеспечению финансирования программ обязательного медицинского страхования путем выделения средств из бюджета федерального фонда.
Отличием Фонда обязательного медицинского страхование от других социальных внебюджетных фондов является его децентрализованность: существует федеральный фонд и отдельные территориальные фонды в субъектах РФ, подотчетные соответствующим органам исполнительной и представительной власти. Территориальные фонды обязательного медицинского страхования действуют на основании Положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утв. Постановлением Верховного Совета РФ «О порядке финансирования обязательного медицинского страхования граждан на 1993 год».
Фонды создаются органом законодательной власти субъекта Российской Федерации и являются самостоятельными государственными учреждениями, обладающими статусом юридического лица.
Основной функцией территориального фонда является аккумулирование финансовых средств на обязательное медицинское страхование, а также осуществление финансирования обязательного медицинского страхования, проводимого страховыми медицинскими организациями, имеющими соответствующие лицензии (страховщиками), заключившими договоры обязательного медицинского страхования по дифференцированным подушевым нормативам, устанавливаемым правлением территориального фонда.
Для выполнения своих задач территориальный фонд может создавать в городах и районах филиалы, которые осуществляют свою деятельность в соответствии с положением, утверждаемым исполнительным директором территориального фонда.
Правовыми основами обязательного медицинского страхования являются:
• Конституция Российской Федерации;
• Закон РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» и законодательные документы, регулирующие деятельность федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования;
• Базовая программа обязательного медицинского страхования, утвержденная Постановлением Правительства РФ № 41 от 23.01.92 г.
• Типовые правила обязательного медицинского страхования.
Фонд социального страхования является специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве РФ. Деятельность фонда регламентируется Положением о Фонде социального страхования Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1994г. № 101.
Денежные средства и иное имущество, которые находятся в оперативном управлении фонда, а также имущество, закрепленное за подведомственными фонду санаторно-курортными учреждениями, являются федеральной собственностью.
Основная задача фонда — обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, на погребение, на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей, а также другие цели государственного социального страхования, предусмотренные законодательством.
В Фонд социального страхования РФ входят региональные отделения, осуществляющие управление средствами государственного социального страхования на территории субъектов Российской Федерации, а также филиалы отделений, создаваемые региональными отделениями фонда по согласованию с председателем фонда. Руководство деятельностью фонда осуществляется его председателем. Деятельность фонда обеспечивает центральный аппарат фонда, а в региональных отделениях и филиалах — аппараты органов фонда.